Полиция России и Великобритании: история становления и перспективы реформирования (Л.В. Густова, С.Е. Чаннов, "Гражданин и право", N 1, январь 2012 г.)

Полиция России и Великобритании: история становления и перспективы реформирования

Полиция является одним из древнейших и вместе с тем неотъемлемых институтов государства, играющих главную роль в обеспечении внутренней безопасности любой страны. Как пишет Г. Мариньон, полиция к настоящему времени "воистину стала одним из краеугольных камней государства. Глобальную силу каждой страны можно измерить по возможностям ее полиции. Государство будущего можно представить в мечтах без армии, но с полицией еще более мощной, чем нынешняя"*(1).

В этой связи одним из важнейших мероприятий, направленных на повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации, является реформирование российской полиции. В Указе Президента РФ "О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации"*(2) отмечалось, что существующая структура органов внутренних дел Российской Федерации, организация их деятельности, кадровое, финансовое, материально-техническое обеспечение милиции не отвечают современным требованиям и нуждаются в модернизации. С момента издания этого указа российское законодательство существенно поменялось, и, самое главное, был принят новый Федеральный закон "О полиции"*(3). Однако и после его принятия реформу полиции в Российской Федерации сложно считать завершенной.

Сам закон вносит достаточно мало по-настоящему принципиальных изменений в существовавшее до его принятия регулирование полицейской (милицейской) деятельности. По большей части в нем оказались систематизированы нормы различных подзаконных актов о работе милиции, действовавшие еще до его принятия. Пока не решена полностью задача освобождения полиции от несвойственных ей функций (лишь первым шагом здесь стало "замораживание" процедуры прохождения техосмотра); не решены многие организационные вопросы деятельности полиции; неясной остается судьба муниципальной милиции как еще одного правоохранительного органа.

В этом контексте актуальным становится изучение зарубежного опыта государственного управления в странах со сложившейся системой демократии, к которым с полным на то основанием можно отнести Великобританию. Как отмечают исследователи, в настоящее время "принципы построения и деятельность органов полиции в Великобритании приобрели общеевропейское значение"*(4). Проведенная в 2002-2006 гг. реформа данного института во многом способствовала повышению авторитета статуса государственного служащего полицейской системы в Великобритании, который достигнут благодаря большому вкладу в дело обеспечения фундаментальных прав человека и охраны социального спокойствия.

Именно полиция Великобритании представляет собой первое в мире формирование данной государственной службы в современном понимании этого слова. В ходе длительной исторической трансформации полиция Великобритании была сформирована как государственный орган, наделенный широкими полномочиями по контролю над преступностью, обеспечению правопорядка, оказанию помощи населению*(5).

Рассматривая организацию полиции в Российской Федерации в современный период, с учетом опыта такой высокоразвитой страны как Великобритания, представляется, прежде всего, необходимым обратиться к истории становления полиции и полицейской деятельности в этих странах. Здесь надо отметить, что современная зарубежная теория и практика полицейской деятельности широко ориентируются на национально-исторические традиции, воплощенные в правовых актах и реализуемые в организационных мероприятиях при осуществлении правоохранительной деятельности. Об этом свидетельствует, в частности, практика сохранения исторических названий полицейских органов ряда стран, повышающая их престиж: Скотланд-Ярд (столичная полиция Лондона) в Великобритании, институт Шерифа в США, Королевская конная полиция в Канаде*(6). Этимология названий многих полицейских реалий может уже не прослеживаться в функциях, но вызывает ассоциации с традициями, принципами демократии, патриотизмом, благородством, формирует и поддерживает чувство уважения к полицейской профессии и правосудию как у граждан, так и у самих стражей порядка*(7).

Изучение истории становления полиции представляется важным и в отношении нашей страны, так как в СССР и России в течение долгого времени полиции как таковой не существовало и она была заменена органами милиции. В силу этого представляется необходимым определить, в чем заключается суть полицейской деятельности и какими структурами - полицией, милицией, добровольными дружинами и т.п. - она может быть осуществлена наиболее успешно. А для этого важно понимать генезис полиции не только в России, но и в тех государствах, в которых она возникла в более ранний период.

Приступая к изучению данных вопросов, прежде всего отметим, что, как известно, генеральная функция государства заключается в обеспечении целостности общества, создании необходимых условий для его нормального развития. Охрана государственного и общественного строя - его важнейшая задача. Органом, непосредственно выполняющим эту функцию, является полиция*(8).

Само по себе слово police ("полиция") имеет греческое (др.-греч. politeia) происхождение и означает "город-государство", т.е. хорошо известный древнегреческий полис. В научный и общеупотребительный оборот термин "полиция" ввел древнегреческий философ, ученый-энциклопедист Аристотель (384-322 до н.э.). В этот период и в последующие века термин "полиция" совпадал по своему значению с государственной деятельностью (policing). Как отмечал Ф. Энгельс, в Древних Афинах "публичная власть первоначально существовала только в качестве полиции, которая так же стара, как государство"*(9).

