Изменение статуса бюджетного учреждения: юридические проблемы (Д.В. Жигалов, "Руководитель бюджетной организации", N 12, декабрь 2011 г.)

Изменение статуса бюджетного учреждения: юридические проблемы

Какие проблемы организации деятельности бюджетных учреждений встречаются в поле реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Закон N 83-ФЗ)? Каким путем могут быть решены эти проблемы?

В связи с принятием Закона N 83-ФЗ предусмотрены три возможных типа государственных (муниципальных) учреждений - казенные, бюджетные и автономные. Каждый из перечисленных типов учреждений обладает своими особенностями.

Переходный период по реализации Закона N 83-ФЗ установлен до 1 июля 2012 года, однако законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами муниципальных образований могут быть определены иные даты окончания переходного периода на их территории. Так, в большинстве регионов и муниципальных образований переходный период заканчивается с 1 января 2012 года.

Однако реализация некоторых важных положений Закона N 83-ФЗ сегодня сталкивается с пробелами и дефектами действующего законодательства РФ и нормативной правовой базы федерального уровня. В данной статье описаны проблемы организации деятельности бюджетных учреждений, носящие преимущественно юридический характер. Они могут быть решены путем уточнения федеральных законов и нормативных правовых актов.

Кто является учредителем?

Первая проблема связана с тем, какое ведомство может быть органом местного самоуправления, выполняющим функции и полномочия учредителя отраслевых муниципальных учреждений.

В соответствии с п. 3 ст. 9.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон N 7-ФЗ) функции и полномочия учредителя в отношении муниципального учреждения осуществляются уполномоченным органом местного самоуправления. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Таким образом, функции и полномочия учредителя по отношению к муниципальным казенным учреждениям может выполнять любой орган местного самоуправления, предусмотренный уставом муниципального образования. Очевидно, что таким органом может быть местная администрация.

Однако структурные (отраслевые и функциональные) подразделения местной администрации, которые на практике выполняют функции и полномочия учредителя (в части формирования и установления муниципальных заданий бюджетным и автономным учреждениям, контроля деятельности учреждений и пр.) в соответствии с указанными выше нормами не вправе непосредственно осуществлять функции и полномочия учредителя.

В связи с этим в некоторых муниципалитетах отраслевые органы управления были определены в уставе муниципального образования как отдельные - "иные" - органы местного самоуправления, а к их полномочиям отнесено "осуществление функций и полномочий учредителя по отношению к муниципальным учреждениям". Но такое решение указанной юридической проблемы нередко наталкивается на противодействие прокуратуры, которая рассматривает муниципальные отраслевые органы управления исключительно как подразделения местной администрации, которые, соответственно, не могут быть "иными органами местного самоуправления".

Отдельные муниципалитеты "обходят" описанную проблемную норму Закона N 7-ФЗ, используя в нормативных правовых актах при определении ведомства, которое выполняет функции и полномочия учредителя муниципальных учреждений, конструкцию "местная администрация в лице...", далее указывается соответствующее отраслевое подразделение администрации. Однако представляется, что такой подход не полностью отвечает законодательству, поскольку в Законе N 7-ФЗ указано, что орган местного самоуправления должен не просто являться учредителем муниципального учреждения, а именно выполнять функции и полномочия учредителя в отношении муниципального учреждения.

Для устранения указанной проблемы при реализации Закона N 83-ФЗ предлагается внести изменения в Закон N 7-ФЗ, предоставив структурным подразделениям местной администрации право осуществлять функции и полномочия учредителя муниципальных учреждений.

Дефект законодательства

Вторая проблема связана с определением правового статуса самих органов местного самоуправления. Дело в том, что в соответствии с ч. 2 ст. 41 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) органы местного самоуправления, наделенные правами юридического лица, являются казенными учреждениями.

Указанная норма - дефект законодательства, порождающий значительную правовую неопределенность при решении вопросов, кто является учредителем муниципальных учреждений и пр. Эта дефектная норма возникла, очевидно, из-за неправильного переноса норм бюджетного законодательства в закон о местном самоуправлении. В статье 161 БК РФ говорится, что структурные подразделения органов государственной власти и местного самоуправления в целях финансирования приравниваются к казенным учреждениям (а не являются ими).

Более глубокой и важной причиной, вызвавшей к жизни указанную дефектную норму, является отсутствие в российском законодательстве собственного статуса органов публичной власти как юридических лиц.

Вопрос о наделении органов публичной власти собственным правовым статусом поставлен уже давно, существует множество работ и публикаций на эту тему. С появлением бюджетных и автономных учреждений, действующих уже не от имени публично-правовых образований, а от собственного имени, стало особенно актуальным четко определять статус всех участников гражданского оборота - в частности, органов публичной власти всех уровней.

В Распоряжении Правительства РФ от 30.06.2010 N 1101-р, которым утверждена Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, указывается на необходимость рассмотреть вопрос о наделении публично-правовых образований статусом юридического лица. Однако до сих пор конкретных мер в этом направлении не предпринято.

