Влияние законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на управление земельными ресурсами (земельный контроль) (А.А. Герасимов, "Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 12, декабрь 2011 г.)

Влияние законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на управление земельными ресурсами (земельный контроль)

Статья посвящена вопросам влияния Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ на эффективность деятельности государственных и муниципальных инспекторов по использованию и охране земель. В результате анализа деятельности федеральных и муниципальных органов земельного контроля в условиях действия Федерального закона N 294-ФЗ автором статьи выявлены негативные последствия распространения действия норм названного закона на земельный контроль и управление земельными ресурсами, которые ранее не были предметом научных исследований. Предложены пути их устранения, повышения эффективности рассматриваемого элемента механизма государственного и муниципального управления.

С 1 мая 2009 г. государственный и муниципальный земельный контроль в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляется с учётом положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (далее - Закон о защите прав юридических лиц) [1].

Законом о защите прав юридических лиц предусматривается ряд гарантий интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей от произвола со стороны органов государственного и муниципального контроля посредством уточнения взаимных прав, обязанностей и ответственности, а также установления правовых процедур контроля. Так, ст. 10 названного Закона устанавливает перечень оснований, при наличии которых органы государственного и муниципального контроля вправе проводить внеплановые проверки*(1). К числу таковых, например, относятся:

- истечение срока исполнения физическим лицом, юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

- получение от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан информации, содержащей данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

- поступление в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- распоряжение руководителя органа государственного контроля (надзора) (территориального органа), изданное в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена в ряде случаев, установленных Законом о защите прав юридических лиц, только после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. При этом в отдельных случаях, обусловленных неотложной необходимостью проверки (например, если основанием для проведения внеплановой выездной проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде), предварительное согласование внеплановой проверки с органами прокуратуры не требуется: допускается извещение прокуратуры в установленные сроки о начале проверки.

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

Срок проведения проверки не может превышать 20 рабочих дней. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного земельного контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлён руководителем такого органа, но не более чем на 20 рабочих дней в отношении малых предприятий, микропредприятий - не более чем на 15 часов.

Как показала практика применения норм Закона о защите прав юридических лиц, данный Закон значительно ограничивает полномочия должностных лиц органов государственного и муниципального земельного контроля и не позволяет оперативно реагировать на правонарушения, посягающие на права собственности на землю, установленный порядок владения и распоряжения землёй, законные экономические интересы общества и государства, защита которых провозглашена в статье 35 Конституции Российской Федерации и является одной из задач законодательства об административных правонарушениях, поскольку данные правонарушения со стороны юридических лиц и индивидуальных предпринимателей необязательно представляют возникновение какой-либо угрозы или же причинение вреда жизни, здоровью граждан, животным и растениям, что, как указано выше, является основанием для проведения внеплановой проверки.

В связи с этим, при обращении граждан с заявлениями о нарушении их прав юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями (например, незаконное размещение объектов на принадлежащих гражданам земельных участках) органы, осуществляющие государственный и муниципальный земельный контроль, вынуждены отказывать в проведении внеплановых проверок в отношении указанных лиц даже при наличии документальных подтверждений таких нарушений и перенаправлять упомянутые заявления в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования. Это в свою очередь позволяет правонарушителям длительное время безнаказанно нарушать требования действующего законодательства, а также нарушает принцип платности использования земли и посягает на отношения по использованию и охране земель. Подобная ситуация прослеживается и в случаях, когда за защитой своих законных прав и интересов при использовании земельных участков обращаются непосредственно сами юридические лица и индивидуальные предприниматели.

Вместе с тем, подавляющее число нарушений земельного законодательства связано именно с самовольным занятием земельного участка или использованием земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости - без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности (прежде всего, в отношении земель сельскохозяйственного назначения).

Также следует отметить, что установленный Законом о защите прав юридических лиц перечень оснований для проведения внеплановых проверок (в случае поступления в органы контроля (надзора) обращений или информации о возникновении угрозы или факте причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера), которые могут быть проведены только после согласования с органами прокуратуры, вызывает неоднозначную оценку. С одной стороны, согласование с органами прокуратуры, безусловно, исключает возможность произвольного проведения проверок и снижает риск злоупотреблений со стороны контролирующих (надзорных) органов. Однако, с другой стороны, по смыслу упомянутого Закона, обращение потребителя о нарушении его прав может служить основанием для проведения проверки без процедуры согласования с органами прокуратуры. А, например, проведение проверки в связи с обращением, содержащим информацию о причинении вреда жизни или здоровью граждан, требует согласования. Следовательно, можно сделать вывод, что защита прав потребителя по каким-то причинам является более приоритетной, чем защита жизни и здоровья граждан, окружающей среды и культурного наследия.