Именно в этом смысле термин "полиция" перешел в латинский язык (лат. politia) и именно в этом смысле употреблялся средневековыми писателями.

В то же время в Средние века в некоторых государствах Европе слово police стало приобретать несколько иное значение и являлось синонимом хорошего состояния, общественного благополучия; например, в ранних германских документах gute Polizei означало "порядок" (Нюрнбергский указ 1492 г.).

Лишь с конца XVI в. его начали употреблять во Франции в несколько ином смысле: под термином police французы, а чуть позже немцы под термином polizei стали подразумевать правительственную деятельность, направленную на обеспечение общественного благополучия и общественного порядка*(10). Со времен Средневековья понятие "полиция" во всех странах романской языковой службы, и прежде всего во Франции, охватывало все то, что в наши дни включается в понятия "законодательство", "регламентация", "управление", "обеспечение общественного порядка", "преследование нарушителей", "правосудие"*(11).

Прообразом полиции в современном ее понимании явились регулярные военизированные формирования по осуществлению полицейских функций, возникшие еще в XVI-XII вв. до н.э. в странах Древнего Востока: Египте, Вавилоне, Индии, Китае*(12).

Полиция как орган, обеспечивающий защиту правопорядка и исполнение закона, появилась в Древнем Риме. Римская империя достигла больших высот в развитии закона, и эта система сохранялась до распада империи, и влияние ее чувствовалось еще на протяжении Средних веков. С начала V в. н.э. полицейские функции в Европе стали возлагаться на наместников и местных вельмож.

Так, например, в Англии в Средние века полицейские обязанности исполнялись местной знатью или ее личной охраной. Каждый домовладелец давал клятву содействовать розыску и наказанию преступников и обязан был год отслужить в качестве констебля*(13).

В обязанности констебля входил арест преступников и их содержание под стражей. В течение многих лет должность констебля была неоплачиваемой, и граждане исполняли эти обязанности поочередно. В силу этих причин должность констебля не пользовалась популярностью, и к середине XVI в. достаточно богатые граждане стали нанимать оплачиваемых заместителей, чтобы не исполнять эту работу самим. Так впервые в полицейской деятельности появились признаки профессионализма (обеспечение правопорядка как профессия), хотя, конечно, это не была полиция в современном смысле этого слова.

Если говорить о полиции как о профессиональной организации, то большинство зарубежных исследователей относят ее рождение к концу XVII в. как раз в той же Англии и практически одновременно во Франции*(14). В 1663 г. в Лондоне была введена должность сторожа (ее обычно занимали старики, которые не могли найти другой работы) для охраны улиц в ночное время. До конца XVIII в. эти сторожа вместе с констеблями оставались единственными полицейскими силами города.

Характерной чертой становления полиции в Великобритании является ее изначально децентрализованный характер. Упомянутые выше констебли назначались местными судами, существовавшими в рассматриваемый период в Англии и Уэльсе. Констебли, в свою очередь, назначали заместителей и помощников, которые должны были действовать вместе с ними в охране правопорядка. В Лондоне полиция в самоуправляющихся частях города создавалась муниципальными, а иногда даже приходскими властями. Созданные таким образом полицейские отряды действовали исключительно под полным контролем этих местных властей*(15).

Отсутствие единого управления на общегосударственном уровне и в целом во многом "общественный" характер полиции принципиально отличают историю становления британской полиции от континентальной. Даже вплоть до XIX в. полицейские функции возлагались непосредственно на граждан: каждый домовладелец давал клятву содействовать правосудию и обязан был год отслужить в качестве констебля (хотя, как мы отмечали выше, мог фактически переложить эту работу на оплачиваемых им заместителей)*(16). В противовес этому в развитых странах континентальной Европы к этому периоду получила распространение доктрина "полицейского государства", суть которого, по определению В.М. Гессена*(17), заключалась в крайнем "гувернаментализме", надзаконном и незаконном характере действий и соответствующая ей централизованная модель полиции. Причина такого положения, как отмечает О.А. Мартыненко, в совершенно специфическом отношении "британцев к соблюдению своих гражданских свобод, в силу чего любой вид полицейского надзора усматривался и усматривается ими до сих пор как угроза гражданским свободам"*(18).

"И только волна преступности, захлестнувшая Лондон в 30-х годах XIX в., послужила, - по мнению Ю. Торнвальда, - отправной точкой создания Скотланд-Ярда"*(19). Сами английские исследователи, впрочем, основную причину создания по-настоящему профессиональной и в большей степени централизованной полиции видят во все усиливающемся страхе "правительства и имущих классов перед ростом организованного рабочего движения в новых промышленных центрах, перед упорной борьбой, которую рабочий класс вел с предпринимателями, судьями и правительством за элементарнейшие профсоюзные и политические права"*(20).

