Принцип открытости государственной службы и принудительная лояльность (Ф. Магомедов, "Вопросы трудового права", N 1, январь 2012 г.)

Принцип открытости государственной службы и принудительная лояльность

Действующим законодательством предусмотрены различные меры, направленные на обеспечение открытости государственной службы.

Как известно, одним из основополагающих принципов государственной гражданской службы является доступность информации о гражданской службе. А.А. Гришковец полагает, что основу взаимодействия государственной службы и гражданского общества должны составлять два базисных принципа: принцип служения государству и принцип открытости и гласности в осуществлении государственной службы [1]. В основе данного принципа лежит конституционное положение ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации: "органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом".

По мнению А.Ф. Ноздрачева, принцип открытости гражданской службы тесно взаимосвязан с идеей ее публично-правового характера, на что, в частности, направлены нормы, предусматривающие включение в должностной регламент гражданского служащего перечня государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административными регламентами государственных органов [2].

Действующим законодательством предусмотрены различные меры, направленные на обеспечение открытости государственной службы. Например, - обязательное включение представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов в состав конкурсной комиссии, в состав аттестационной комиссии и т.п.

Однако в специальной литературе уже отмечалось, что ряд других положений закона вступает в противоречие с принципом открытости гражданской службы и доступности информации о ней.

В частности, речь идет о п. 9 ч. 1 данной статьи, который запрещает гражданскому служащему разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, а также о п. 10, в соответствии с которым служащему запрещено допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.

Как отмечали некоторые авторы, рассматриваемые выше запреты никоим образом не являются не только необходимыми, но даже и приемлемыми с точки зрения ценностей демократического общества. Лояльность, которую, безусловно, должны соблюдать государственные служащие в своей деятельности и в своих высказываниях, должна рассматриваться не в отношении корпоративных интересов государственных органов, а применительно к основам конституционного строя российского государства [3]. В настоящее время данная проблема перешла в практическую плоскость: уже известны случаи, когда гражданских служащих увольняли в связи с нелестной оценкой деятельности руководства.

Пример

Так, например, Тарабукина Н.В. обратилась в суд с иском к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Свердловской области (далее Управление) о признании увольнения незаконным, восстановлении на работе, взыскании оплаты времени вынужденного прогула и компенсации морального вреда [4]. Приказом от 13.10.2010 руководителя Управления расторгнут служебный контракт и освобождена от замещаемой должности государственной гражданской службы Тарабукина Н.В. с 15.10.2010 за нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных статьей 17 Федерального закона (п. 14 ч. 1 ст. 33 Федерального Закона).

В ходе судебного заседания было установлено, что в августе 2010 г. истец направила обращение в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, прокуратуру Свердловской области, в котором просила провести проверку деятельности Управления Роскомнадзора в связи с имеющимися фактами нарушения законодательства. По результатам проверки прокуратурой Свердловской области направлен ответ Тарабукиной Н.В., в котором указано, что часть нарушений, указанных истцом, нашли подтверждение и в адрес руководителя Управления Роскомнадзора внесено представление.

Не согласившись с результатами проверки, намереваясь привлечь внимание общественности, истец направила в Информационное агентство "У" по электронной почте обращение, в котором изложила те же факты нарушения законности. Главный редактор ИА "У" п. сообщила, что после получения письма Тарабукиной Н.В. они обратились в Роскомнадзор с официальной просьбой прокомментировать изложенные претензии.

В установленные законом сроки ответа на запрос не получили и опубликовали 22.09.2010 информационную заметку, в которой сообщили о факте обращения Тарабукиной Н.В. в прокуратуру без комментария представителя Роскомнадзора.

27.09.2010 на сайте "Р" также опубликована информационная заметка. В ответе на судебный запрос директор ООО "И" Д. сообщил, что основанием для публикации новостного сообщения являются сведения, полученные им в телефонном интервью с Тарабукиной Н.В. Допрошенный в качестве свидетеля Д. сообщил, что 22.09.2010 главный редактор переслал ему ссылку на материал на сайте "У" о борьбе Тарабукиной Н.В. со свои руководством.

С учетом этих обстоятельств суд отказал в удовлетворении требований Тарабукиной, отметив, что государственные служащие наделены особым правовым статусом и обязаны соблюдать ограничения, предусмотренные национальным законом, поскольку государство может требовать от государственных служащих лояльности в отношении конституционных принципов, на которых основано государство. Однако, если внимательно изучить данное решение суда, становится ясно, что сведения, сообщенные истицей, касались ее личных претензий к распределению служебной нагрузки, условий прохождения службы и др.

