О некоторых пробелах правового регулирования жилищного обеспечения граждан, уволенных с военной службы (П.В. Ильменейкин, "Право в Вооруженных Силах", N 8, август 2011 г.)

О некоторых пробелах правового регулирования жилищного обеспечения граждан, уволенных с военной службы

В соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" государство гарантирует военнослужащим предоставление жилых помещений или выделение денежных средств на их приобретение в порядке и на условиях, которые устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Таким образом, федеральным законом установлена категория граждан, имеющих право на предоставление жилых помещений без соблюдения условия об отнесении их к малоимущим, что корреспондирует ч. 3 ст. 4 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ).

При рассмотрении указанной гарантии, представляется, следует обратить внимание на следующие моменты.

Во-первых, из буквального толкования норм, установленных ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" следует, что большинство жилищных прав предоставляются только военнослужащим и формально не предусмотрены для граждан, уволенных с военной службы. Но это вовсе не значит, что граждане, уволенные с военной службы, лишены жилищных прав, предусмотренных для военнослужащих. Дело в том, что законодатель в нормах ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", как следует из анализа их смысла и содержания, обязал Министерство обороны Российской Федерации реализовать для военнослужащих эти жилищные права во время прохождения ими военной службы по контракту. Но на практике Министерство обороны Российской Федерации по разным причинам не имеет возможности обеспечить всех военнослужащих постоянным жильем во время их военной службы. И поэтому действие правовых гарантий по жилищному обеспечению военнослужащих необходимо пролонгировать и на период после их увольнения с военной службы - до реализации жилищных прав, возникших при ее прохождении. Учитывая эти особенности правового регулирования жилищного обеспечения военнослужащих, Правительство Российской Федерации в ряде своих нормативных актов юридически объединило под общим правовым термином-понятием "военнослужащие" как самих военнослужащих, так и граждан, уволенных с военной службы.

Между тем, что представляется существенным недостатком, в ряде нормативных правовых актов Министерства обороны Российской Федерации (например, в приказе Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280) механизм реализации жилищных прав также предусмотрен только для военнослужащих. На практике нормы указанного приказа распространяются в силу п. 13 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и на граждан, уволенных с военной службы с оставлением в списках очередников на получение жилых помещений, но из буквального толкования приказа это не следует. Изложенное, на наш взгляд, свидетельствует о необходимости внесения соответствующих изменений в нормативные правовые акты Министерства обороны Российской Федерации в целях избежания ущемления правоприменителями жилищных прав граждан, уволенных с военной службы.

Во-вторых, следует учесть и то, что нормы ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" по своей юридической природе являются общими правовыми нормами. И потому порядок реализации этих правовых норм должен быть раскрыт и конкретно установлен в подзаконных нормативных актах. Но важной особенностью норм ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" является то, что в них конкретно указано, что законные правомочия по установлению и регулированию порядка реализации этих норм предоставлены только Правительству Российской Федерации и не предоставлены федеральным органам исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, в том числе Министерству обороны Российской Федерации.

Однако в настоящее время многие важные вопросы жилищного обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, схематично указанные в общих нормах ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", регулируются не нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а только лишь подзаконными нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, в том числе приказами Министра обороны Российской Федерации. Причем ряд норм приказов Министра обороны Российской Федерации, регулирующих жилищные отношения с участием военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, установлены не на основании, в соответствии с нормами ЖК РФ, Федерального закона "О статусе военнослужащих", других федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Вправе ли был Министр обороны Российской Федерации устанавливать своими актами такие нормы?

В соответствии со ст. 5 ЖК РФ жилищное законодательство состоит из данного Кодекса, принятых в соответствии с данным Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Правительство Российской Федерации вправе издавать постановления, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение ЖК РФ, других федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах, предусмотренных ЖК РФ, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

В случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах органов местного самоуправления, положениям ЖК РФ применяются положения данного Кодекса.

Статьей 12 ЖК РФ установлено, что к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации (к которым относятся в широком понимании и Президент Российской Федерации, и Правительство Российской Федерации, и федеральные органы исполнительной власти, в том числе Министерство обороны Российской Федерации) в области жилищных отношений относятся, в частности:

- определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

- определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

- определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации;

- определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом, указами Президента Российской Федерации.