Представляется, что побудительной силой создания английской полиции послужила не одна, и не две, а целый комплекс причин. Не только рост преступности и активности рабочего движения, но и сами процессы реформирования британского государства, превращения его в крупнейшую колониальную империю требовали формирования централизованного органа, уполномоченного применять меры государственного принуждения с целью обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, а в более широком смысле - проведения в силу государственной политики.

В то же время, как отмечалось выше, действовавший в течение длительного периода принцип возложения правоохранительных функций на само общество воздействовал и на создаваемые полицейские силы. "Британская полиция изначально виделась как цивильное, минимально вооруженное подразделение, обладающее в деле превенции преступлений таким же объемом юридических полномочий, как и сами граждане; строго придерживающееся закона в своей деятельности; изолированное от политического влияния и правительственного контроля"*(21). И в этом также заключается серьезное отличие британской полиции от полиции континентальных стран, и в частности России.

В соответствии с Законом 1829 г. о создании в Лондоне столичной полиции (полиции метрополии) она была подчинена непосредственно министру внутренних дел. Основной задачей метропольной полиции являлось предотвращение преступлений и контроль над преступностью. Метропольная полиция стала образцом для многих полицейских сил как в Соединенном Королевстве, так и в других странах*(22).

В 1835 г. британский парламент издал Акт о муниципальных корпорациях, который привел муниципальные полицейские формирования Англии и Уэльса в упорядоченную систему. Согласно этому закону, совет каждого города, имеющего местный полицейский отряд, должен был создавать на выборной основе наблюдательный комитет (watch committee), который наделялся правом "издавать инструкции для членов полиции и определять их обязанности". В развитие указанного акта в 1856 г. был принят Закон о муниципальной полиции графств и городов, имеющих право самоуправления. Он предусматривал создание на местах специальных инспекторатов Министерства внутренних дел, контролирующих работу местных полицейских формирований. Названные акты, по существу, заложили основу системы управления муниципальными полицейскими силами Великобритании, которая действует в настоящее время*(23).

Как отмечают Д. Харвей и К. Худ, "Закон 1835 г. разрешил советам назначать различные комитеты для выполнения лежащих на них функций, но обязал их назначать только один комитет - наблюдательный - для контроля над местной полицией"*(24).

Муниципальные полицейские подразделения - констебулярии - стали создаваться как в крупных, так и в малых городах страны. Некоторые были так малы, что не отвечали требованиям и вскоре были слиты с более крупными соседними подразделениями*(25). Первые правовые акты в области местного самоуправления, положившие начало объединению полицейских сил, были приняты в конце XIX в. В 1877 г. был принят новый Закон о муниципальных корпорациях, а в 1888 г. - Закон о местном управлении. В соответствии с этими законами в Англии и Уэльсе городские власти не имели права создавать свои полицейские отряды, если численность населения города была менее 20 тыс. человек. Кроме того, советы графств должны были договариваться об объединении муниципальных полицейских отрядов всех входящих в графства административно-территориальных единиц с населением менее 10 тыс. человек*(26).

К 1888 г. во всей стране уже были полицейские силы, отвечающие всем требованиям, охватывающие все города и сельскую местность. В Законе о местном самоуправлении 1888 г. закреплялось, что "управление полицией должно рассматриваться как управление, которое носит частью судебный и частью административный характер". Согласно этому положению, ответственность за полицейскую службу графства возлагалась на постоянный объединенный комитет, состоявший из равного числа местных судей и членов совета графства*(27).

В течение нескольких следующих десятилетий (конец XIX - начало XX в.) организационное построение британской полиции менялось несущественно. В то же время шли процессы централизации управления полицией, все большего подчинения ее подразделений в городах и графствах Министерству внутренних дел.

После Второй мировой войны реформирование британской полиции шло в основном по пути укрупнения ее подразделений. Так, в 1946 г. были приняты два закона о полиции: один - для Англии и Уэльса, второй - для Шотландии. В соответствии с этими законами значительное число небольших местных полицейских отрядов было объединено с соседними полицейскими отрядами, получившими название объединенных полицейских отрядов. Право содержать свои полицейские отряды сохранялось только за городами с населением свыше 75 тыс. человек.

Новый Закон о полиции 1964 г. заменил все ранее действовавшее законодательство о полиции в Англии и Уэльсе, обязал министра внутренних дел проявлять большую инициативу в улучшении полицейской службы. Графства и города-графства были сохранены как стандартные полицейские округа, в границах которых действуют отдельные местные полицейские отряды. Вместе с тем Законом предусматривалась возможность создавать объединенные полицейские отряды для двух и более графств или городов, если министр внутренних дел удостоверит, что объединение приведет к улучшению полицейской службы и что оно необходимо в интересах населения*(28).

