Программно-целевое планирование (О.Е. Орлова, "Руководитель автономного учреждения", N 1, январь 2012 г.)

Программно-целевое планирование

Настоящая статья знакомит читателей с программно-целевым методом планирования. Планирование имеет дело с неопределенностью, которая с ускорением научно-технического прогресса увеличивается, сокращая горизонт видения будущего. Несмотря на то что преодолеть неопределенность невозможно, планирование является тем инструментом, который ее "укрощает". Программно-целевой метод позволяет снизить неопределенность в среднесрочной и долгосрочной перспективе, а также управлять будущим состоянием через систему изменений настоящего.

Программно-целевое планирование (ПЦП) специалисты по праву признают передовым методом. Считается, что он возник в 60-х годах прошлого века в коммерческом секторе (автомобилестроение США) и затем был внедрен в Министерстве обороны и других ведомствах Соединенных Штатов. Однако гораздо раньше на базе ПЦП в России был осуществлен такой грандиозный план, как ГОЭЛРО. Плановая система хозяйствования была свойственна именно социалистической системе, поэтому отдавать первенство другим странам было бы неверно. Частный предпринимательский сектор взял на вооружение все передовые идеи, в том числе планирование как эффективный инструмент управления. С падением плановой системы хозяйствования в нашей стране были преданы забвению многие эффективные инструменты, и теперь они возвращаются к нам в качестве передового западного опыта.

По мнению автора, именно по этой причине ПЦП в нашей стране реализовалось в первую очередь на макроуровне: преемственность была легко восстановлена на государственном уровне, а на корпоративном, к сожалению, оказалась утрачена. Поэтому в отношении применения ПЦП на микроуровне наблюдается методологический пробел, который хозяйствующие субъекты вынуждены ликвидировать по большей части самостоятельно.

Суть метода

Программно-целевое планирование рассчитано на среднесрочный и долгосрочный период и, как правило, на внедрение достижений научно-технического прогресса, что определяет инновационную область его применения. ПЦП принципиально отличается от других методов планирования тем, что здесь в первую очередь ставится цель и лишь затем выбираются пути ее достижения. При ПЦП цели плана и ресурсы увязываются с помощью программных методов, позволяющих решить поставленную задачу. Техника ПЦП основана на построении двух графов*(1) - дерева целей и дерева ресурсов. Оценка и выбор возможных (конкурентных) программ производятся на основании критериев эффективности.

Из содержания ст. 34 БК РФ видно, как измеряется эффективность использования бюджетных средств: исходя из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. За данной формулировкой кроется математически решаемая задача.

При ознакомлении с экономической литературой автор статьи иногда встречал следующее выражение: эффективность - это максимум результата при минимуме затрат. Но подобная постановка задачи, одновременно имеющей одну цель на минимум, а вторую - на максимум, абсурдна и не решаема в принципе. Однако методами линейного программирования возможно решить задачу (на максимум или минимум) при заданной системе ограничений.

БК РФ трактует эффективность именно в этом смысле. Мы видим две возможные постановки задачи:

1) достижения заданных результатов (система ограничений "не менее") с использованием наименьшего объема средств (целевая функция на минимум);

2) достижения наилучшего результата (целевая функция на максимум) с использованием определенного бюджетом объема средств (система ограничений "не более").

Преимущества и недостатки метода

Преимущества ПЦП:

- четкая постановка цели;

- концентрация ресурсов на выполнении первоочередной задачи;

- "подтягивание отстающих" направлений за счет ускорения перспективных.

Основным недостатком ПЦП является, как было отмечено выше, слабая методическая база. С помощью настоящей публикации мы постараемся частично восполнить данный пробел.

Методологические источники

Основные документы по ПЦП разработаны экономическими ведомствами РФ для удовлетворения потребностей планирования на уровне макроэкономики. Поэтому работа по адаптации рекомендуемых в них процессов и процедур для уровня микроэкономики ложится на плечи руководителей высшего и среднего звена АУ. В представленной ниже таблице указан перечень источников, которые могут быть исследованы и применены при внедрении ПЦП в автономном учреждении.

Название документа	Цель документа	Краткое содержание
Федеральный закон от 20.07.1995 N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ"	Определяет общие положения государственного прогнозирования и программ социально-экономического развития РФ	На основании данного закона разрабатываются следующие документы: - Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ; - Бюджетное послание; - Основные направления социально-экономического развития РФ; - Прогноз развития государственного сектора экономики РФ
Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 N 594	Установлена процедура разработки и утверждения целевой программы (ЦП)	Указаны основные этапы разработки и утверждения программы: - отбор проблем для программной обработки; - формирование ЦП; - оценка ЦП; - утверждение ЦП; - финансовое обеспечение ЦП; - управление реализацией ЦП
Доклад Минэкономразвития РФ от 12.12.2003 "О совершенствовании методологии разработки федеральных целевых программ и повышении эффективности их реализации"	Определяет методологические основы федеральных целевых программ	Подводится итог реализованных на момент выхода доклада ЦП и даются рекомендации по совершенствованию ПЦП
Правила разработки прогноза социально-экономического развития РФ, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 22.07.2009 N 596	Определяют порядок разработки прогноза социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и плановый период	Описана процедура согласования прогноза между министерствами и Правительством РФ: - разработка сценарных условий и основных параметров прогноза; - разработка прогноза; - уточнение прогноза
Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденные Минэкономики РФ, Минфином РФ, Госстроем РФ от 21.06.1999 N ВК 477 (далее - Рекомендации N ВК 477)	Установлены методы расчета эффективности инвестиционных проектов (ИП)	Представлены основные принципы и методы эффективности и финансовой реализуемости ИП