Кто конкретно может реализовать указанные выше полномочия, можно уяснить из нормативных актов, определяющих компетенцию конкретных органов государственной власти.

В соответствии с п. 1 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082, Министерство обороны Российской Федерации является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Министерству обороны Российской Федерации организаций, т.е. в соответствии со ст. 214 ГК РФ от имени Российской Федерации осуществляет права собственника имущества.

Министерство обороны Российской Федерации в соответствии с п. 7 названного Положения осуществляет следующие полномочия:

- расквартирование и обустройство войск (сил), управление и распоряжение жилищным фондом, закрепленным за Министерством обороны Российской Федерации, в соответствии с его назначением, а также организует строительство и эксплуатацию объектов военной и социальной инфраструктур в Вооруженных Силах Российской Федерации;

- в пределах своей компетенции правомочия собственника имущества, закрепленного за Вооруженными Силами, а также правомочия в отношении земель, лесов, вод и других природных ресурсов, предоставленных в пользование Вооруженным Силам.

В соответствии с п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 1053 Министерство обороны Российской Федерации в целях управления имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Министерству обороны Российской Федерации организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации предоставляет военнослужащим жилые помещения, в том числе служебные помещения и помещения в общежитиях, а в порядке и на условиях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, - денежные средства на приобретение жилых помещений.

Из анализа указанных норм ряд военных юристов, с которыми согласен автор настоящей статьи, делают следующие выводы:

а) Министерство обороны Российской Федерации вправе предоставлять военнослужащим жилые помещения как по договорам социального найма, так и по договорам найма специализированного жилого помещения, и соответственно определять, какие подведомственные Министерству обороны Российской Федерации органы будут непосредственно осуществлять эти полномочия, а именно полномочия по предоставлению жилых помещений. В Министерстве обороны Российской Федерации к полномочным органам отнесены Департамент жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации и его территориальные органы;

б) нормативными правовыми актами не предусмотрены полномочия Министерства обороны Российской Федерации по определению порядка предоставления жилых помещений как по договорам социального найма, так и специализированных жилых помещений (попросту говоря, нигде не предусмотрено, что Министерство обороны Российской Федерации определяет порядок предоставления таких помещений).

Конечно, если анализировать судебную практику, в том числе по оспариванию ранее действовавшей Инструкции, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации 2000 г. N 80, следует признать, что в настоящее время оспаривание по указанным выше основаниям соответствующих актов Министра обороны Российской Федерации вряд ли носит перспективный характер. Но российская судебная практика имеет тенденцию к периодическому изменению, в том числе кардинальному.

На взгляд автора настоящей статьи, все это свидетельствует о том, что высшие органы государства, полномочные в рассматриваемой сфере, прежде всего Правительство Российской Федерации, молчаливо, т.е. не принимая необходимых правовых актов, в том числе с соответствующими поручениями, отдали все на откуп федеральным органам исполнительной власти. А принимаемые последними документы страдают пробелами, неточностями, что в конечном счете сказывается на реализации жилищных прав военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы.

В связи с вышесказанным, в качестве своеобразной иллюстрации приведенных выше размышлений автор настоящей статьи хотел бы остановиться на ситуации, связанной с выдачей гражданам, уволенным с военной службы, проживающим в закрытых военных городках, государственных жилищных сертификатов (ГЖС). В настоящее время реализация права указанных граждан на получение ГЖС вследствие недостатков и пробелов правового регулирования находится под угрозой.

Необходимо отметить два важных обстоятельства:

1) право на получение ГЖС не относится к специальным жилищным правам военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, присущим только им, так как законодатель предоставил это право и другим категориям граждан России, не имеющим к военной службе какого-либо отношения;

2) если ранее, до издания Постановления Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. N 153, гражданам, подлежащим переселению из закрытых военных городков, для приобретения права на получение ГЖС необходимо было быть признанными нуждающимися в улучшении жилищных условий (в жилом помещении), то с изданием указанного Постановления, утвердившего Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 гг., указанное условие для этих граждан стало необязательным.