Следующие волны сокращений численности отдельных полицейский подразделений пришлись на 60-70-е годы. В 1968 г. британское правительство провело ряд сокращений такого рода, часто против желания граждан и полицейских отдельно взятых территорий. Как следствие, эти сокращения сопровождались достаточно серьезными беспорядками*(29).

Реформа местного самоуправления 1974 г. послужила полному изменению границ, территорий юрисдикции и - неизбежно - полицейских подразделений. В настоящее время реформирование системы местного самоуправления еще не завершено, однако структура организации муниципальной полиции за последнее десятилетие практически не изменялась.

Последняя на сегодняшний день масштабная реформа полиции была проведена в Соединенном Королевстве в 2002-2006 гг. Правовой основой ее выступил Закон о реформе полиции 2002 г. (Police Reform Act 2002)*(30).

Среди наиболее важных направлений реформы можно выделить:

- существенное увеличение финансирования органов полиции;

- поэтапное (к 2014 г.) сокращение численности сотрудников полиции;

- увеличение общей "полицейской эффективности" примерно на 5% путем упрощения определенных процедур и действий (патрулирование одиночными патрульными, а не парами в городских центрах);

- использование патрульными одной сменной машины, а не нескольких;

- минимизация случаев привлечения сотрудников полиции к сверхурочной работе*(31);

- стандартизация используемого спецоборудования и униформы.

Кроме того, определенным изменениям подверглось правовое регулирование прохождения службы в полиции.

Принципиально по-другому, по сравнению с Великобританией, шло формирование полиции в России. Мы в рамках данной статьи не ставим цель рассмотреть историю становления полицейской деятельности в России достаточно подробно, так как это, во-первых, не является ее целью, а во-вторых, данный вопрос уже неоднократно становился предметом изучения самых различных специалистов. Ниже мы попытаемся лишь кратко обрисовать основные этапы этого становления и наиболее очевидные тенденции.

Как и в большинстве стран континентальной Европы, становление российской полиции было напрямую связано с процессами усиления центральной власти. Вполне логично, что основателем российской полиции выступил Петр I, подвергший реформе весь государственный аппарат. 7 июня 1718 г. государь своим указом учредил в Санкт-Петербурге Главную полицию, возглавляемую генерал-полицмейстером. В распоряжении полицмейстера находились 10 офицеров, 20 унтер-офицеров и 60 солдат*(32).

Главной задачей "регулярной" полиции стали борьба с уголовной преступностью и охрана общественной безопасности. В то же время полиция не только следила за порядком в городе, но и выполняла ряд хозяйственных функций, занималась благоустройством города: мощением улиц, осушением болотистых мест, уборкой мусора и т.п. Наиболее полно задачи полиции были определены в Регламенте Главному Министру 1721 г., в котором говорилось, что "полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности".

19 января 1722 г. была учреждена полиция в Москве во главе с обер-полицмейстером. 10 декабря 1722 г. издана Полицмейстерская инструкция, состоящая из 40 пунктов*(33). Позднее, в 1733 г., полицейские службы, кроме Санкт-Петербурга и Москвы, были учреждены и в других городах: Киеве, Воронеже, Астрахани, Казани и т.д.

В 1775 г. Екатериной II была проведена губернская реформа, в результате чего губернаторы получили в свое распоряжение гарнизонные воинские команды, которые и несли полицейскую службу в большинстве российских городов. Вслед за тем в 1782 г. была реформирована городская полиция: в городах учреждаются управы благочиния, принимается специальный Устав благочиния*(34). Управу благочиния возглавлял генерал-полицмейстер в Санкт-Петербурге и обер-полицмейстер в Москве, полицмейстер в губернском городе или городничий в уездном городе. Поскольку управа благочиния (как и нижний земский суд в уезде) являлась не только полицейским, но и судебным органом по мелким уголовным и гражданским делам, то в ее состав входили два пристава (по уголовным и гражданским делам)*(35).

Следующая большая реформа полиции датируется уже XIX веком. Реорганизация полиции, и прежде всего уездной, как необходимость вытекала из основной (Крестьянской) реформы. Власть была озабочена прежде всего устройством полиции в уездах, т.е. в сельских местностях, где с учетом ранее имевшихся у помещиков ряда полицейских полномочий, среди которых наиболее весомым было право производить наказательный арест, особенно ощущалась недостаточность полицейского надзора. Соответствующие предложения, получившие название "Основные начала реформы полиции", были подготовлены, и 25 марта 1859 г. Александр II их утвердил*(36). Суть намеченных преобразований заключалась в объединении городской и земской полиции под властью уездного исправника, назначаемого от правительства; в исключении из обязанностей полиции следственной и хозяйственно-распорядительной части (для которых предполагалось создать особые органы управления); в более точном определении круга действий, прав и обязанностей полиции по отношению к губернаторам и другим властным структурам как в обычное время, так и в чрезвычайных случаях.

