"Автономность" автономных учреждений: прошлое, настоящее и будущее (К.Г. Чагин, "Руководитель автономного учреждения", N 1, январь 2012 г.)

"Автономность" автономных учреждений: прошлое, настоящее и будущее

Прошло пять лет с того момента, когда в России стал внедряться механизм автономных учреждений. За это время не только был накоплен достаточно большой опыт применения данного механизма, но и с самим механизмом произошли заметные трансформации. По прошествии этого периода можно подвести некоторые итоги, сделать обобщения, попытаться определить тенденции и перспективы развития и дальнейшего распространения этого механизма. В настоящей статье автор делает такую попытку, рассматривая АУ в общем контексте бюджетной и административной реформ, а также повышения эффективности государственного и муниципального управления.

О прошлом

Как известно, механизм автономных учреждений стал доступен для применения в конце 2006 года после принятия соответствующего федерального закона *(1), а в 2007 году после утверждения на федеральном уровне необходимых подзаконных нормативных правовых актов в России стали появляться первые автономные учреждения.

Сначала этот процесс шел очень медленно, и связано это было как с новизной механизма, так и с тем, что перевод учреждений в "автономку" являлся (и является до сих пор) делом добровольным и для самих учреждений, и для их учредителей. Кроме того, переход в такую организационно-правовую форму требовал наличия нормативов финансирования услуг, оказываемых учреждением, а нормативов таких не было, хотя и практика применения этого механизма вообще без нормативов тоже имела место. Также следует указать, что вокруг понятия "автономное учреждение" существовало множество "страшилок", домыслов и мифов. Например, было очень распространено мнение, что "автономность" учреждения заключается в том, что оно не получает ни копейки бюджетных денег и должно выживать исключительно за счет оказания платных услуг и выполнения платных работ*(2).

На первом этапе причины появления "автономок" можно было разделить на три основные группы.

1. Инициатива отдельных наиболее активных и "пробивных" руководителей учреждений, которые, познакомившись с новым механизмом, увидели в нем для себя ряд преимуществ, повышающих их хозяйственную самостоятельность, упрощающих функционирование учреждений, создающих более благоприятные условия для увеличения внебюджетных доходов. Эти руководители выходили с соответствующими предложениями на своих руководителей, и нередко даже им самим вместо учредителя приходилось заниматься созданием необходимой нормативной правовой базы и оформлением соответствующих документов.

2. Инициатива учредителей в отношении учреждений, которые по исторически сложившейся практике никогда не имели бюджетного финансирования (или имели минимум) и функционировали за счет оказания платных услуг и выполнения платных работ. В частности, к таким учреждениям относились те, которые занимались государственной экспертизой проектной строительной и инженерной документации. Отметим, что здесь сработал ранее упоминавшийся миф, что автономные учреждения могут вообще не получать средств из бюджета, хотя федеральным законодательством им эти средства в том или ином объеме гарантированы на выполнение государственного или муниципального задания (ч. 2 и 3 ст. 4 Закона N 174-ФЗ).

3. Инициатива учредителя по созданию новых учреждений в форме "автономок". Мотивом создания здесь являлась возможность расходовать бюджетные средства на те или иные цели в обход федерального законодательства о закупках товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд*(3). Как известно, автономные учреждения не имели каких-либо обязательств применять положения данного законодательства при расходовании средств*(4). В связи с этим создание таких учреждений в сферах строительства, дорожного хозяйства и т.д. получило широкое распространение, причем указанные "автономки" фактически выступали не в роли непосредственных поставщиков или исполнителей тех или иных услуг, работ, а в роли их заказчиков, то есть выполняли распределительную функцию. Нельзя не сказать и о том, что в определенных случаях такое положение могло облегчать реализацию различных коррупционных схем. Однако иногда это делалось и для того, чтобы получить возможность, минуя препоны пресловутого Закона N 94-ФЗ, заказывать услуги необходимого высокого качества, а следовательно, более дорогие. Например, в одном из российских городов через такой перевод бюджетных средств в субсидию специально созданному автономному учреждению был заключен дорогостоящий контракт с одной авторитетной европейской фирмой на разработку мастер-плана развития города. Если бы на выполнение этой работы проводился традиционный конкурс, вряд ли данная фирма получила этот заказ в силу высокой стоимости своих услуг по сравнению с менее авторитетными организациями.

Заметный импульс процессу внедрения механизма АУ придало то, что степень распространенности автономных учреждений была включена в президентские показатели оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов*(5). В соответствии с ними отсутствие или малая численность автономных учреждений ставились в определенной степени в упрек губернаторам и главам местного самоуправления, поэтому в нередких случаях появление АУ стало инициироваться учредителем "сверху" и осуществляться в "добровольно-принудительном" порядке.

Как менялись "правила игры"

Интересно рассмотреть, каким образом за прошедшее время трансформировался сам механизм автономных учреждений, как менялись "правила игры" для "автономок" в части расширений и ограничений их свобод. Характер этих трансформаций был неоднозначен.