Так, в п. 5 названных Правил указано: "Право на участие в подпрограмме имеют следующие категории граждан Российской Федерации: а) военнослужащие (здесь и далее в цитате курсив мой. - П.И.), сотрудники органов внутренних дел, подлежащие увольнению с военной службы (службы), и приравненные к ним лица, признанные в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий (получении жилых помещений); б) граждане, подлежащие переселению из закрытых военных городков...".

В п. 31 вышеназванных Правил Правительство Российской Федерации фактически предоставило полномочия по урегулированию порядка учета на получение ГЖС и порядка выдачи ГЖС при войсковых частях и других "подразделениях" Министерства обороны Российской Федерации самому Министерству обороны Российской Федерации.

В соответствии с указанной нормой Министр обороны Российской Федерации 10 июня 2006 г. издал приказ N 215, которым утвердил Порядок формирования списков состоящих на учете в воинских частях и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации граждан - получателей ГЖС и граждан, включенных в резерв на получение ГЖС, оформления и выдачи ГЖС.

Хотелось бы обратить внимание читателей на то, что, по мнению автора настоящей статьи, реальный юридический статус всех жилых помещений в закрытых военных городках сейчас конкретно не установлен ни одной нормой федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Это привело к тому, что среди должностных лиц Министерства обороны Российской Федерации сложилась незаконная, по мнению автора, правовая позиция: все жилые помещения в закрытых военных городках, которые официально не были признаны служебным жильем (т.е., выданные ордера на их занятие были "без красной полосы"), якобы являются постоянным жильем и якобы были выданы военнослужащим жилищными органами Министерства обороны Российской Федерации по договорам социального найма (хотя на практике со многими нанимателями таких квартир в закрытых военных городках КЭЧ вообще не заключали каких-либо договоров найма в письменной форме). А реальная причина такой позиции должностных лиц Министерства обороны Российской Федерации состоит в том, что это позволяло оценивать нуждаемость граждан - нанимателей квартир в закрытых военных городках не по нормам подп. 1 п. 1 ст. 51 ЖК РФ (т.е., не как граждан, не являющихся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма), а по нормам подп. 2 п. 1 ст. 51 ЖК РФ (т.е., как нанимателей жилых помещений по договорам социального найма). Учитывая же то, что все квартиры в закрытых военных городках выдавались Министерством обороны Российской Федерации военнослужащим по нормам предоставления намного выше учетных норм, установленных органами местного самоуправления по месту их службы, очевидно, что значительная часть военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, проживавших в квартирах в закрытых военных городках, при таком подходе не признавались по месту службы нуждающимися в получении от Министерства обороны Российской Федерации жилых помещений для постоянного проживания.

При увольнении с военной службы для таких граждан оставался один реальный способ решения жилищного вопроса - посредством получения ГЖС через жилищные органы Министерства обороны Российской Федерации. Но так как в период службы они нуждающимися признаны не были, должностные лица Министерства обороны Российской Федерации принимали их на учет на получение ГЖС не по категории "военнослужащие, увольняемые с военной службы", а по категории "граждане, подлежащие переселению из закрытых военных городков", что лишило их права на новые формы жилищного обеспечения, которые государство предусмотрело для граждан, уволенных с военной службы, признанных нуждающимися в жилых помещениях.

Так, во-первых, еще в 2008 г. Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин официально признал, что для большинства военнослужащих подпрограмма ГЖС является неэффективной, а потому государство будет принимать меры по выдаче им реальных квартир взамен выдачи ГЖС. И потому 4 декабря 2008 г. Правительство Российской Федерации приняло Постановление N 902, в соответствии с которым Министерству обороны Российской Федерации из федерального бюджета выделялись средства на закупку реальных квартир для последующей их выдачи увольняемым военнослужащим и отдельным категориям граждан, уволенных с военной службы, являющихся участниками подпрограммы ГЖС. Но на практике Министерство обороны Российской Федерации предоставляло такие квартиры одним лишь увольняемым военнослужащим. Гражданам, уволенным с военной службы и состоящим на учете на получение ГЖС по категории "граждане, подлежащие переселению из закрытых военных городков", такие квартиры не предлагались с мотивацией, что они не были признаны нуждающимися в жилых помещениях.

