Практика Суда ЕС по рассмотрению дел, связанных с правовым статусом трудящихся-мигрантов и членов их семей в странах Европейского Союза (Н.Н. Зинченко, "Адвокат", N 12, декабрь 2011 г.)

Практика Суда ЕС по рассмотрению дел, связанных с правовым статусом трудящихся-мигрантов и членов их семей в странах Европейского Союза

В статье Н.Н. Зинченко прослеживается эволюция практики Суда Европейского Сообщества. Основным вопросом, стоящим перед Судом ЕС при рассмотрении дел, связанных с правовым статусом трудящихся-мигрантов в странах Европейского Союза, остается определение того, являются ли национальные меры, принимаемые государством, препятствием для осуществления свободного передвижения трудящихся, гарантированного Римским договором 1957 г. Права же трудящихся-мигрантов рассматриваются Судом как дополнение к указанной доминанте.

Несмотря на провозглашенное гражданство Европейского Союза и устремление государств - членов ЕС к созданию "более сплоченного Союза народов Европы"*(1), следует все же учитывать, что в состав Союза входит множество государств с изначально разными правовыми системами и культурными традициями. Классическим примером того, что, по идее, должно объединять европейские народы, а на практике зачастую бывает предметом их споров и разногласий, являются основные права и свободы человека. По удачному высказыванию Дж. Вейлера, судебная защита основных прав человека, осуществляемая Судом ЕС, может одновременно являться "источником объединения и разъединения в диалектическом процессе европейской интеграции"*(2). Причиной данного парадокса является различная интерпретация государствами основных прав человека в силу того, что именно они являются важнейшей составляющей любого общества и отражают его самобытность.

По мнению зарубежных ученых, само определение прав человека с присущими им особенностями, представленное в "контексте дел Сообщества", может стать "источником трений даже при отсутствии прямого конфликта норм"*(3).

Основным вопросом, стоящим перед Судом при рассмотрении подобных дел, было определение того, являются ли национальные меры, применяемые государством, препятствующими осуществлению свободного передвижения трудящихся, гарантированного ст. 45 (бывшей ст. 39) Римского договора 1957 г.*(4) Иными словами, судебная защита была сфокусирована на принципе свободы передвижения работников внутри Сообщества как одном из гарантов успешного функционирования общего рынка. Права же трудящихся-мигрантов рассматривались Судом как дополнение к указанной доминанте. В связи с этим представляется интересным проследить, как складывалась концепция основных прав и свобод человека в системе права Европейского Союза, при этом делая акцент на тех правах и свободах, соблюдение и защита которых наиболее важны для трудовых мигрантов.

Следует заметить, что ни один из учредительных договоров ЕС первоначально не содержал положений, направленных на защиту основных прав человека. В западной юридической литературе это обосновывают, например, историческими обстоятельствами. Так, в начале 50-х гг. ХХ в., когда возлагались большие надежды на европейскую интеграцию, помимо договоров, учреждающих Европейские сообщества, подписывались соглашения, преследующие политические цели. В 1952 г. был подписан Договор, учреждающий Европейское оборонительное сообщество, а уже в 1953 г. были выдвинуты предложения о создании Европейского политического сообщества. При этом в проекте договора, учреждающего указанное Сообщество, провозглашалась защита основных прав и свобод человека как одна из его основных целей. Также планировалось, что положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. будут включены в новый договор. Однако в 1954 г., после отказа Национальной ассамблеи Франции ратифицировать Европейский оборонительный договор, предложения о создании Политического союза были преданы забвению*(5).

Римский договор 1957 г. был сосредоточен на цели экономической интеграции. Ни о политическом союзе, ни о правах человека в нем не упоминалось. Вероятно, разработчики проекта Договора полагали, что создаваемая экономическая организация не должна "посягать" на основные права человека, так как им казалось, что в ней напрямую будут затрагиваться интересы "экономически могущественных" держав, а не отдельных граждан, нуждающихся в защите своих прав*(6).

Тем не менее со временем деятельность Европейского сообщества стала оказывать влияние на решение политических и социальных проблем. Более того, сфера компетенции ЕС продолжала расширяться и распространилась на такие области, как окружающая среда, защита прав потребителя, культура, здравоохранение и образование.

Анализируя процесс становления концепции прав человека в праве ЕС, особое место следует уделять судебной практике. Так, вначале Суд ЕС рассматривал дела, касающиеся защиты таких экономических прав и свобод, как право собственности и свобода выбора профессиональной деятельности. Обусловлено это было тем, что деятельность Сообщества, осуществляемая под влиянием доктрины прямого действия, нередко имела прямые правовые последствия в сфере экономических и коммерческих интересов. В итоге это привело к необходимости защищать имущественные и коммерческие права.