В самом начале эти перемены можно было назвать неким расширением свобод. В июле 2007 года было дано разрешение создавать автономные учреждения "в иных сферах" (помимо сфер науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта)*(6). А в августе 2009 года порог балансовой стоимости движимого имущества, при превышении которого оно должно относиться к категории особо ценного движимого (им учреждение не может распоряжаться самостоятельно), увеличился в десять раз - с 50 тыс. до 500 тыс. руб.*(7)

Весной и летом 2010 года трансформации продолжились, но их характер изменился - теперь их в целом можно назвать ограничением свобод. Было запрещено создавать автономные учреждения в любых "иных сферах" (теперь подобные случаи кроме сфер, перечисленных в федеральном законодательстве об автономных учреждениях, должны определяться иными федеральными законами*(8)), а такие учреждения, созданные ранее, должны были ликвидироваться или пройти реорганизацию (позднее им разрешили изменять тип*(9)).

Примечание. Сначала трансформацию механизма АУ можно было назвать неким расширением свобод: разрешение создавать АУ "в иных сферах", повышение нижнего порога балансовой стоимости особо ценного движимого имущества. Позднее изменения продолжились, но их характер изменился - теперь их в целом можно назвать ограничением свобод.

Законодательно была закреплена норма, что АУ не имеют права отказаться от выполнения государственного или муниципального задания (пп. "б" п. 3 ст. 23 Закона N 83-ФЗ). Учредитель получил практическую возможность "загонять" автономные учреждения из банков в Федеральное казначейство (пп. "в" п. 1 ст. 23 Закона N 83-ФЗ). В отношении муниципальных автономных учреждений порог балансовой стоимости особо ценного движимого имущества был снижен до 200 тыс. руб.*(10)

Наряду с этим появились и некоторые послабления. В частности, стало возможно переводить в автономию существующие учреждения здравоохранения (пп. "в" п. 9 ст. 23 Закона N 83-ФЗ), а из числа документов, которые должны в обязательном порядке иметься у автономного учреждения, исчезло аудиторское заключение о достоверности годовой бухгалтерской отчетности (пп. "д" п. 1 ст. 23 Закона N 83-ФЗ).

О настоящем

Последний раунд трансформаций имел место летом 2011 года. Эти изменения продолжили тенденцию ограничения свобод - главным образом, в сфере финансов. Теперь в определенных случаях автономные учреждения могут оперировать получаемыми из бюджета средствами только через Федеральное казначейство. Кроме того, АУ утратили стимул экономить в текущем финансовом году средства субсидий на выполнение государственного или муниципального задания, поскольку эта экономия должна расходоваться в очередном финансовом году также на выполнение задания (пп. "д" п. 1 ст. 3 Закона N 239-ФЗ). Наконец, автономные учреждения были все-таки лишены права расходовать свои средства (причем не только получаемые из бюджета, но и заработанные на платных услугах или работах) без конкурентных процедур, обеспечивающих равный доступ различных поставщиков к закупкам и осуществляемых учреждениями*(11). Вместе с тем произошло расширение тех сфер, где стало возможно использовать механизм АУ: в их число были включены средства массовой информации*(12). Автономными можно продолжать оставаться (и становиться) тем государственным и муниципальным учреждениям, которые проводят мероприятия по работе с детьми и молодежью в разрешенных сферах (пп. "а" п. 1 ст. 3 Закона N 239-ФЗ), а также тем, которые являются многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг*(13). Кроме того, в форме автономных учреждений могут работать фонды содействия кредитованию (гарантийные фонды, фонды поручительств), бизнес-инкубаторы и микрофинансовые организации (ч. 4 ст. 6 Закона N 239-ФЗ).

Также автономные учреждения получили возможность осуществлять полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по исполнению в денежной форме публичных обязательств перед физическими лицами - иными словами, осуществлять различного рода денежные выплаты (пп. "д" п. 1 ст. 3 Закона N 239-ФЗ). Например, это позволяет работать в статусе АУ таким учреждениям отрасли социальной защиты населения, как центры социальных выплат.

Таким образом, через несколько лет после своего появления автономные учреждения обладают уже гораздо меньшим объемом свобод, чем вначале. По мнению автора статьи, глубинные причины такого "закручивания гаек" заключаются в том, что за прошедшие годы так и не был полноценно методически отработан механизм нормативного финансирования деятельности, осуществляемой автономными учреждениями. Нормативный подход в большинстве случаев профанируется, существующие нормативы финансирования государственных и муниципальных услуг, оказываемых АУ, в большинстве случаев не отражают структуру и объем расходов, необходимых для оказания услуги, а фактически подгоняются до исторически сложившегося уровня финансирования учреждения или вообще определяются по непонятным принципам.