Этапы ПЦП

Проанализировав вышеприведенные документы, можно выявить основные этапы проведения программно-целевого планирования:

Сущность этапа	Цель	Инструментарий	Мероприятия
Определяется перечень важнейших проблем, из которых будет выбрана первоочередная	Выявление первоочередной проблемы	Графы	Формулировка первоочередной проблемы
Формулировка задания на разработку программы	Определяются цели программы, сроки, лимиты, кадровый состав	Нормативный метод планирования	Разукрупнение цели
Разработка мероприятий для реализации программы	Определяется состав основных заданий и сроки их выполнения	Календарно-сетевое планирование	Задания делятся на стадии выполнения
Расчет основных показателей и требуемых ресурсов	Соизмерение отдачи программы и ресурсов на ее реализацию	Расчетный и нормативный методы планирования	Расчет эффективности программы
Документальное оформление программы	Утверждение программы	Балансовый метод	Составляются, согласовываются и утверждаются программные документы

Отметим, что первый этап в большей степени характерен для макропланирования в случае конкуренции за финансовые ресурсы. На уровне автономного учреждения этот этап, возможно, будет пропущен, но он, например, характерен для проектной организации (учреждения образования, науки). Однако АУ как объект планирования со стороны распорядителя бюджетных средств борется по данному принципу за выделение доли финансирования.

Оценка эффективности

Если обратиться к текстам отраслевых ЦП, эффективность от реализации которых поддается рублевому исчислению, мы увидим, что оценка производится по Рекомендациям N ВК 477. По мнению автора статьи, этот документ заслуживает особого внимания, поскольку он универсален и имеет широкую область применения. Несмотря на то что без специальной финансовой подготовки полностью изучить Рекомендации N ВК 477 сложно, остановимся на ключевых моментах, которые там рассматриваются.

Эффективность проекта включает в себя:

- общественную (социально-экономическую) эффективность;

- коммерческую эффективность.

Показатели комплексной эффективности проекта характеризуют с экономической точки зрения технические, технологические и организационные проектные решения. Показатели коммерческой эффективности проекта учитывают финансовые последствия его осуществления для участника, реализующего ИП, при этом предполагается, что участник производит все необходимые для реализации проекта затраты и пользуется всеми его результатами. При оценке бюджетной эффективности проекта учитываются налоговые и иные поступления в бюджет, генерируемые ИП.

Показателем эффективности выступает чистый дисконтированный поток - чистый накопленный дисконтированный доход за расчетный период (ЧДД). Для признания проекта эффективным необходимо, чтобы его ЧДД был положительным; при сравнении альтернативных проектов предпочтение должно отдаваться проекту с большим положительным значением ЧДД. В частности, исходя из определения эффективности, данного в БК РФ, из множества проектов приоритет будет отдан тому, который имеет максимальный ЧДД на ограниченном интервале времени (к примеру, срок проекта не более N лет).

Процедура дисконтирования основана на временной стоимости денег. Денежные средства в размере 10 млн. руб., вложенные в проект сегодня, не равны поступлениям от проекта в этой же сумме через три года. Если принять за ставку дисконтирования 15%, сопоставимыми сегодняшним 10 млн. руб. будут 15,21 млн. руб. через три года, что подтверждается следующим расчетом: .

Ставка дисконтирования при расчете ЧДД зависит от желания инвестора получить прибыль от проекта (внутренняя норма доходности). Так, если внутренняя норма доходности составляет 15% годовых, проект, требующий сегодня вложений в размере 10 млн. руб. и через три года дающий отдачу в 15 млн. руб., будет признан приемлемым, поскольку ЧДД такого проекта равен нулю, что удовлетворяет минимальные требования инвестора к проекту. Если же альтернативный проект дает через три года 18 млн. руб., значит, ЧДД этого проекта при внутренней норме доходности 15% годовых будет выше: .

В качестве основных показателей, используемых для расчетов эффективности ИП, применяются:

- чистый доход;

- ЧДД;

- внутренняя норма доходности;

- потребность в дополнительном финансировании;

- индексы доходности затрат и инвестиций;

- срок окупаемости;

- группа показателей, характеризующих финансовое состояние организации - участника проекта.

В расчетах эффективности учитывается и сопряженный эффект, возникновение которого в большей степени характерно для АУ, а именно:

- влияние реализации проекта на объемы производства сторонних предприятий за счет развития социальной инфраструктуры;

- воздействие осуществленного проекта на здоровье населения;

- экономия времени населения на коммуникации, обусловленная реализацией проекта в области транспорта и связи.

