Отдельные аспекты кадровой политики в бюджетном учреждении нового типа (К.Г. Чагин, "Руководитель бюджетной организации", N 12, декабрь 2011 г.)

Отдельные аспекты кадровой политики в бюджетном учреждении нового типа

Кто должен принимать решение о штатном расписании в бюджетном учреждении нового типа? Какие указания на этот счет содержатся в законодательстве? По какому механизму учредитель может влиять на численность и состав персонала? Как бюджетное учреждение нового типа может использовать механизм гражданско-правового договора?

В большинстве регионов и муниципальных образований переходный период вступления в силу Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных и муниципальных учреждений" заканчивается вместе с 2011 годом. Это означает, что с 1 января 2012 года новые правила жизни бюджетных учреждений начинают действовать в полном объеме.

Среди тех новых рабочих моментов, с которыми придется столкнуться руководителям бюджетных учреждений, заметное место занимает тема реализации кадровой политики в новых условиях. Сюда относятся формирование штатного расписания, установление должностных окладов и другие вопросы. В данной статье автор делает попытку обзора и осмысления отдельных аспектов осуществления этой политики в бюджетном учреждении нового типа.

Штатное расписание

Необходимость наличия в бюджетном учреждении штатного расписания обуславливается российским трудовым законодательством *(1). В федеральном законодательстве нет указаний на то, что в бюджетном учреждении решение, каким быть штатному расписанию, должен принимать кто-то другой, помимо самого учреждения. Более того, отдельные отраслевые федеральные законы прямо относят эту функцию к компетенции самого учреждения, например законодательство об образовании*(2).

Примечание. Поскольку бюджетное учреждение нового типа финансируется не по бюджетной смете, а посредством субсидий, любые попытки учредителя брать на себя формальное утверждение штатного расписания учреждения противоречат как букве, так и духу действующего федерального законодательства.

В практике работы бюджетных учреждений старого типа штатное расписание продолжает утверждаться органом, исполняющим функции и обязанности учредителя, или, по меньшей мере, согласовывается с этим органом до его утверждения самим учреждением. Более того, существуют различные нормативные правовые акты, фиксирующие такой порядок. Причиной этого является то, что бюджетное учреждение старого типа финансировалось учредителем по бюджетной смете, утверждаемой главным распорядителем бюджетных средств, а штатное расписание являлось основой для такой сметной статьи, как оплата труда. Поэтому утверждение учредителем штатного расписания бюджетного учреждения старого типа, по сути, выступало в роли элемента утверждения учредителем бюджетной сметы учреждения.

Финансирование деятельности бюджетного учреждения нового типа производится не по бюджетной смете, а субсидией на выполнение государственного или муниципального задания или субсидиями на иные цели, не связанные с выполнением государственного или муниципального задания*(3), и в связи с этим любые попытки учредителя брать на себя формальное утверждение штатного расписания учреждения противоречат как букве, так и духу действующего федерального законодательства.

Формально учредитель может только косвенно влиять на численность и состав персонала бюджетного учреждения нового типа через свое государственное или муниципальное задание учреждению, определяя в нем те или иные требования по объему, содержанию, качеству или порядку оказания услуг или выполнения работ. Например, если в задании учреждению дополнительного образования, оказывающему услугу по обучению детей плаванию, говорится о необходимости регулярного присутствия на месте оказания такой услуги медсестры, это может потребовать от учреждения иметь в своем штате такого работника. Хотя, в принципе, такое следствие необязательно - учреждение может обеспечивать выполнение данного требования и через договор с другим медицинским учреждением.

Если же, например, в задании учреждению социального обслуживания содержится требование, чтобы при оказании социального бытового обслуживания на дому 100 гражданам пожилого возраста и инвалидам один социальный работник обслуживал не более пяти клиентов, такое задание может потребовать от учреждения иметь в своем штате не менее 20 социальных работников.

Таким образом, руководитель бюджетного учреждения нового типа может устанавливать штатное расписание самостоятельно, руководствуясь тем, какие постоянные кадры и в каком количестве необходимы ему для выполнения государственного или муниципального задания, оказания платных услуг и выполнения платных работ, а также с учетом доступных финансовых и материальных ресурсов.

Оформление договорных отношений с физическими лицами

Для привлечения на возмездной основе физических лиц к участию в своей деятельности бюджетное учреждение нового типа, как и любая другая организация, может заключать с этими лицами трудовые договоры в соответствии с трудовым законодательством *(4) и договоры гражданско-правового характера в соответствии с гражданским законодательством *(5).

Обратите внимание! "Маскировка" трудовых договоров под гражданско-правовые может быть обнаружена инспекцией по труду и налоговыми органами в ходе соответствующей проверки. В этом случае она будет признана нарушением трудового и налогового законодательства со всеми вытекающими для учреждения и его руководителя последствиями.

Особенностью бюджетного учреждения нового типа является то, что в связи с отсутствием утверждаемого учредителем штатного расписания как одной из основ сметного финансирования учреждение может более гибко и активно пользоваться механизмом гражданско-правового договора. Например, для того чтобы обеспечить оказание каких-то услуг в рамках выполнения государственного или муниципального задания или для оказания платных услуг и выполнения платных работ, учреждение вполне может не расширять свой штат или даже сократить его, а нужного специалиста привлечь по договору возмездного оказания услуг.