Неудивительно, что если "на входе" автономное учреждение получает бюджетное финансирование, объем которого определен непрозрачно и без четкой привязки к фактическому объему услуг, возникает стимул пытаться контролировать хотя бы то, что имеется "на выходе": каким именно образом учреждение расходует эти средства. Отметим, что разработке и принятию грамотных нормативов финансирования, которые бы четко привязывали объем финансирования автономного учреждения к фактическому объему оказанных им услуг, мешает не только сложность и трудоемкость этого процесса, но и заложенное в самом механизме АУ противоречие между декларируемым рыночным подходом к финансированию деятельности "автономок" и нерыночной сутью отношений между ними и учредителями - учредитель является собственником имущества учреждения (ч. 1 ст. 3 Закона N 174-ФЗ), несет определенные (пусть и неформальные) обязательства перед сотрудниками учреждения (они - "свои") и в принципе не может допустить недофинансирования учреждения из-за фактического снижения объемов оказываемых услуг, которое может привести к краху учреждения. Поэтому ситуация и возвращается, как говорится, "на круги своя".

Что касается масштабов применения механизма автономных учреждений, здесь ситуация следующая. По информации Минфина на начало 2011 года доля АУ, созданных субъектами РФ и муниципальными образованиями, в общем числе государственных учреждений регионального уровня и муниципальных учреждений составляла 3,7%*(14). Для сравнения укажем, что по данным анализа регионального и местного законодательства, проведенного Институтом экономики города во второй половине 2009 года, значение этого показателя на региональном и муниципальном уровне составляло всего одну четверть процента*(15). Таким образом, можно сделать следующий вывод: за последние два года количество "автономок" выросло более чем в десять раз, однако их доля остается малой.

О будущем

Будущее "автономок" в глобальном смысле зависит от того, в каком ключе в целом будет осуществляться политика в сфере государственных и муниципальных услуг.

Следует понимать, что механизм автономных учреждений, как и механизм бюджетных учреждений нового типа, является лишь инструментом модернизации существующей системы организации предоставления этих услуг, в которой бюджетные средства, предназначенные для их оказания, "закрепляются" за государственными и муниципальными учреждениями. Как это происходит - через субсидию на выполнение задания или посредством сметного финансирования - сути не меняет. Конкуренции между поставщиками не возникает, а следовательно, экономические рычаги обеспечения качества услуг совсем или почти совсем не работают - воздействуют только административные рычаги.

Если система организации государственных и муниципальных услуг останется принципиально прежней, автономные учреждения могут сохраняться в том виде, в котором они существуют и сейчас, и этот механизм будет подвергаться лишь незначительной корректировке и совершенствованию. При этом рано или поздно разница между автономными и новыми бюджетными учреждениями полностью исчезнет, они будут представлять собой полностью один тип государственного или муниципального учреждения. Уже и сейчас разница эта не столь велика.

Если же будет взят серьезный курс на создание рынка государственных и муниципальных услуг, то есть на создание такой системы, в которой реализуются механизмы конкуренции поставщиков, работающих в различных организационно-правовых формах, то автономные учреждения смогут стать первыми кандидатами на реальное "разгосударствление" государственных и муниципальных учреждений. Если будет реализовываться политика возмездной передачи государственных и муниципальных мощностей в собственность негосударственных и немуниципальных поставщиков, за которыми будут стоять инвесторы, рассчитывающие делать бизнес на продаже государству и органам местного самоуправления необходимых услуг, АУ прежде всего будут привлекать внимание как объекты такой "целевой приватизации". И самое главное: коллективы и руководство этих учреждений, адаптировавшиеся если не к рыночным, то хотя бы к "квазирыночным" условиям работы и обладающие необходимым опытом и квалификацией для оказания услуг, смогут продолжить свою работу с использованием прежних мощностей, но уже в рамках настоящего рынка и в роли административно независимого от органов власти поставщика услуг.

К.Г. Чагин,

руководитель проектов сектора

"Социальная политика и общественные коммуникации"

Института экономики города

"Руководитель автономного учреждения", N 1, январь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ).

*(2) Чагин К.Г. Мифы об автономных учреждениях / К.Г. Чагин // Руководитель бюджетной организации. - 2010. - N 2.

*(3) Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

*(4) См., например, Письмо Минэкономразвития РФ от 10.12.2009 N Д22-1527.

*(5) Указы Президента РФ от 28.06.2007 N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" и от 28.04.2008 N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов".

*(6) Статья 3 Федерального закона от 24.07.2007 N 215-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

*(7) Постановление Правительства РФ от 05.08.2009 N 639 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 31 мая 2007 года N 337".

*(8) Подпункт "а" п. 1 ст. 23 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Закон N 83-ФЗ).

*(9) Подпункт "а" п. 2 ст. 4 Федерального закона от 18.07.2011 N 239-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений" (далее - Закон N 239-ФЗ).

*(10) Пункт "а" ч. 4 Порядка отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 N 538.

*(11) Пункт 1 ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

*(12) Статья 3 Федерального закона от 14.06.2011 N 142-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере средств массовой информации".

*(13) Пункт 5 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

*(14) Доклад заместителя министра финансов А.М. Лаврова "Вопросы реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ в 2011 году" (http://www1.minfin.ru/ru/budget/83-fz/resmon/help).

*(15) Жигалов Д.В. Государственные задания автономным учреждениям (расчет объема финансового обеспечения) / Д.В. Жигалов // Бюджет. - 2010. - N 1.