По проектам, предусматривающим создание новых рабочих мест в регионах с заметным уровнем безработицы, учитывается экономия бюджетных средств на создание эквивалентного количества рабочих мест.

Кроме того, в Рекомендациях N ВК 477 указан порядок расчета региональной, отраслевой, бюджетной эффективности. Показатели бюджетной эффективности рассчитываются на основании определения ЧДД бюджетных средств.

Связь ПЦП с другими методами планирования

Программно-целевое планирование является комплексным методом. При осуществлении ПЦП используются другие методы. В частности:

1) экономико-математические. С их помощью можно разрабатывать ряд альтернативных вариантов плана и выбирать из нескольких вариантов оптимальный;

2) нормативный метод. Он является основным при взаимоотношениях с государством. С помощью норм (в абсолютном выражении) и нормативов (в относительном выражении) устанавливаются основные пропорции прогноза и показатели плана;

3) графоаналитический метод. Дает возможность наглядно представить взаимосвязь и взаимозависимость различных показателей между собой;

4) балансовый метод. Предусматривает составление прогнозных форм баланса, прогноза прибылей и убытков, прогноза движения денежных средств. Этот метод обеспечивает взаимосвязь между ресурсами и источниками финансирования;

5) расчетный метод. Используется при планировании обобщающих показателей: прибыль, рентабельность, производительность труда.

Кадровое обеспечение ПЦП

ПЦП отвечает задачам стратегического планирования, которое в большей мере является прерогативой руководящего состава АУ и в меньшей степени ориентировано на среднее и низшее звено.

При внедрении ПЦП желательно изменение организационной структуры АУ на матричную. Дело в том, что программа, проект предполагают руководителя и уполномоченных лиц по их реализации. При матричной организационной структуре каждый человек имеет двойную подчиненность: в рамках штатного расписания и в рамках реализации программы.

Как и любой другой метод планирования, ПЦП благоприятно влияет на процесс управления АУ. Систематическое сопоставление плановых и отчетных показателей показывает сотрудникам важность тщательного подхода, поскольку недостатки планирования приводят к срыву мероприятий, требуют авральной работы. Однако допущенные просчеты одновременно рождают и нетрадиционные способы решения задач, развивают управленческий талант и деловую интуицию.

Поиск идей

АУ, являясь государственным учреждением, при постановке задач в первую очередь должно соизмерять свои планы со стратегией развития, которой придерживается государство. Интересным документом для выработки внутренних целей и программ выступает Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года*(2). В частности, в ней ставится цель формирования новой экономики - экономики знаний и высоких технологий. "При этом под экономикой знаний и высоких технологий понимаются сферы профессионального образования, высокотехнологичной медицинской помощи, науки и опытно-конструкторских разработок, связи и телекоммуникаций, наукоемкие подотрасли химии и машиностроения. Доля экономики знаний и высокотехнологичного сектора в ВВП должна составлять не менее 17-20% (2007 год - 10-11%). Расходы на образование за счет государственных и частных источников составят 6,5-7% ВВП в 2020 году (2007 год - 4,8%), на здравоохранение - 6,7-7% ВВП в 2020 году (2007 год - 4,2%)".

Поскольку развитие человеческого потенциала является центральным звеном данной концепции, это открывает возможности для формулировки программ АУ по следующим направлениям:

- обеспечение качественного образования и медицинской помощи;

- переход от системы массового образования, характерной для индустриальной экономики, к необходимому для создания инновационной социально ориентированной экономики непрерывному индивидуализированному образованию для всех;

- создание эффективной адресной системы поддержки лиц, относящихся к категории бедных, и предоставления социальных услуг для пожилых людей, инвалидов и детей;

- обеспечение качества и доступности услуг в сфере туризма, физической культуры и спорта.

Более конкретные цели руководители АУ могут взять из таких направлений концепции, как:

- развитие здравоохранения;

- развитие физической культуры и спорта;

- развитие образования;

- развитие культуры и средств массовой информации;

- развитие социальных институтов;

- молодежная политика.

Заключение

ПЦП - сложный метод планирования хотя бы потому, что в его основе лежат экономико-математические методы. Однако ПЦП не исчерпывается решением задачи оптимизации, а предполагает ряд действий, которые лежат в компетенции руководящего состава АУ. При внедрении программно-целевого планирования в АУ от руководителя потребуется комплекс действий: модифицировать организационную структуру, организовать обучение персонала технике ПЦП, найти как минимум одного специалиста в области финансов для решения узких экономических задач. Руководителю также нужно оценить возможность и сферу применения ПЦП для гармоничного развития АУ. Кстати, на государственном уровне этот метод уже продемонстрировал свои преимущества перед сметным финансированием при решении среднесрочных и долгосрочных задач.

О.Е. Орлова,

эксперт журнала

"Руководитель автономного учреждения"

"Руководитель автономного учреждения", N 1, январь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Граф - представление связей в виде рисунка, соединяющего точки (текущие состояния) линиями (пути достижения цели). Впервые графы были использованы для планирования городского движения, затем этот метод проник в экономику и менеджмент.

*(2) Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р.