В контексте излагаемого представляется уместным процитировать Дж. Вейлера, который задается весьма резонным вопросом: "Кто бы мог предположить, что конституционные и другие высшие суды государств-членов... примут прямое действие и верховенство норм права Сообщества без гарантии того, что права человека будут им защищены?.."*(7)

Потребовалось немало времени, прежде чем основные права и свободы человека были признаны частью правопорядка ЕС. Первоначально Суд ЕС отвергал возможность применения основных прав и принципов, защищаемых национальным правом государств - членов Сообщества. Подобная позиция получила выражение в решениях Суда по ряду дел*(8). В частности, согласно решению по делу Sgarlata, положения учредительных договоров не могут быть признаны недействительными даже с учетом основных принципов национальных правовых систем государств - членов Сообщества*(9).

По мнению европейских юристов, осторожная позиция Суда ЕС относительно применения основных прав и принципов, признаваемых национальным правом стран Европейского сообщества, могла быть обусловлена опасением того, что их применение может привести к подчинению "права ЕС национальному конституционному праву"*(10).

Однако в 1969 г. при рассмотрении дела Stauder Суд ЕС по-другому отнесся к вопросу защиты прав человека. По обстоятельствам дела, в странах Европейского сообщества действовала программа, предусматривающая бесплатную раздачу масла лицам, получающим социальные пособия. При этом от них требовалось указать свои имя и адрес. Гражданин Германии г-н Штаудер обратился в Административный суд в Штутгарте, заявив, что подобные требования являются нарушением прав человека, защищаемых конституционным правом Германии, в частности права на признание достоинства. Дело было направлено в Суд ЕС*(11).

В отличие от решений по делам Sgarlata, Stork и Geitling Суд не отверг идею применимости основных принципов национального права государств - членов Сообщества. В то же время Суд не согласился с тем, что программа Европейского сообщества по раздаче масла каким-то образом нарушала права, защищаемые конституционным правом Германии. Суд во избежание потенциального нарушения права на признание человеческого достоинства постановил: указание имени при получении подобной социальной поддержки вовсе не обязательно.

В заключительной части решения по делу Stauder Судом было установлено, что основные права человека относятся к "общим принципам права Сообщества и защищаются Судом"*(12).

Суд ЕС не разъяснил суть "общих принципов" права Сообщества. Однако по этому поводу имеется высказывание Генерального адвоката Ремера, которое сводится к тому, что общие принципы права ЕС формируются посредством "сравнительной оценки" концепций конституционного права различных государств*(13).

При рассмотрении последующих дел Суд ЕС продолжал отстаивать позицию автономии "общих принципов" права Сообщества, при этом, однако, указывая на то, что эти принципы находятся под влиянием правовой культуры и традиций государств - членов ЕС. Так, в решении по делу Nold Суд вновь подчеркнул: основные права человека являются неотъемлемой частью общих принципов права Сообщества, реализацию которых он обеспечивает, установив следующее: "Защищая эти права, Суд получает вдохновение от конституционных традиций государств-членов и поэтому не может поддерживать меры, несовместимые с основными правами, признаваемыми и защищаемыми Конституциями этих государств.

Также международные договоры по защите прав человека, разработанные государствами-членами, либо те, в которых они участвуют, могут быть ориентирами, которыми следует руководствоваться в пределах права Сообщества"*(14).

В контексте излагаемого представляется логичным рассмотреть дело Rutili. Оно не только наглядно демонстрирует меняющуюся позицию Суда ЕС по отношению к концепции прав человека в системе права Сообщества, но и напрямую связано с соблюдением принципа свободного передвижения трудящихся*(15).

Суть дела состояла в следующем. Гражданин Италии г-н Рутили, проживавший во Франции с рождения, осуществлял там трудовую деятельность в качестве служащего профсоюза. В 1968 г. по распоряжению Министерства внутренних дел ему был выдан вид на жительство, в котором содержалось запрещение проживать в некоторых областях (департаментах) Франции. Усмотрев в этом нарушение своих прав, основанных на положениях учредительных договоров, в частности на положениях ст. 39 Договора, г-н Рутили обратился в Суд Франции. Дело было передано в Суд ЕС.