Несмотря на проводимые реформы, по мнению исследователей, в организации и функционировании полицейских органов Российской империи к началу XX в. имелись серьезные недостатки*(37). Имевшихся 145 тыс. полицейских для огромной Российской империи с населением около 190 млн. человек было явно недостаточно. Например, в 1915 г. в занимающем большую территорию Каннском уезде с 280-тысячным населением полиция состояла из 4 приставов и 17 полицейских урядников. На каждого урядника приходилось около 17 тыс. человек и 57 поселений*(38).

Попытки реформирования полиции предпринимались в начале XX в. видным государственным деятелем П.А. Столыпиным, однако его убийство 1 сентября 1911 г. в Киевском оперном театре, упадок заинтересованности "высших сфер" в данном проекте не позволили в России реализовать в полном объеме проекты реформы, которые разработали члены Особой междуведомственной комиссии*(39).

Коренной поворот в истории российской полиции связан с 1917 г. Созданное в ходе февральско-мартовских событий 1917 г. Временное правительство осознавало, насколько низок был авторитет полиции среди населения, и поэтому одним из мероприятий по ее реформированию должна была стать "смена вывески"*(40). Постановлением Временного правительства от 10 марта 1917 г. Департамент полиции был упразднен (еще до этого постановлением от 6 марта 1917 г. был ликвидирован и корпус жандармов). Вместо него постановлением Временного правительства "Об утверждении милиции" и "Временном положении о милиции", изданными 17 апреля 1917 г., была учреждена так называемая "народная милиция". Народная милиция была объявлена исполнительным органом государственной власти с выборным начальством, подчиненной органам местного самоуправления*(41). По сути, существовавшая прежде полиция была децентрализована, в определенной степени демократизирована, но сохранилась как структура, функционирующая на постоянной профессиональной основе.

В то же время одновременно с государственной народной милицией советы рабочих депутатов начали организовывать отряды рабочей милиции и другие вооруженные формирования, народной милиции никак не подчиненные.

Идея замены постоянной армии ополчением вооруженного народа - народной милицией получила распространение и теоретическое обоснование в левых революционных кругах, в том числе в работах В.И. Ленина. Он так обосновывал это: "На вопрос о том, почему явилась надобность в особых, над обществом поставленных, отчуждающих себя от общества, отрядах вооруженных людей (полиция, постоянная армия), западноевропейский и русский филистер склонен отвечать парой фраз, заимствованных у Спенсера или у Михайловского, ссылкой на усложнение общественной жизни, на дифференциацию функций и т.п. Такая ссылка кажется "научной" и прекрасно усыпляет обывателя, затемняя главное и основное: раскол общества на непримиримо враждебные классы"*(42). Отсюда Ленин как раз и ставит вопрос о создании милиции как отрядов самообороны пролетариата.

Таким образом, коренное отличие милиции от существовавшей в Российской империи полиции виделось инициаторам ее создания в непротивопоставлении ее основной массе населения (для большевиков - пролетариату), добровольческой (непрофессиональной) организации, в вовлечении в нее широких масс населения. Собственно, сам термин "милиция" (от лат. militia - пешее войско)*(43) вместо "полиция" призван подчеркнуть ее народный характер. Изначально словом "милиция" было принято обозначать войско, создаваемое только на период войны, нерегулярные вооруженные формирования, используемые в том числе и для поддержания общего порядка, формируемые из добровольцев и не входящие в состав официальной системы государственных правоохранительных органов.

Октябрьская революция отменила всю систему государственных учреждений, в том числе и народную милицию Временного правительства. Декретом НКВД "О рабочей милиции" от 28 октября (10 ноября по новому стилю) 1917 г. было установлено: "Все Советы рабочих и солдатских депутатов учреждают рабочую милицию. Рабочая милиция находится всецело и исключительно в ведении Совета рабочих и солдатских депутатов. Военная и гражданская власти обязаны содействовать вооружению рабочей милиции и снабжению ее техническими силами вплоть до снабжения ее казенным оружием. Настоящий закон вводится в действие по телеграфу"*(44).

По мнению большевиков, создание пролетарской милиции стало практическим воплощением идеи всеобщего вооружения народа, получившей конкретное организационно-правовое выражение в формировании рабочей милиции. Одна из особенностей рабочей милиции заключалась в том, что она сочетала в себе как государственные, так и негосударственные черты. Поскольку формирования создавались Советами, которые представляли собой государственную власть, они не имели постоянного штата и поэтому носили характер массовых самодеятельных организаций. Кроме того, рабочая милиция призвана была сочетать функции и органов правопорядка, и вооруженных сил, призванных защищать "завоевания революции" от внешней угрозы*(45).