Какие основополагающие принципы государственного устройства оказались под угрозой в данном случае? Все очень просто: суд пришел к выводу, что "понятие деятельность государственного органа или руководителя государственного органа должна трактоваться в широком смысле слова и включать в себя не только деятельность, непосредственно направленную на выполнение функций, для которых государственный орган создан, но и организационную, кадровую деятельность". Буквально это означает, что есть два мнения: мнение начальника и неправильное, за которое законом предусмотрена возможность увольнения.

Безусловно, государственные служащие в силу своего публичного статуса обязываются к определенной сдержанности и даже лояльности. В частности, в рассмотренном выше решении суд сослался на положения Международной Конвенции "О защите прав человека и основных свобод" (Рим, 4.11.1950), согласно которым осуществление права свободно выражать свое мнение может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия. Однако, на наш взгляд, это слишком широкое толкование указанных конвенционных положений.

Согласно правовой позиции Европейского Суда по правам человека, ст. 10 Европейской конвенции по правам человека (свобода мнений) применима к служебным ситуациям и государственные служащие имеют право на свободное выражение мнений (см. "Фогт пр. Германии", 26 сентября 1995 г., § 53, Серия A N 323; "Вилле пр. Лихтенштейн" (Wille v. Liechtenstein) [БП], N 28396/95, § 41, ЕСПЧ 1999-VII; "Ахмед и другие пр. Соединенного Королевства" (Ahmed and Others v. the United Kingdom), 2 сентября 1998 г., § 56, Отчеты 1998-VI; "Фуетес Бобо пр. Испании" (Fuentes Bobo v. Spain), N 39293/98, § 38, 29 февраля 2000; и "Гужа пр. Молдовы" (Guja v. Moldova) [БП], N 14277/04, § 52, 12 февраля 2008).

Европейский Суд, рассматривая допустимость ограничения ("вмешательства") права свободы слова в соответствии с п. 2 ст. 10 Конвенции, исходит из трех позиций, трех критериев допустимости такого вмешательства:

- ограничение должно быть предусмотрено законом;

- ограничение должно преследовать правомерные цели;

- и, наконец, оно должно быть необходимо в демократическом обществе.

В частности, в деле "Фогт против Германии", исходя из этих критериев, Суд пришел к выводу, что на государственных служащих, как и на других граждан, распространяется защита, предоставляемая ст. 10 Конвенции.

К сожалению, на сегодняшний день Конституционный Суд Российской Федерации не сформулировал внятной позиции по данному вопросу, хотя такая возможность у него была.

Пример

И.В. Новиков проходил службу в органах прокуратуры Смоленской области с 19 марта 2001 года по 1 ноября 2005 года. В период службы он выступил в средствах массовой информации с заявлениями о коррупционном поведении должностных лиц руководства прокуратуры Смоленской области. По результатам названных выступлений прокуратурой Смоленской области были проведены служебные проверки. Заявления И.В. Новикова подтверждения не нашли. Результаты служебных проверок были рассмотрены на расширенном заседании коллегии прокуратуры Смоленской области, где было принято решение внести ходатайство об увольнении И.В. Новикова за совершение проступка, порочащего честь прокурорского работника. Приказом прокурора Смоленской области от 1.11.2005 г. N 352 И.В. Новиков был уволен из органов прокуратуры за нарушение Присяги и совершение проступка, порочащего честь прокурорского работника, на основании п. 1 ст. 41.7 и подпункта "в" п. 1 ст. 43 Федерального закона от 17.01.1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации".

Решением Ленинского районного суда города Смоленска от 13.06.2006 г., оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Смоленского областного суда от 11.07.2006 г., заявителю отказано в удовлетворении его требования о восстановлении на службе.

Письмом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28.09.2006 г. заявителю в ответ на его обращение было сообщено о законности и обоснованности его увольнения со службы, поскольку он совершил поступок, порочащий честь работника прокуратуры.

Должностное лицо, подписавшее указанное письмо, также выразило мнение о том, что И.В. Новиков нарушил общие принципы служебного поведения государственных служащих (утверждены Указом Президента Российской Федерации от 12.08.2002 г. N 885), согласно которым государственный служащий обязан воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов и их руководителей (подпункт "п" пункта 2).

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 9.11.2009 года, куда И.В. Новиков обратился с заявлением об оспаривании подпункта "п" пункта 2 названного нормативного правового акта, ему было отказано в удовлетворении его требования.