При рассмотрении дела Rutili Суд апеллировал к нормам Директивы 64/221, которая, напомним, устанавливает пределы на ограничения, вводимые государствами - членами ЕС на свободу передвижения лиц внутри Сообщества. Прежде всего, Суд подчеркнул, что право гражданина одного государства - члена ЕС на въезд на территорию другого государства - члена Сообщества, а также на проживание и передвижение в пределах этого государства не может быть ограничено иначе чем на основании того, что присутствие и поведение данного гражданина может создавать "серьезную угрозу" общественному порядку*(16). Опираясь на п. 1 ст. 3 Директивы N 64/221, Суд решил, что государства - члены Сообщества обязаны обосновывать принятие ограничительных мер, руководствуясь "обстоятельствами индивидуального характера", т.е. "личным поведением" того или иного человека, а не "общими соображениями"*(17). Кроме этого, Суд указал: Римский договор гарантирует свободное передвижение трудящихся "внутри Сообщества", а именно в пределах всей территории ЕС. Соответственно при вводе ограничений на свободу передвижения того или иного лица в принимающем государстве речь должна идти о всей его территории.

Однако в случае ввода запрета на проживание в отдельных территориальных единицах государства - члена ЕС к гражданам других государств - членов Сообщества, находящимся в этом государстве, следует относиться исходя из принципа равенства с собственными гражданами*(18).

Подобное решение Суда может вызвать определенный интерес. С одной стороны, положения Директивы N 64/221 предусматривают возможность применять к государствам - членам ЕС такую серьезную меру, как высылка при наличии к тому веских оснований*(19). С другой стороны, не разрешается вводить запрет на въезд в отдельные области государственной территории. Очевидно, что подобная мера не так радикальна, как высылка.

По мнению П. Крейга и Г. де Бурка, объяснение решения Суда по делу Rutili заключается в следующем. В случае если то или иное лицо представляет "серьезную угрозу" для общественного порядка принимающего государства, данное государство должно обосновать его высылку, как это установлено Директивой N 64/221. Если же поведение рассматриваемого лица не является опасным настолько, чтобы его высылать, то такая мера, как недопущение в определенные области государства, должна применяться к иностранцам в той же самой степени, что и к собственным гражданам, поведение которых нарушает общественный порядок*(20).

Следует заметить, что решение по делу Rutili ознаменовало новый подход Суда к концепции основных прав и свобод человека. Несмотря на то, что истец апеллировал к правам, установленным положениями актов Европейского сообщества, Суд посчитал, что ограничительные меры, принятые по отношению к нему Францией, должны быть проверены на соответствие с положениями Директивы N 64/221, отражающей, по мнению Суда, положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Протокола N 4 к ней*(21). Иными словами, отмечают П. Крейг и Г. де Бурка, Суд решил рассматривать права, отстаиваемые истцом, как "особое проявление" более общих основных принципов права Сообщества, которые также закреплены в указанной Конвенции*(22).

Решение Суда ЕС по делу Rutili стало поводом для дискуссий относительно того, можно ли считать Европейскую конвенцию о правах человека прямо применимым источником права Сообщества.

В 1976 г. при рассмотрении дела Watson and Belmann Генеральный адвокат Трабуччи сделал следующее заявление: "Основываясь на аналогии между нормами права Сообщества и нормами международного права, принятыми всеми государствами-членами, некоторые авторы посчитали себя вправе прийти к выводу о том, что положения указанной Конвенции являются неотъемлемой частью правопорядка Сообщества, в то время как мне кажется, что в решении Суда (по делу Rutili) не делалось конкретных ссылок на ее положения, речь шла лишь об общих принципах... Принятые за пределами Сообщества документы, по которым государства-члены взяли на себя международные обязательства по обеспечению лучшей защиты прав человека, могут быть использованы для установления принципов, общих для самих государств, без какой-либо инкорпорации в правопорядок Сообщества"*(23).

Подобная позиция указывала на признание Судом важности Европейской конвенции за счет того, что она представляла основные принципы и общие ценности, соблюдать которые обязались все государства - члены Сообщества при ее подписании. Исходя из этого необходимость признания Конвенции в качестве прямо применимого источника отпадала.

Как представляется, такая позиция Суда была направлена на сохранение им независимости в правоприменении. Вместе с тем Европейская конвенция расценивалась Судом как проявление консенсуса государств - членов ЕС в отношении основ общих принципов права Сообщества.

В контексте излагаемого следует также заметить, что Суд, интерпретируя положения актов "вторичного" права ЕС, часто указывал на необходимость уважения прав, закрепленных в Европейской конвенции. Так было, например, при рассмотрении дела Commission v. Germany*(24).