Обратим здесь внимание, что в Великобритании (а также в некоторых других странах с аналогичными подходами к формированию полиции, например в США) на всем протяжении истории развития полицейской деятельности не наблюдалось каких-либо ярко выраженных тенденций замены полиции на добровольческие народные формирования по борьбе с преступностью. Причина здесь нам видится в самих особенностях формирования и эволюции полиции в этих странах, которая, в отличие от большинства стран континентальной Европы, в гораздо меньшей степени противопоставлялась обществу и, соответственно, ассоциировалась с "полицейским государством". В Великобритании процесс формирования полиции в противовес России в значительной степени (хотя и не только, разумеется) шел "снизу", путем централизации создаваемых на местах полицейских формирований.

В России же, как мы показали выше, полиция была создана и в течение длительного времени функционировала как аппарат принуждения, направленный в первую очередь на обеспечение потребностей центральной императорской власти. Неудивительно, что такая полиция и в практической своей деятельности, и чисто психологически противопоставлялась большей части общества, что объективно повлекло за собой в условиях революционной ломки государственных структур ее ликвидацию.

Однако реальность быстро показала, что формирование "народной" непрофессиональной милиции, по крайней мере в том виде, в котором она была создана в 1917 г., стало бросанием из крайности в крайность. Как народная, так и рабочая милиция носили характер массовых самодеятельных организаций, не имевших ни единого управления и координации, ни даже четко обозначенных целей, функций и полномочий, и в таком виде не могли обеспечить не только охрану общественного порядка, но даже и более узкую задачу борьбы с преступностью. Обстановка, сложившаяся в России после октября 1917 г.: с одной стороны, волна уголовной преступности, захлестнувшая страну вследствие того, что на свободе оказалась масса преступников, освобожденных революцией, а с другой - успешное наступление на фронте германских войск вследствие развала российской армии, - потребовала пересмотра этого программного положения большевиков и отказа от идеи "пролетарской милиции"*(46).

В силу этого уже с 10 мая 1918 г. коллегия НКВД приняла распоряжение: "Милиция существует как постоянный штат лиц, исполняющих специальные обязанности, организация милиции должна осуществляться независимо от Красной Армии, функции их должны быть строго разграничены". Соответственно, несмотря на сохранение "народного" названия "милиция", она "перестала существовать как набор самодеятельных добровольческих отрядов и трансформировалась в государственную службу поддержания порядка"*(47). Фактически с этого момента российская полиция как профессиональная организации была воссоздана под другим названием, которое было призвано создать видимость принципиального отличия вновь образованной структуры от прежней полиции.

В то же время, в отличие от дореволюционной полиции, деятельность милиции в большей степени носила политический характер. Являясь вооруженным защитником существующего режима, милиция должна была участвовать в вооруженной борьбе с внутренней и внешней контрреволюцией, осуществлять реализацию "военного коммунизма", всячески содействовать внедрению социалистических методов ведения хозяйства, оказывать "административное содействие местным органам власти"*(48).

Несмотря на то что правовыми актами милиция наделялась статусом "административно-исполнительного органа", что предполагало считать ее самостоятельной государственной структурой, однако таковой она не являлась, а все это время входила в систему НКВД, ОГПУ и МВД. При этом собственно полицейские функции милиции как самостоятельного государственного органа, созданного для охраны общественного порядка, борьбы с преступностью и посягательствами на личность и имущество граждан, отходили на второй план. Первичной же становилась функция силовой поддержки в решении политических, хозяйственных, организационных и других задач, стоящих перед всей системой НКВД (в последующем - МВД), да и перед всей исполнительной властью*(49).

Очередные революционные по сути изменения в политической и экономической жизни страны в начале 90-х годов XX в. не повлекли за собой одновременного возврата от милиции к полиции (при том, что такой возврат произошел целом ряде бывших союзных республик: Латвии, Литве, Эстонии, Молдавии, Грузии и др.). Вместе с тем термин "полиция" в качестве названия государственного органа, осуществляющего правоохранительные функции, был возрожден после принятия Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции"*(50) (впоследствии данный орган был ликвидирован). Были и другие попытки возродить полицию в России.

Однако подлинным возвратом к полиции в Российской Федерации стала реформа МВД 2011 г., инициатором которой выступил Президент России Д.А. Медведев. По его мнению, "...органы правопорядка в нашей стране стали именоваться милицией со времен Октябрьской революции. Тем самым подчеркивался их народный или рабоче-крестьянский характер, имея в виду, что по сути это дружинники в погонах. Нам нужны профессиональные люди, нам нужны сотрудники, которые работают эффективно, честно, слаженно. Поэтому пришла пора вернуть полиции ее прежнее название"*(51).