Как распоряжаться приобретенным имуществом?

Третья проблема заключается в невозможности в рамках действующего законодательства бюджетным и автономным учреждениям быть собственниками имущества, приобретенного ими на доходы от платных услуг.

Норма, что бюджетные и автономные учреждения вправе самостоятельно распоряжаться недвижимым имуществом, приобретенным ими за счет доходов от приносящей доходы деятельности, предусмотрена ч. 2 ст. 298 ГК РФ. При этом в соответствии с другими нормами законодательства РФ у бюджетного и автономного учреждения не может быть ни недвижимого, ни движимого имущества, которое не было бы закреплено за ним учредителем. А для того чтобы распорядиться недвижимым имуществом, закрепленным на праве оперативного управления, бюджетное (автономное) учреждение должно получить согласие учредителя. Таким образом, фактически бюджетное и автономное учреждения в соответствии с действующим законодательством не могут самостоятельно распоряжаться "заработанным" ими недвижимым имуществом.

Кроме того, согласно законодательству, если учредитель закрепил за бюджетным или автономным учреждением недвижимое и особо ценное движимое имущество, он по своему усмотрению может изъять у учреждения из оперативного управления указанное имущество. Это право предусмотрено ч. 2 ст. 296 ГК РФ - в тех случаях, когда данное имущество является "излишним", "неиспользуемым" или "используемым не по назначению". При этом исходя из логики Закона N 83-ФЗ учредитель не вправе изымать у бюджетного или автономного учреждения то имущество, которое оно приобрело за счет доходов от приносящей доходы деятельности. Однако согласно законодательству любое имущество бюджетного и автономного учреждения закрепляется за ним учредителем на праве оперативного управления, следовательно, к такому закрепленному учредителем имуществу будет относиться и то, которое было приобретено учреждением за счет доходов от приносящей доходы деятельности, поскольку после приобретения данное имущество должно закрепляться учредителем за учреждением. Следовательно, учредитель вправе изъять у учреждения "заработанное" имущество точно так же, как и любое другое имущество, закрепленное на праве оперативного управления.

Для решения указанных противоречий необходимо рассмотреть вопрос о наделении бюджетных и автономных учреждений (которые отныне действуют от собственного имени) правом собственности на имущество и земельные участки, приобретенные ими за счет доходов от приносящей доходы деятельности. Необходимость принятия подобных мер также отмечена в Распоряжении Правительства РФ от 30.06.2010 N 1101-р: большинство нынешних бюджетных учреждений, как и автономные учреждения, должны получить возможность действовать от своего имени, иметь собственное имущество и доходы... Однако до настоящего времени конкретных шагов в этом направлении не сделано.

Для того чтобы обеспечить полноценную реализацию норм Закона N 83-ФЗ, расширяющих финансово-хозяйственную самостоятельность бюджетных (автономных) учреждений, необходимо ускорить законодательное решение вопроса о наделении бюджетных и автономных учреждений правом собственности на движимое и недвижимое имущество, приобретенное ими за счет средств, полученных от осуществления приносящей доходы деятельности.

Как включить в госзадание платные услуги?

Четвертой проблемой является вопрос о включении в государственное (муниципальное) задание для учреждения платных услуг.

Согласно БК РФ услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями в рамках государственных (муниципальных) заданий, могут быть платными для потребителей только в случаях, когда федеральными законами предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе. Однако в большинстве случаев федеральные законы, регулирующие предоставление услуг в отраслях социальной сферы ("отраслевые" законы), содержат весьма расплывчатые формулировки по поводу платности услуг (см. таблицу).

Нормы законодательства РФ, регулирующие предоставление услуг в отдельных отраслях социальной сферы на платной основе

Сфера (отрасль)	Нормы законодательства РФ
Образование	Статьи 19, 41, 45 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании": государственное и муниципальное образовательные учреждения вправе оказывать... платные дополнительные образовательные услуги
Здравоохранение	Статья 20 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, введенных в действие Постановлением ВС РФ от 22.07.1993 N 5489-1: граждане имеют право на дополнительные медицинские и иные услуги... за счет средств предприятий, учреждений и организаций, своих личных средств и иных источников
Культура	Статья 52 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденных ВС РФ от 09.10.1992 N 3612-1: цены (тарифы) на платные услуги и продукцию, включая цены на билеты, организации культуры устанавливают самостоятельно
Библиотечное обслуживание	Статья 7 Федерального закона от 29.12.1994 N 78-ФЗ "О библиотечном деле": в общедоступных библиотеках граждане имеют право... пользоваться другими видами услуг, в том числе платными, перечень которых определяется правилами пользования библиотекой
Социальное обслуживание населения	Статья 15 Федерального закона от 10.12.1995 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации": социальное обслуживание осуществляется... бесплатно и за плату
Архивное дело	Статья 26 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации": ...архивы, музеи, библиотеки, а также государственные и муниципальные организации могут... оказывать пользователю архивными документами платные информационные услуги...