В чем же заключалась суть этого дела? Европейская комиссия возбудила расследование против Германии, заявляя, что данное государство совершало действия, нарушающие право ЕС. Проблема состояла в неверном исполнении Германией положений Регламента N 1612/68 о свободном передвижении трудящихся внутри Сообщества. В соответствии со статьей 10 Регламента N 1612/68 члены семей трудящихся-граждан государств - членов ЕС могут проживать с ними в принимающей стране с условием наличия у последних жилья, которое считается "нормальным для трудящихся-граждан этого государства, проживающих в регионе" их трудоустройства*(25).

Согласно требованиям властей Германии условием продления вида на жительство членам семьи трудящихся-мигрантов стало доказательство того, что работники располагают хорошими жилищными условиями не только в момент их прибытия в страну, но и на протяжении всего периода проживания. Суд расценил подобные требования как несовместимые с "правом Сообщества" и вынес соответствующее решение*(26).

"Регламент N 1612/68 должен интерпретироваться в свете требования уважения к семейной жизни - права, установленного статьей 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Данное требование является одним из основных прав, которые в соответствии с прецедентным правом, разработанным Судом, а также Преамбулой к Единому европейскому акту, признаны правом Сообщества"*(27).

Напомним, что в статье 8 Европейской конвенции указано: "Каждый имеет право на уважение его частной и семейной жизни, его жилища и корреспонденции".

Вмешательство публичной власти в осуществление этого права не допускается, за исключением случаев, когда это предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, общественного порядка или экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, охраны здоровья или нравственности, либо для защиты прав и свобод других лиц"*(28).

Следует заметить, что согласно интерпретации указанной статьи в судебной практике вмешательство государственных властей не должно препятствовать совместному проживанию семей, уже обосновавшихся в той или иной стране. С другой стороны, Европейская конвенция не предоставляет иностранному супругу права на проживание с его (ее) женой (мужем), находящимся в другом государстве.

Подобная интерпретация статьи 8 Европейской конвенции просматривается и в решении Суда по делу Commission v. Germany. Во-первых, как мы помним, требования властей Германии касались условий продления вида на жительство членам семей трудящихся-мигрантов, т.е. тем, кто уже проживал в принимающем государстве. Во-вторых, предусмотренные немецким законодательством условия могли привести к отказу в продлении вида на жительство членам семей многих работников. Очевидно, что далеко не каждому трудящемуся-мигранту удается сохранить "нормальные" жилищные условия на протяжении всего периода трудоустройства.

Возвращаясь к приведенной ранее выдержке из решения Суда по делу Commission v. Germany, можно прийти к выводу, что Суд потребовал от государств - членов ЕС при исполнении норм права Сообщества уважения основных прав человека, установленных Европейской конвенцией. При этом не считалось обязательным конкретное закрепление того или иного права в правовых актах Европейского сообщества*(29).

Решения Суда ЕС были подтверждены положениями Договора о Европейском Союзе 1992 г. (Маастрихтского договора) с учетом изменений, внесенных Амстердамским договором 1997 г.*(30). Если первоначально статья 6 (бывшая ст. F) Маастрихтского договора гласила, что "Союз уважает основные права человека", то после изменений, внесенных Амстердамским договором, она определяла следующее: "Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также господства права - принципах, общих для государств-членов"*(31). При этом пункт 2 ст. 6 Маастрихтского договора, не претерпевший изменений, устанавливал: "Союз уважает основные права человека, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, подписанной 4 ноября 1950 года в Риме, и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, в качестве общих принципов права Сообществ".

В новой редакции Маастрихтского договора 1992 г. процитированная выше статья представлена с существенными изменениями.

Во-первых, в соответствии с новой статьей 6 Маастрихтского договора Европейский Союз "признает права, свободы и принципы, изложенные в Хартии Европейского Союза об основных правах от 7 декабря 2000 года, адаптированной 12 декабря 2007 года, которая имеет такую же юридическую силу", как и учредительные договоры. Комментируя данное положение, следует напомнить о том, что при подписании Ниццкого договора 2001 г. государства - члены ЕС отказались инкорпорировать указанную выше Хартию в учредительные документы Союза. Со вступлением в силу Лиссабонского договора 2007 г., Хартия Европейского Союза об основных правах приравнялась по своей юридической силе к учредительным документам Европейского Союза. При этом Хартия остается формально самостоятельным источником права, не входящим в структура Договора о Европейском Союзе или Договора о функционировании Европейского Союза.