Юридически реформа, как мы уже отмечали выше, была оформлена принятием Федерального закона "О полиции"*(52). Несмотря на то что данный закон впервые в истории страны прошел онлайн-обсуждение*(53), каких-либо глобальных изменений, по сравнению с Законом РФ 1991 г. "О милиции", он в правовое регулирование полиции не внес (хотя, разумеется, ряд новелл данный законодательный акт содержит). В определенной степени значительный резонанс, сопутствовавший его принятию, был связан с самим переименованием милиции в полицию, а точнее, с целесообразностью/нецелесообразностью этого переименования. Поскольку дискуссий на данную конкретную тему было много, мы не будем подробно на них останавливаться. Заметим лишь, что, присоединяясь к позиции специалистов, считающих, что "термин "полиция" исторически, филологически и юридически апробирован, традиционен, универсален и имеет ряд несомненных достоинств... термин "полиция" является широким и компактным, объединяющим в одну систему все надзорно-принудительные органы, как милитаризованные, так и гражданские, которые применяют административное принуждение и административную юрисдикцию в целях охраны общественного порядка, т.е. осуществляют полицейскую деятельность"*(54), мы в то же время считаем, что само по себе переименование милиции в полицию вряд ли способно было достичь каких-то положительных результатов без принципиальных изменений в самой правоохранительной структуре, правах, обязанностях и ответственности ее сотрудников. Однако, как показывает анализ законодательства, по большому счету это сделано не было. Тем не менее, поскольку переименование милиции в полицию - это уже свершившийся факт, какие-либо дискуссии по данному вопросу мы считаем в настоящее время малопродуктивными.

Подводя итоги настоящей статьи, еще раз подчеркнем, что полиция Великобритании, с одной стороны, и России - с другой, изначально развивалась принципиально разными путями. Путь Великобритании - это становление полицейских сил "снизу", на местах с последующим объединением и большей централизацией. Такая децентрализованная полиция, безусловно, обладает серьезными недостатками, в качестве которых выступают отсутствие унификации в полномочиях, используемом оборудовании, униформе и пр.; худшее, чем в централизованной модели, взаимодействие различных полицейских сил; не всегда уместная конкуренция между ними и т.д.

Неудивительно, что первоначально децентрализованная полиция Великобритании и США с течением времени все больше централизовывалась, причем в Великобритании последняя полицейская реформа, преследующая данную задачу, идет и в настоящее время. В целом, по нашему мнению, централизованная полиция больше соответствует потребностям современного государства.

В то же время у децентрализованной полиции есть и плюсы - исторически она формировалась как орган, больше направленный на защиту интересов граждан, а не государства; в силу этого она и субъективно (с точки зрения восприятия ее гражданами), и объективно ближе к населению, способна больше учитывать особенности осуществления правоохранительной деятельности в конкретной местности, с учетом сложившегося уровня и структуры преступности, исторических и национальных традиций и т.п.

Поэтому, представляется, что в России, в которой полиция (милиция) формировалась "сверху", от государства и его исполнительной власти, большие элементы децентрализации полицейской деятельности могли бы повысить ее эффективность. Как известно, децентрализация функций управления полицией является плодом практической реализации классических принципов демократии. Еще А. Токвиль и П.-Ж. Прудон видели в расширении полномочий местных представительных органов "не только ценный противовес тенденции к униформации общества", "заслон на пути к всевластию государства", но и "средство защиты интересов индивидов"*(55). Многие западные юристы также высказывают мнение о том, что чрезмерная централизация отрицательно сказывается на деятельности органов власти.

Так, известный французский правовед И. Люшер отмечал: "В решении, принимаемом на общенациональном уровне, не учитываются многие факторы, и поэтому оно не соответствует реальности и интересам граждан, которые предпочитают иметь дело с выборными людьми, а не с безликими государственными учреждениями"*(56).

Децентрализация российской полиции могла бы найти свое выражение прежде всего в создании муниципальных правоохранительных органов (при этом, как нам кажется, не так принципиально, как они будут называться - муниципальная полиция или муниципальная милиция). Безусловно, эти вопросы требуют отдельного исследования.

Л.В. Густова,

Саратовский юридический институт МВД России, преподаватель

С.Е. Чаннов,

Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина

(г. Саратов), доктор юридических наук, доцент, заместитель

заведующего кафедрой административного права и государственного строительства

"Гражданин и право", N 1, январь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Цит. по: Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности. М., 1999. С. 58, 63.

*(2) См.: Указ Президента РФ от 24 декабря 2009 г. N 1468 (ред. от 1 марта 2011 г.) "О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6536.

*(3) См.: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ (ред. от 1 июля 2011 г.) "О полиции" // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.

*(4) Морозова И.С. Ограничения, затрагивающие частную жизнь служащих полиции Великобритании // www.icp-ua.com/ru/node/549.

*(5) См.: там же.

*(6) См.: Илларионов В.П. А начиналось с "Устава благочиния" // Милиция. 2000. N 7. С. 51.

*(7) См.: Колонтаевская И.Ф. Происхождение полиции как органа обеспечения правопорядка и общественной безопасности // Адвокатская практика. 2006. N 4.

*(8) См.: Закиматова А.Ю. Правовое регулирование службы в органах полиции Российской империи: Дисс. ... к.ю.н. СПб, 2006. С. 13.

*(9) Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 21. С. 118.

