Финансирование деятельности АУ: споры между учредителем и учреждением (К.Г. Чагин, "Руководитель автономного учреждения", N 12, декабрь 2011 г.)

Финансирование деятельности АУ: споры между учредителем и учреждением

В практике взаимодействия автономных учреждений и учредителей нередко возникают споры по поводу финансирования. В настоящей статье автор рассматривает и анализирует некоторые из таких спорных ситуаций, вопросы по которым поступили в редакцию журнала.

Первая ситуация

Описание. При выполнении государственного задания автономное учреждение сэкономило часть средств субсидии, полученной на выполнение этого задания, благодаря тому, что сторонняя организация оказала благотворительную помощь учреждению, оплатив проезд его сотрудников к месту командировки и проживания. Учредитель настаивает на том, что учреждение должно вернуть сэкономленные средства или направить их на другие статьи расходов на основании того, что при расчете размера субсидии эти средства учитывались именно на проезд и проживание в рамках служебных командировок, необходимых для выполнения задания. При этом статьи расходов, на которые учреждение может перенаправить сэкономленные средства, учредитель желает выбрать сам.

Анализ. Прежде всего при разборе этой ситуации необходимо помнить, что в соответствии с федеральным законодательством об АУ доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение... если иное не предусмотрено настоящим федеральным законом *(1). К "иным" случаям, предусмотренным данным федеральным законодательством, относится следующее.

1. Автономное учреждение не может самостоятельно распорядиться таким доходом, полученным от учредителя, как объект недвижимости или объект особо ценного движимого имущества (ч. 2 ст. 3 Закона N 174-ФЗ).

2. АУ не может самостоятельно использовать различные доходы для выплаты заработной платы того или иного желаемого размера руководителю учреждения - заключение с ним трудового договора (а следовательно, установление размера оклада, доплат, надбавок и поощрительных выплат) относится к компетенции учредителя автономного учреждения (п. 6 ст. 9 Закона N 174-ФЗ и ст. 57 ТК РФ).

3. Автономное учреждение не может полностью самостоятельно (иными словами, "как угодно") распорядиться остатками субсидии на выполнение государственного или муниципального задания, не использованными в текущем финансовом году, а должно в очередном финансовом году направить их на достижение целей, ради которых оно создано, в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности (ч. 3.15 ст. 2 Закона N 174-ФЗ).

4. АУ не может полностью самостоятельно ("как угодно") распорядиться неиспользованными в текущем финансовом году остатками средств, поступивших учреждению в рамках обязательного медицинского страхования, а должно использовать их в очередном финансовом году на те же цели, то есть на оказание медицинских услуг в рамках обязательного медицинского страхования (ч. 3.16 ст. 2 Закона N 174-ФЗ).

5. Автономное учреждение не может распоряжаться не использованными в текущем финансовом году остатками средств субсидий, предоставленных учреждению на иные цели, не связанные с выполнением государственного или муниципального задания, а должно перечислить их в бюджет (ч. 3.17 ст. 2 Закона N 174-ФЗ)*(2).

Больше никаких случаев, ограничивающих самостоятельность АУ по распоряжению своими доходами, в действующем федеральном законодательстве об автономных учреждениях не предусмотрено*(3).

Поэтому в рассматриваемой ситуации единственная обязанность автономного учреждения состоит в том, что если оно не потратит в текущем финансовом году сэкономленные средства на какие-либо свои нужды, то в очередном финансовом году должно будет использовать остатки для выполнения государственного или муниципального задания. Федеральное законодательство об автономных учреждениях даже не предусматривает самой возможности возврата в бюджет неиспользованных средств субсидии, предоставляемой учреждению на выполнение государственного или муниципального задания. А если учредитель будет принуждать учреждение к расходованию сэкономленных средств тем или образом (например, запрещать использовать эти средства на выдачу заработной платы), это будет нарушением самостоятельности автономного учреждения в распоряжении своими доходами.

Также необходимо отметить, что если учредитель будет принуждать АУ возвращать сэкономленные средства или тратить их так, как не хотелось бы самому учреждению, то и экономических стимулов что-либо экономить (в том числе за счет привлечения для выполнения государственного или муниципального задания внебюджетных источников и ресурсов) у учреждения не будет. И если в случае "неосвоения" сэкономленных средств в текущем финансовом году учредитель при расчете размера субсидии на очередной финансовый год учтет эти остатки и соответствующим образом уменьшит размер субсидии, оставлять эти средства на следующий год у учреждения тоже стимулов не будет.

Вторая ситуация

Описание. Автономное учреждение выполнило все объемные показатели, содержащиеся в государственном или муниципальном задании, - в частности, провело определенное количество исследований границ объектов культурного наследия. Вместе с тем при проведении этих исследований сотрудники учреждения заложили меньшее количество шурфов, чем было предусмотрено в расчете размера субсидии на выполнение задания, поскольку для некоторых исследований было достаточно сделать меньше шурфов. Учредитель настаивает на возврате учреждением средств по стоимости несделанных шурфов, предусмотренной в расчете субсидии на выполнение задания.