Кроме того, хотелось бы отметить, что Законом о защите прав юридических лиц не установлены критерии угроз жизни и здоровью людей, животных, окружающей среде и т.д., что создаёт, как представляется, условия для злоупотреблений со стороны органов прокуратуры. Так, в результате проведённой Росреестром плановой проверки использования земель сельскохозяйственного назначения в водоохраной и прирусловой зоне р. У, расположенных в административных границах Н-ской сельской администрации П-го района Н-ской области, были выявлены факты самовольного занятия земельного участка пастбищ площадью 0,5 га, нецелевого использования земельного участка с самовольным снятием, перемещением и уничтожением плодородного слоя почвы дорожным ремонтно-строительным предприятием. Материалы проверки были направлены в прокуратуру П-го района. Разрешение о проведении проверки, с целью привлечения к административной ответственности нарушителя земельного законодательства и последующего устранения нарушений, органом прокуратуры не принималось.

Имеются проблемы и с проведением плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Анализ результатов согласования в 2009 г. органами государственного земельного контроля с органами прокуратуры планов проверок указанных лиц показал, что юридические лица исключались органами прокуратуры из региональных планов проверок, в том числе, по причине регистрации в качестве юридического лица в ином субъекте Российской Федерации - не по месту нахождения земельных участков. Также из планов проверки исключались земельные участки, хотя и принадлежащие одному юридическому лицу, но находящиеся в разных районах. В итоге, количество проверок сокращалось более чем на 60%. Такие факты выявлены в Краснодарском и Камчатском краях, в Липецкой области и др. Важно подчеркнуть, что это явление носило повсеместный характер.

В соответствии с пунктом 6 Положения о государственном земельном контроле, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. N 689 [2], на территории субъекта Российской Федерации мероприятия по государственному земельному контролю могут осуществлять только государственные инспекторы соответствующего субъекта, так как должностные лица Росреестра и его территориальных органов, осуществляющие государственный земельный контроль, одновременно по должности являются государственными инспекторами этих субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель.

Указанные действия органов прокуратуры фактически выводят из-под государственного контроля большие площади земель на территории конкретного субъекта, принадлежащие на различном праве юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, зарегистрированным в иных регионах: г. Москве, Санкт-Петербурге и др. При анализе Закона о защите прав юридических лиц нельзя обойти стороной положения части 8 статьи 9, устанавливающие в качестве основания для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок истечение трёх лет со дня:

а) государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;

б) окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

в) начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности.

Если последние два обстоятельства имеют под собой достаточные логические основания, то первое (невозможность осуществления контроля за деятельностью субъекта бизнеса, с момента государственной регистрации которого не прошло трёх лет) - предоставляет в распоряжение юридических лиц и индивидуальных предпринимателей безотказный механизм, позволяющий избегать ответственности, и практически идеальный способ предотвращения проверок, что приведёт к снижению эффективности использования земельных ресурсов. Так, во избежание проведения плановых проверок, юридические лица и индивидуальные предприниматели ликвидируют свои предприятия и создают новые, а также вносят изменения в их наименования, что приводит к перерегистрации в Федеральной налоговой службе (после получения уведомления о проведении проверки, но за несколько дней до проверки) и невозможности проведения проверок в течение последующих трёх лет.

Следует отметить, что при согласовании планов проверок на 2011 г. имелись факты исключения органами прокуратуры юридических лиц и индивидуальных предпринимателей независимо от даты регистрации в 2008 г., а также даты окончания проведения последней плановой проверки, что повлекло за собой увеличение периодичности проверок в некоторых случаях до одного раза в четыре года.

В соответствии с ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" [3] земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае ненадлежащего использования или неиспользования в соответствии с целевым назначением в течение трёх лет.