Применение гражданско-правовых договоров более выгодно для учреждения с экономической точки зрения, так как позволяет избежать расходов и обременений, связанных с предоставлением физическим лицам социальных гарантий, предусмотренных трудовым договором, - оплачиваемого отпуска, взносов в ФСС и т.д. Однако следует помнить, что в связи с этим "маскировка" трудовых договоров под гражданско-правовые в случае ее обнаружения инспекцией по труду и налоговыми органами может быть признана нарушением трудового и налогового законодательства с соответствующими неприятными последствиями для учреждения. Кроме того, гражданско-правовой договор может быть менее привлекателен по сравнению с трудовым договором и для самого физического лица. Поэтому применять механизм гражданско-правового договора необходимо при условии полного понимания различий, установленных гражданским и трудовым законодательством, между таким договором и трудовым договором*(6).

В системе оценки эффективности деятельности органов власти согласно президентским указам присутствуют показатели, отражающие долю любых муниципальных/государственных учреждений образования и здравоохранения, переведенных на отраслевую систему оплаты труда. С этим может быть связано стремление обеспечить применение этой новой системы оплаты труда в бюджетных учреждениях нового типа, которые составляют большую часть всех государственных и муниципальных учреждений.

Оплата труда сотрудников

Реформа бюджетных учреждений привнесла немного изменений в вопросе определения размера оплаты труда их работников. В отличие от автономных учреждений, где размер оплаты труда сотрудников определяется учреждением самостоятельно на основании того, что "доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим федеральным законом"*(7), в бюджетных учреждениях нового типа во многом продолжают действовать старые правила. Причиной этого является то, что в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения нового типа поступают лишь средства, полученные от приносящей доход деятельности*(8), а не все доходы, как в автономных учреждениях. Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос о применении в бюджетных учреждениях нового типа так называемых новых (отраслевых) систем оплаты труда. Если утверждение органами государственной власти и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, вводящих такие системы в автономных учреждениях противоречит вышеупомянутому положению федерального законодательства об автономных учреждениях, в отношении бюджетных учреждений такого противоречия в целом нет. Следовательно, применение "спущенных сверху" отраслевых систем оплаты труда в бюджетном учреждении нового типа остается обязательным. Следует также указать, что стремление обеспечить применение отраслевой системы оплаты труда в бюджетных учреждениях нового типа, которые составляют большую часть всех государственных и муниципальных учреждений, может быть связано и с тем, что в "президентских" показателях оценки эффективности деятельности как органов местного самоуправления, так и органов исполнительной власти субъектов РФ присутствуют показатели, отражающие долю любых муниципальных/государственных учреждений образования и здравоохранения, переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда*(9).

Примечание. Если раньше при решении тех или иных кадровых вопросов все "правила игры" устанавливались учредителем, то теперь эти решения отнесены к компетенции руководителя.

Однако здесь есть нюанс, связанный с тем, что если оплата труда каких-либо сотрудников учреждения осуществляется целиком за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, то, следуя вышеупомянутому положению законодательства о самостоятельности бюджетного учреждения нового типа в распоряжении этими средствами, можно сделать вывод, что в данном случае размер именно этой оплаты может устанавливаться учреждением самостоятельно.

Также нельзя не отметить, что в принципе средствами от приносящей доход деятельности могут считаться не только внебюджетные доходы, но и бюджетные средства субсидии, предоставляемой учреждению на выполнение государственного или муниципального задания, так как выполнение задания - это тоже "деятельность, приносящая доход". Дело здесь в том, что налоговое законодательство относит эту субсидию именно к понятию "доход"*(10). Таким образом, не совсем корректная формулировка законодателя, описывающая средства, получаемые учреждением от оказания платных услуг и выполнения платных работ, может позволять считать, что и средства субсидии тоже должны поступать в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.

Как видно из приведенного анализа, бюджетное учреждение нового типа в целом имеет достаточно большую самостоятельность в осуществлении кадровой политики. Это налагает большую ответственность на руководителей этих учреждений. Если раньше при решении тех или иных кадровых вопросов все "правила игры" устанавливались учредителем, то теперь эти решения им будет необходимо принимать самим. С другой стороны, нельзя забывать и о том, что в условиях остающейся административной зависимости руководителя бюджетного учреждения нового типа от учредителя (ведь именно учредитель назначает руководителя учреждения на эту должность и заключает, а также, соответственно, и расторгает с ним трудовой договор) эта самостоятельность может иметь для учреждения небольшую практическую ценность. Ведь в указанных условиях любые пожелания учредителя в сфере кадровой политики, формально носящие рекомендательный характер, фактически могут и будут расцениваться руководителем учреждения как обязательные для исполнения.

К.Г. Чагин,

руководитель проектов сектора "Социальная политика

и общественные коммуникации" Института экономики города (Москва)

"Руководитель бюджетной организации", N 12, декабрь 2011 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Статьи 15 и 57 ТК РФ.

*(2) Пункт 9 ч. 2 ст. 32 Федерального закона от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании".

*(3) Часть 1 ст. 78.1 БК РФ.

*(4) Глава 2 ТК РФ.

*(5) ГК РФ.

*(6) Данный вопрос достаточно подробно и широко освещен в различных публикациях в сфере кадрового делопроизводства, в том числе в Интернете. См., например, http://www.kadrovik-praktik.ru/MatKadr/Konsultacii/K2.php.

*(7) Часть 8 ст. 2 Федерального закона от 3.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

*(8) Абзац 2 ч. 3 ст. 298 ГК РФ.

*(9) Указы Президента РФ от 28.04.2008 N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и от 28.06.2007 N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации".

*(10) Пункт 1 ч. 14 ст. 251 НК РФ.