В связи с этим возникает вопрос, какие платные услуги можно включать в задания государственным (муниципальным) учреждениям:

Любые платные услуги, если в федеральном законе предусмотрена возможность оказания платных услуг в соответствующей отрасли.

Только дополнительные (по отношению к подразумеваемому, но четко не определенному "стандарту") платные услуги, если в федеральном законе предусмотрена такая возможность (указана для образования, здравоохранения, библиотек, архивов и пр.).

Только те платные услуги, возможность оказания которых в рамках государственного задания непосредственно предусмотрена федеральным законом (на данный момент отсутствуют, нужно вносить изменения в законы).

При этом отдельные услуги, которые сегодня оказываются учреждениям на платной или частично платной основе, вообще не предусмотрены федеральными законами, а только подзаконными актами. Речь идет, к примеру, о родительской плате за питание и содержание детей в детских садах, возможность взимания которой при оказании услуг по дошкольному образованию определена только постановлениями Правительства РФ, но не федеральным законом.

Очевидно, что исключение из государственных (муниципальных) заданий учреждениям любых платных услуг может ухудшить ситуацию с доступностью отдельных услуг в социальной сфере. Некоторые платные услуги, предоставляемые государственными и муниципальными учреждениями, являются социально значимыми, и исключение их из заданий учреждениям будет фактически означать, что вопрос, предоставлять их или нет, остается на усмотрение самих учреждений.

В связи с этим следует определить в законодательстве все случаи, когда в рамках государственных (муниципальных) заданий учреждениями могут оказываться платные услуги, а также исчерпывающий (закрытый) перечень соответствующих платных услуг, например питание и содержание детей в детских садах, хореографические секции в учреждениях дополнительного образования детей и т.п. Все остальные платные услуги, не включенные в данный перечень, не должны входить в государственные (муниципальные) задания учреждениям, и все вопросы их оказания и ответственности за их оказание должны быть предметом договорных отношений между учреждением и потребителем соответствующих платных услуг.

Проблема лицевых счетов

Пятая проблема связана с правовой невозможностью открытия лицевых счетов бюджетным учреждениям финансовыми органами муниципальных образований, на территории которых отсутствуют учреждения ЦБ РФ.

В силу п. 1 ст. 30 Закона N 83-ФЗ лицевые счета муниципальным бюджетным учреждениям для учета операций со средствами, поступающими им в соответствии с законодательством РФ, открываются и ведутся в финансовых органах муниципальных образований. В пункте 10 ст. 30 Закона N 83-ФЗ определено, что счета финансовому органу для учета операций со средствами юридических лиц, не являющихся получателями бюджетных средств, открываются в учреждениях ЦБ РФ.

В случае, если на территории муниципалитета нет учреждений ЦБ РФ, в соответствии с п. 12 ст. 30 Закона N 83-ФЗ счета для учета операций со средствами, поступающими муниципальным бюджетным учреждениям, открываются территориальным органам Федерального казначейства. Таким образом, в данном случае финансовому органу местной администрации следовало бы открыть в территориальном органе Федерального казначейства лицевой счет для учета операций со средствами муниципальных бюджетных учреждений.

Однако Порядок открытия и ведения лицевых счетов федеральным казначейством и его территориальными органами, утвержденный совместным Приказом Минфина РФ и Федерального казначейства от 07.10.2008 N 7н, не предусматривает возможность открытия лицевого счета финансовому органу муниципального образования для учета операций со средствами юридических лиц, не являющихся в соответствии с БК РФ получателями бюджетных средств.

Это обстоятельство является проблемой для муниципальных образований, на территории которых отсутствуют учреждения ЦБ РФ. Лишаясь возможности открывать и вести лицевые счета муниципальных бюджетных учреждений, финансовые органы таких муниципальных образований фактически теряют контроль над финансово-хозяйственной деятельностью БУ. Также при этом финансовые органы лишаются возможности использовать в течение года денежные средства со счетов бюджетных учреждений для покрытия кассовых разрывов бюджета, что предусмотрено п. 23 ст. 30 Закона N 83-ФЗ.

Для решения описанной проблемы в названный приказ Минфина и Федерального казначейства необходимо внести изменения для приведения его в соответствие с нормами Закона N 83-ФЗ.

Помимо перечисленных проблем, конечно, также существует большое число других сложностей организационно-правового и технического характера, связанных с изменением правил функционирования для бюджетных, автономных и в меньшей степени казенных учреждений. Однако перечисленные пробелы и дефекты федерального законодательства являются базисными, определяющими ключевые условия для нормальной работы государственных и муниципальных учреждений всех типов в новых условиях. Своевременное решение указанных юридических проблем путем внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство может существенно облегчить и без того непростой процесс преобразования сети государственных и муниципальных учреждений на всех уровнях публичной власти в России, заданный Законом N 83-ФЗ.

Д.В. Жигалов,

руководитель сектора "Муниципальные финансы

и межбюджетные отношения" фонда "Институт экономики города"

"Руководитель бюджетной организации", N 12, декабрь 2011 г.