Согласно ст. 284 Гражданского кодекса РФ [4] земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трёх лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

Однако требование о проведении плановых проверок не чаще, чем один раз в три года (ч. 2 ст. 9 Закона о защите прав юридических лиц), затрудняет формирование достаточной доказательственной базы по установлению факта неиспользования юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем земельного участка в течение трёх лет, поскольку не позволяет органам государственного и муниципального контроля ежегодно устанавливать и фиксировать в ходе проверки факт неиспользования в течение трёх лет.

Согласно статье 15 Закона о защите прав юридических лиц при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при её проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя. Однако статья 20 этого же Закона несоблюдение названного требования не относит к грубым нарушениям. Кроме того, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [5] предусматривает возможность проведения контрольных мероприятий и составление протокола об административном правонарушении в отсутствии проверяемого лица при условии его надлежащего уведомления о совершаемых действиях. Таким образом, возникает вопрос о правомерности осуществления процессуальных действий в отсутствии представителя юридического лица или индивидуального представителя при их надлежащем уведомлении о данных действиях. Представляется необходимым внести соответствующие изменения в Закон о защите прав юридических лиц, регламентирующие возможность проведения контрольных мероприятий в отсутствии проверяемого лица при условии его надлежащего уведомления о проверке. В настоящее время отсутствие вышеуказанных норм позволяет проверяемым лицам уклоняться от получения соответствующих уведомлений и тем самым уходить от административной ответственности.

По мнению автора данной статьи, факты неповиновения со стороны юридических лиц законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный земельный контроль, а равно воспрепятствования осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей, выраженные в отсутствии при проведении проверки законного представителя юридического лица, обусловлены, в том числе, несоразмерностью ответственности за данное правонарушение, предусмотренной ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ (предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц - от двух до четырёх тысяч рублей), мерам, применяемым в случае выявления нарушений при проведении проверки (например, статьёй 7.1 КоАП РФ предусмотрена ответственность юридического лица за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю в виде административного штрафа в размере от 10 тыс. до 20 тыс. руб.).

Следует отметить, что Закон о защите прав юридических лиц не содержит нормы, позволяющей органам государственного и муниципального контроля перенести несостоявшееся контрольное мероприятие на другое время. Подобные ситуации приводят к негативным последствиям, а именно, позволяют лицам умышленно срывать намеченные мероприятия по государственному и муниципальному земельному контролю, скрывая тем самым возможные нарушения земельного законодательства.

Таким образом, в свете Закона о защите прав юридических лиц основные принципы государственного земельного контроля - постоянство осуществления контроля и неотвратимость наказания за совершённые правонарушения - на практике трудно реализуемы.

Вышеперечисленные обстоятельства негативно влияют на эффективность государственного и муниципального земельного контроля при проведении проверок в отношении субъектов предпринимательской деятельности*(2) и подрывают авторитет органов, его осуществляющих.

Представляется целесообразным внести изменения в части 3, 4 статьи 1 Закона о защите прав юридических лиц путём дополнения органами государственного и муниципального земельного контроля перечня органов государственного контроля, к контрольным мероприятиям которых не применяются положения названного Закона. Внесение предлагаемых изменений обоснованно, поскольку объектом проверки, проводимой органом государственного или муниципального земельного контроля, является земельный участок и отношения по его использованию, а не административно-хозяйственная деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Литература

1. Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - N 52 (ч. 1). - Ст. 6249.

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - N 47. - Ст. 4919.

3. Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - N 30. - Ст. 3018.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - N 32. - Ст. 3301.

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - N 1 (ч. 1). - Ст. 1.

6. Актуальные проблемы правового регулирования аграрных, земельных отношений, природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве: Материалы Международной научно-практической конференции / Отв. ред. Г.Е. Быстров, В.Ф. Понька. - М.: РУДН, 2010.

А.А. Герасимов,

аспирант кафедры землепользования и кадастров

Государственного университета по землеустройству

"Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 12, декабрь 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) В соответствии с Законом о защите прав юридических лиц проверки подразделяются по видам на плановые и внеплановые, по форме проведения - на документарные и выездные.

*(2) Например, в связи с вступлением в силу Закона о защите прав юридических лиц количество проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, проведённых территориальным органом Росреестра по Московской области, за период с мая по декабрь 2009 г., по сравнению с аналогичным периодом 2008 г., снизилось на 40%.