Верховный Суд Российской Федерации указал, что общие принципы служебного поведения государственных служащих, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 12.08.2002 года N 885, изданы в пределах полномочий, предоставленных Президенту Российской Федерации, не противоречат федеральному законодательству (Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации"), нормам международного права, носят рекомендательный характер, права и свободы заявителя не нарушают.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин И.В. Новиков оспаривал конституционность п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

По запросу судьи Конституционного Суда РФ Рудкина Ю.Д. по данному делу было дано заключение директора Научно-методического центра "Кафедра ЮНЕСКО по авторскому праву и другим правам интеллектуальной собственности" Высшей школы экономики, доктора юридических наук, профессора М.А. Федотова [5].

В частности, на основе детального анализа соответствующих законоположений и практики их применения в заключении делается вывод о том, что содержащийся в оспариваемом законоположении запрет носит абсолютный характер:

- по кругу лиц авторов высказываний, суждений и оценок;

- по содержанию высказываний, суждений и оценок;

- по форме изложения высказываний, суждений и оценок;

- по форме придания публичности высказываниям, суждениям и оценкам;

- по кругу лиц, в отношении которых допускаются высказывания, суждения и оценки.

Это означает, что любое высказывание (не только критическое) в отношении любого государственного органа или должностного лица (в том числе, вне связи с местом службы) является безусловным основанием для увольнения.

Как отмечает М.А. Федотов, если рассматривать содержащийся в данном законоположении абсолютный запрет с точки зрения Конституции РФ, то нельзя не заметить, что он прямо противоречит ст. 29 Конституции РФ, согласно которой "каждому гарантируется свобода мысли и слова" (часть 1), "никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них" (часть 3) и "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом" (часть 4).

В то же время часть 3 ст. 55 Конституции РФ закрепляет: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Следовательно, Оспариваемое законоположение должно, во-первых, содержаться в федеральном законе, а во-вторых, иметь целью достижение именно указанных выше целей.

Если первое условие в данном случае соблюдено, то второе - нет. По мнению М.А Федотова, анализируемый абсолютный запрет имеет на практике избирательный характер и нацелен исключительно на защиту интересов вышестоящих уровней бюрократии от критики со стороны нижестоящих гражданских служащих. Более того, если эта критика содержит информацию о коррупционных проявлениях, а нижестоящие служащие, как правило, значительно лучше осведомлены об этом по сравнению с любыми посторонними, в том числе проверяющими, лицами, то абсолютный запрет, содержащийся в Оспариваемом законоположении, становится условием, способствующим совершению преступлений [6].

Как же Конституционный Суд учел выводы, содержащиеся в этом обстоятельном и юридически выверенном заключении? Суд не нашел причин для принятия жалобы к рассмотрению. Он, в частности, указал, что жалоба гражданина в Конституционный Суд Российской Федерации допустима в том случае, если его права и свободы затрагиваются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон; для подтверждения указанного обстоятельства заявитель должен приложить к жалобе копию официального документа, подтверждающего применение либо возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела.

В данном же случае компетентное должностное лицо, принявшее решение об увольнении заявителя, и суды общей юрисдикции, осуществлявшие проверку законности и обоснованности данного решения, квалифицировали действия заявителя как дисциплинарный проступок, руководствуясь при этом нормами Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а не положениями Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Сообщение же заявителю письмом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28 сентября 2006 года о законности и обоснованности его увольнения со службы, поскольку в соответствии с общими принципами служебного поведения государственных служащих, утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 12.08.2002 N 885, государственный служащий обязан воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов и их руководителей (подп. "п" п. 2), носило информационный характер.

На этом основании Конституционный Суд Российской Федерации определил отказать в принятии к рассмотрению жалобы.

Очевидно, что в данном случае Суд просто уклонился от рассмотрения данной проблемы. Вполне вероятно, что точку здесь поставит Европейский Суд по правам человека и есть веские основания полагать, что Россия в очередной раз будет вынуждена следовать европейским стандартам демократического государства.

Литература

1. Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. - 2004. - N 4. - С. 26.

2. Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. - 2005. - N 12; 2006. - N 1.

3. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Принцип доступности информации о государственной службе: реальность или фикция? // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2008. Вып. 3. - С. 42-46.

4. http://zheleznodorozhny.svd.sudrf.ru.

5. http://www.unescochair.ru.

6. http://www.unescochair.ru.

Ф. Магомедов,

аспирант кафедры таможенного, административного и

финансового права юридического факультета Саратовского

государственного университета им. Н.Г. Чернышевского

"Вопросы трудового права", N 1, январь 2012 г.