Анализ. В данной ситуации речь идет о субсидии, предоставляемой автономному учреждению на выполнение государственного или муниципального задания. В соответствии с бюджетным законодательством такие субсидии предоставляются АУ на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным или муниципальным заданием государственных или муниципальных услуг (выполнением работ) (ч. 1 ст. 78.1 БК РФ). В задании должны указываться услуги или работы, предоставляемые или выполняемые учреждением, единицы этих услуг или работ и количество таких единиц (то есть объем услуг или работ), которые должно оказать или выполнить учреждение. Норматив же должен представлять собой стоимость одной единицы услуги.

Если в рассматриваемой ситуации единицей работ в задании является исследование, а нормативом - стоимость одного исследования, то при условии осуществления учреждением требуемого числа исследований для возврата или перерасчета размера субсидии правовых оснований нет. Естественно, что в задании учредитель может обозначить качественные характеристики требуемого исследования - в частности, указать точное или минимальное количество шурфов, которое необходимо заложить при проведении исследования.

Если же в рассматриваемой ситуации единицей работ, указанной в задании, является шурф, а нормативом - стоимость закладки одного шурфа, то "недостача" заложенных шурфов по сравнению с их количеством, предусмотренным в задании, действительно может быть правовым основанием для возврата или перерасчета размера субсидии.

Вообще же тема нормативов финансирования деятельности автономных учреждений по выполнению государственных или муниципальных заданий достаточно объемна и требует рассмотрения в отдельной статье. В рамках данного материала отметим, что этот расчет является, наверное, самой сложной задачей, которую приходится решать в практике применения механизма автономных учреждений.

Нормативный подход, когда финансируется единица объема той или иной услуги (например, койко-день обслуживания клиента в доме-интернате) в принципе является наиболее прозрачным подходом к финансированию государственных или муниципальных услуг. Однако разработка грамотных нормативов финансирования услуг - достаточно сложная методическая задача. Трудность здесь заключается как в том, чтобы включить в норматив все расходы, необходимые для оказания услуги, и учесть различные условия ее оказания, так и в том, чтобы не превратить нормативное финансирование услуги в профанацию.

Обращаясь к имеющейся практике работы автономных учреждений, нужно отметить, что утрата смысла нормативного подхода имеет место в случае, когда норматив не отражает структуру и объем расходов, необходимых для оказания услуги, а фактически доводится до исторически сложившегося уровня финансирования учреждения. Встречаются даже совсем абсурдные ситуации, когда годовым финансовым нормативом называется общая сумма средств, направляемая на обеспечение деятельности отдельного учреждения в течение года - например, норматив финансирования услуг, оказываемых учреждением "А", в 2011 году составляет 10 млн. руб., а аналогичный норматив по учреждению "Б" - 15 млн. руб. и т.д. То есть нормируется не услуга, а само учреждение. Происходит это, как правило, из-за отсутствия достаточного времени для разработки обоснованных нормативов либо достаточной компетенции учредителей учреждений.

Кроме того, для грамотной разработки нормативов финансирования услуг необходимы полноценные и конкретные стандарты оказания услуг - финансовый норматив должен рассчитываться исходя из потребности оказания услуги, на основе четких требований к ее объемам и качеству. Иными словами, стандарт услуги должен выступать как база для разработки финансового норматива и, следовательно, быть таким, чтобы содержание стандарта можно было, условно говоря, "перевести в деньги". А подобные стандарты - большая редкость.

Нужно иметь в виду и то, что не вся деятельность государственных и муниципальных учреждений может адекватно финансироваться через норматив. Финансово нормироваться могут расходы на оказание регулярных и более или менее унифицированных услуг (например, дошкольное образование, стационарное социальное обслуживание). А вот, скажем, деятельность таких учреждений, как агентство по привлечению региональных инвестиций или агентство социокультурных проектов, финансировать по нормативному подходу достаточно затруднительно, если вообще возможно - сложно представить себе финансовый норматив на привлечение одной инвестиции или запуск одного социокультурного проекта.

К.Г. Чагин,

руководитель проектов сектора

"Социальная политика и общественные коммуникации"

Института экономики города

"Руководитель автономного учреждения", N 12, декабрь 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Часть 8 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ).

*(2) Отметим, что данным федеральным законом (ч. 3.18 ст. 2) предусматривается возможность возврата этих средств автономным учреждениям в очередном финансовом году при наличии потребности в направлении их на те же цели в соответствии с решением учредителя.

*(3) Иногда на практике субсидии, предоставляемые автономным учреждениям, не рассматриваются как их доход. Таковым считаются только средства, полученные учреждением от оказания платных услуг и выполнения платных работ. Однако это неверно, поскольку налоговое законодательство трактует указанные субсидии именно как доход: п. 14 ч. 1 ст. 251 НК РФ в числе прочего относит к доходам, не учитываемым при определении налоговой базы налога на прибыль, субсидии автономным и бюджетным учреждениям.