*(10) См.: Мушкет И.И., Хохлов Е.Б. Полицейское право России: проблемы теории. СПб, 1998. С. 56.

*(11) См.: Гасымов Н.Г. Становление полицейской функции в государственном механизме // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N. 1. С. 12-15.

*(12) См.: Страны Древнего мира: государственное устройство и управление. СПб, 1907. С. 18.

*(13) См.: Крылов Б.С. Полиция Великобритании: основные черты организации и деятельности. М., 1974. С. 6.

*(14) См.: Tremblay J.-N. Le metier de policier et le management. Р.: Presses Universite Laval, 1997. P. 5.

*(15) См.: Chandler J.A. Local Government Today. Politics today. 3rd ed. UK, Manchester & New York: Manchester University Рress, 2001. P. 21, 25, 32.

*(16) См.: Ежевский Д.О. Муниципальная полиция: опыт Великобритании // Административное и муниципальное право. 2008. N 11.

*(17) См.: Гессен В. Лекции по полицейскому праву. Александровская военно-юридическая академия. СПб, 1902. С. 33.

*(18) Мартыненко О.А. Детерминация и предупреждение преступности среди персонала органов внутренних дел Украины: Монография. Харьков, 2005.

*(19) Торнвальд Ю. Век криминалистики / Пер. с нем. 3-е изд. М., 1991. С. 56.

*(20) Харвей Д., Худ К. Британское государство / М., 1961. С. 169.

*(21) Мартыненко О.А. Указ. соч.

*(22) См.: Police of the world. N.Y., 1979. P. 69.

*(23) См.: Ежевский Д.О. Указ. соч.

*(24) Харвей Д., Худ К. Указ. соч.

*(25) См.: Police of the world. P. 70.

*(26) См.: Ежевский Д.О. Указ. соч.

*(27) См.: Крылов Б.С. Указ. соч.

*(28) См.: Ежевский Д.О. Указ. соч.

*(29) См.: Police of the world. P. 70.

*(30) http://www.legislation.gov.uk.

*(31) Необходимо отметить, что данная новация была вызвана отнюдь не заботой о режиме труда и отдыха сотрудников британской полиции, а желанием экономии бюджетных средств на оплату сверхурочной работы в двойном размере.

*(32) См.: Дугенец А.С., Мухортов А.А. Организационно-правовые формы деятельности городской полиции России в конце XVIII века // Административное право и процесс. 2007. N 5.

*(33) См.: Прощание с Дядей Степой // Советская Россия. 2010. 10 августа.

*(34) См.: ПСЗ. Собр. 1. Т. XXI. N 15379.

*(35) См.: Дугенец А.С., Мухортов А.А. Указ. соч.

*(36) См.: ПСЗ-2. N 34401.

*(37) См.: Мухортов А.А. Тенденции развития полиции в начале XX века // История государства и права. 2007. N 11.

*(38) См.: Вестник полиции. СПб, 1915. N 15. С. 469.

*(39) См.: Перегудова З.И. Политический сыск России (1880-1917 гг.). М., 2000. Гл. 10.

*(40) См.: Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации "О милиции" (постатейный). 6-е изд., перераб. и доп. М., 2009.

*(41) См.: Шабельникова Н.А. Милиция в системе исполнительной власти в 1917-1930 гг.: теоретические и организационно-правовые аспекты // История государства и права. 2010. N 14. С. 26.

*(42) Ленин В.И. Государство и революция // Полн. собр. соч. Т. 33.

*(43) Лат. miles происходит в свою очередь от mille - "тысяча", "легион".

*(44) Постановление НКВД РСФСР от 28 октября 1917 г. "О рабочей милиции" // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. 1917. N 2.

*(45) См.: Шабельникова Н.А. Указ. соч. С. 27.

*(46) См.: Полиция и милиция России: страницы истории. М., 1995. С. 99.

*(47) Чурилов Ю. Откройте, полиция! // ЭЖ-Юрист. 2010. N 34. С. 8.

*(48) См.: Мулукаев Р.С., Малыгин А.Я. Советская милиция, этапы развития. М., 1985. С. 18.

*(49) См.: Шабельникова Н.А. Указ. соч. С. 27.

*(50) См.: Закон РФ от 24 июня 1993 г. N 5238-1 (ред. от 31 декабря 2002 г.) "О федеральных органах налоговой полиции" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 29. Ст. 1114.

*(51) http:// www.zakonoproekt2010.ru/ official/.

*(52) См.: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.

*(53) http://www.mb31.ru/news/news/1472.

*(54) Гончаров И.В. Создание в России полиции: переименование или изменение содержания? // Российская юстиция. 2010. N 12. С. 61.

*(55) См.: Советское государство и право. 1988. N 10. С. 109-111.

*(56) См.: International Police Revue. 1996. N 8. P. 13; Губанов А.В. Полиция зарубежных государств: Монография. М., 2001. С. 70-72.