Во-вторых, 8 декабря 2010 г. был принят Федеральный закон N 342-ФЗ, который внес изменения в ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", в частности, указанная статья была дополнена новым пунктом - п. 2.1, которым для граждан, уволенных с военной службы и поставленных на учет на получение жилых помещений через органы местного самоуправления до 1 января 2005 г., были введены три новых формы их жилищного обеспечения: получение жилого помещения в собственность; получение жилого помещения по договору социального найма и получение денежной субсидии (по сути, улучшенный аналог ГЖС). И выбор конкретной формы жилищного обеспечения предоставлен самому гражданину, уволенному с военной службы! А в ч. 1 ст. 4 Федерального закона N 342-ФЗ конкретно указано: "Гражданам, обеспечиваемым жилыми помещениями в соответствии с настоящим Федеральным законом, изъявившим желание получить ГЖС до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, со дня вступления в силу настоящего Федерального закона выдача указанных сертификатов не производится. Такие граждане обеспечиваются жилыми помещениями в порядке и на условиях, которые предусмотрены пунктом 2.1 статьи 15 и статьей 15.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих". Но на большинство граждан, уволенных с военной службы, и также поставленных на учет в Министерстве обороны Российской Федерации на получение ГЖС до 1 января 2005 г., указанные нормы Федерального закона N 342-ФЗ не могут реально быть распространены даже по аналогии закона, так как эти граждане в настоящее время учитываются Министерством обороны Российской Федерации не по категории "военнослужащие", а только лишь по категории "граждане, подлежащие переселению из закрытых военных городков", тогда как нормы Федерального закона N 342-ФЗ, исходя из их буквального смысла, регулируют жилищные отношения только для уволенных военнослужащих, а не для граждан, подлежащих переселению из закрытых военных городков.

Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1297 был признан утратившим силу приказ Министра обороны Российской Федерации 2000 г. N 80, регулировавший вопросы создания и деятельности жилищных комиссий воинских частей. Таким образом, в настоящее время такого органа в воинских частях нет.

Однако в соответствии с Порядком, утвержденным приказом Министра обороны Российской Федерации от 10 июня 2000 г. N 215, именно жилищные комиссии должны вести учет граждан, желающих получить ГЖС, и формировать списки на получение ГЖС. При этом, Министерство обороны Российской Федерации не озаботилось внесением изменений в указанный Порядок. Поэтому Списки кандидатов на получение ГЖС через Министерство обороны Российской Федерации по категории "граждане, подлежащие переселению из закрытых военных городков" фактически оказались бесхозными. Какое подразделение Министерства обороны Российской Федерации будет формировать Списки получателей ГЖС в планируемом 2012 году и кто будет выдавать ГЖС гражданам, уволенным с военной службы, не определено. Видимо, в связи с решением поставленной Президентом Российской Федерации задачи по обеспечению жильем военнослужащих чиновникам Министерства обороны Российской Федерации не до этого.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. N 1050 предусмотрено, что выпуск и реализация государственных жилищных сертификатов в рамках подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2011-2015 гг. осуществляется в порядке, установленном Правилами выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации "О некоторых вопросах реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы" от 21 марта 2006 г. N 153.

При этом, в подпрограмме "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2011-2015 годы установлено, что право на улучшение жилищных условий в рамках подпрограммы имеют следующие категории граждан Российской Федерации, государственные обязательства по обеспечению жильем которых за счет средств федерального бюджета установлены федеральным законодательством: военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, подлежащие увольнению с военной службы (службы), и приравненные к ним лица, признанные в установленном порядке нуждающимися в жилых помещениях, а также граждане, подлежащие отселению из закрытых военных городков и поселков учреждений с особыми условиями хозяйствования.

Таким образом, нормативно право на получение ГЖС указанной в настоящей статье категории граждан, уволенных с военной службы, сохранено. Министерству обороны Российской Федерации остается только нормативно урегулировать порядок реализации этого права.

П.В. Ильменейкин,

юрист

"Право в Вооруженных Силах", N 8, август 2011 г.