Во-вторых, в пункте 2 ст. 6 Маастрихтского договора 1992 г. устанавливается, что Союз присоединяется к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Как видим, данная новелла предусматривает присоединение Европейского Союза к Европейской конвенции о защите прав человека, посредством чего Союз становится ее самостоятельным участником. При этом сохраняется аналогичное качество за каждым государством - членом ЕС в отдельности. Таким образом, граждане Союза получают возможность подавать в Европейский Суд по правам человека жалобы на действия и бездействие не только национальных властей, но и наднациональных институтов ЕС, при этом в обоих случаях сохраняется условие о необходимости прохождения сначала внутренних процедур обжалования (в случае Европейского Союза - исков в Суд ЕС).

Наконец, в соответствии с пунктом 3 ст. 6 Маастрихтского договора 1992 г., основные права, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод и как они вытекают из общих для государств-членов конституционных традиций, входят в содержание права Союза в качестве общих принципов. Итак, основные права, гарантированные Европейской конвенцией, отныне инкорпорированы в право ЕС. При этом они признаны в качестве основополагающих начал рассматриваемой правовой системы.

Как представляется, сформулированные подобным образом положения статьи 6 Маастрихтского договора 1992 г., позволяют предположить, что в вопросах толкования и применения прав человека в Европейском Союзе будет наблюдаться отчетливая тенденция сближения права ЕС и правовых стандартов Совета Европы.

Н.Н. Зинченко,

адвокат Первой московской коллегии адвокатов,

доцент кафедры конституционного и муниципального права

юридического факультета Российского государственного

торгово-экономического университета, кандидат юридических наук,

магистр права Университета Осло

"Адвокат", N 12, декабрь 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Преамбула Договора о функционировании Европейского Союза от 25 марта 1957 г.

*(2) Weiler J.H.H. The Constitution of Europe // Cambridge University Press, 2002. Р.102.

*(3) Weiler J.H.H. Op. cit. Р.102.

*(4) Процитированные в настоящей статье выдержки из решений Суда ЕС представлены в авторском переводе.

*(5) Craig P., de Burca G. EU Law. Texts, Cases and Materials. Oxford, 2003. Р. 318.

*(6) Ibid.

*(7) Weiler Y.H.H. Op.cit. Р. 108.

*(8) См., например: Case 1/58, Stork v. High Authority [1959] ECR 17; Cases 36, 37, 38 and 40/59, Geitling v. High Authority [1960] ECR 423.

*(9) Case 40/64, Sgarlata and others v. Commission [1965] ECR 215, [1966] CMLR 314.

*(10) Craig P., de Burca G. Op.cit. Р.320.

*(11) Case 29/69, Stauder v. City of Ulm [1969] ECR 419, 428.

*(12) Ibid.

*(13) Ibid.

*(14) Case 4/73, Nold v. Commission [1974] ECR 491.

*(15) Case 36/75, Rutili v. Minister for the Interior [1975] ECR 1219.

*(16) Ibid.

*(17) Ibid; Council Directive of 25 February 1964 on the coordination of special measures concerning the movement and residence of foreign nationals which are justified on grounds of public policy, public security or public health (64/221/EEС). - EU Treaties and Legislation. Oxford, 2002. Р. 179.

*(18) Case 36/75, Rutili v. Minister for the Interior [1975] ECR 1219.

*(19) См., напр.: ст. 2 Директивы Совета N 64/221.

*(20) Craig P., de Burca G. Op.cit. Р. 832.

*(21) Case 36/75, Rutili v. Minister for the Interior [1975] ECR 1219.

*(22) Craig P., de Burca G. Op.cit. Р. 324.

*(23) Case 118/75, Watson and Belmann [1976] ECR 1185.

*(24) Case 249/86, Commission v. Germany [1989] ECR 1263.

*(25) См. п. 3 ст. 10 Регламента Совета N 1612/68.

*(26) Case 249/86, Commission v. Germany [1989] ECR 1263.

*(27) Ibid.

*(28) Ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года / В кн.: Действующее международное право. В 3 т. Сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. - М.: МНИМП, 1997. Т. 2. С. 111.

*(29) Case 249/86, Commission v. Germany [1989] ECR 1263. В качестве сравнения см.: Case 36/75, Rutili v. Minister for the Interior [1975] ECR 1219.

*(30) Полное название документа: Амстердамский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе, договоры об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты.

*(31) П. 1 ст. 6 Договора о Европейском Союзе от 7 февраля 1992 г.