Договор о создании искусственного земельного участка и право на его заключение (А.А. Кирилловых, "Образование и право", N 1, январь 2012 г.)

Договор о создании искусственного земельного участка и право на его заключение

В статье рассмотрены особенности договора создания земельного участка в рамках анализа норм нового законодательства, посвященного регулированию вопросов образования искусственных территорий на водных объектах.

В мировой истории практика создания искусственных территорий исчисляется не одним столетием, а ранняя техническая эволюция общества, связанная с навыками создания искусственных островов, восходит к временам Месопотамии*(1). Создание искусственных (намывных) земельных участков нередко является ответом на вызовы современных проблем градостроительства, планировки территорий и расселения. Все чаще такие проблемы ощущают прибрежные территории, которые, вследствие высокой плотности населения, остро нуждаются в расширении своих границ*(2).

До недавнего времени современное законодательство в этом вопросе было весьма противоречиво и не позволяло в должной степени определять механизм возведения таких объектов, как и их правовую природу. По существу, создание искусственного земельного участка немногим отличается от возведения объекта капитального строительства, но результат, как правило, не связывается с образованием капитального объекта. Однако с точки зрения предусмотренного в законодательстве процедуры и результата, как верно указывают ученые, искусственный земельный участок как единый объект распадается на два элемента - объект капитального строительства и земельный участок*(3).

Помимо проблем с определением статуса искусственных территорий, известную трудность представляет регулирование механизма их возведения. Прозрачная и понятная процедура преобразования части водного объекта в земельный участок в законодательстве отсутствовала, что, в свою очередь, требовало скорейшей разработки нормативной базы, ликвидирующий обозначенный правовой пробел. Ученым в этой связи разрешение проблемы представлялось в форме специального закона или внесения изменений в действующее законодательство*(4).

Законодатель пошел по пути создания специальной правовой базы. Соответствующий проект закона "Об искусственно образованных территориях в Российской Федерации..." за N 123551-5 внесен 10.11.2008 г. в Государственную Думу ФС РФ депутатами Государственной думы M.Л. Шаккумом, И.Н. Руденским, B.Л. Горбачевым, Ю.В. Свердловым, Р.А. Исаевым, В.В. Пановым и принят в окончательном варианте 19.07.2011 г.

При этом по результатам обсуждения проект был принят 01.07.2011 г. во втором чтении с новым названием, имеющим в качестве предмета своего регулирования "искусственно созданные земельные участки, возводимые на водных объектах", что значительно уточняет смысловую нагрузку содержания закона.

Итак, Федеральный закон N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(5) (далее - Закон N 246-ФЗ) направлен на разрешение существующих проблем в рассматриваемой сфере. Тем не менее одним из главных аргументов в пользу разработки и принятия данного Закона выступают цели создания комплексного регулирования и обеспечения строительства олимпийских объектов в г. Сочи.

Сегодня обозначенные проблемы получили определенное разрешение в законе. Прежде всего, в законодательстве теперь отражены общее содержание и механизм заключения договора о создании искусственного земельного участка, а также его стороны. В связи с этим следует раскрыть принципиальные положения закона, касающиеся регулирования договорных отношений по созданию искусственных земельных участков, учитывая, что при этом могут возникать некоторые сложности.

Начать следует с того, что инициаторами создания искусственных земельных участков, как следует из п. 1 ст. 4 Закона N 246-ФЗ, могут быть как публично-правовые (федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы МСУ) субъекты, так и субъекты (физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, юридические лица) частного права.

В рамках регулирования создания искусственных земельных участков следует отметить предлагаемые Законом N 246-ФЗ гражданско-правовые формы оформления обязательств участников строительства. В связи с этим Закон определяет общие требования к соответствующему договору о создании искусственного земельного участка (ст. 7) и к порядку и условиям его заключения (ст. 8).

В этой связи следует сказать, что процесс создания искусственно образованных территорий предлагалось облечь в форму инвестиционной деятельности, осуществляемой на основании инвестиционного договора между инвестором и органом местного самоуправления. Инвестиционные отношения - один из элементов механизма реализации создания искусственных земельных участков. В проекте речь шла об инвестиционном договоре, одной из сторон которого является инвестор. Другой стороной инвестиционного договора выступает орган местного самоуправления поселения, чьи интересы затрагивает создание искусственно образованной территории.

Впрочем, подобные предложения звучали в литературе и обосновывались сутью отношений сторон, а также потребностью предоставления гарантий и защиты прав инвестора в процессе строительства и эксплуатации возводимого объекта*(6). Кроме того, для установления обязательств по возведению насыпных объектов предлагалось использовать конструкцию концессионного соглашения. В частности, как отмечает Д.Ю. Засыпкин, "на момент заключения соглашения этот участок еще не существует и подлежит образованию в целях создания либо реконструкции прочно связанных с ним гидротехнических сооружений портов"*(7). Данное обстоятельство позволяет использовать концессию как наиболее приемлемый способ разрешения проблем в создании намывных территорий.

Следует учесть, что законодатель в некоторых случаях допускает концессионные формы отношений в рассматриваемой сфере. Например, создание искусственного земельного участка может стать одним из этапов строительства какого-либо объекта, составляющего часть инфраструктуры береговой линии. Одним из таких случаев, предусмотренных и прямо названных в Законе, является строительство или расширение морского порта (п. 11 ст. 5 Закона N 246-ФЗ), требующего, в том числе, образования искусственного земельного участка. В качестве способа юридического оформления таких работ допускается возможность заключения концессионного соглашения.

Нормативной базой для подобного рода соглашений служит Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях"*(8), регулирующий вопросы передачи в концессию недвижимого имущества (предварительно созданного или реконструированного концессионером). В соответствии с концессионным соглашением частный инвестор (концессионер), которым может быть индивидуальный предприниматель, иностранное или российское юридическое лицо, или группа юридических лиц, действующих на основании договора простого товарищества, обязан совершить следующие действия во исполнение концессионного соглашения:

- создать или реконструировать недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать концеденту (т.е. государству или муниципальному образованию);

- осуществлять деятельность, предусмотренную концессионным соглашением, связанную с использованием этого недвижимого имущества;

- обеспечивать при осуществлении указанной деятельности возможность получения потребителями соответствующих товаров, работ, услуг.

Взамен этого концедент обязуется предоставить концессионеру права владения и пользования вышеуказанным недвижимым имуществом на срок действия концессионного соглашения.

Следует отметить, что среди основных сфер, где применяется конструкция концессионного соглашения, Закон о концессионных соглашениях (подп. 11 п. 1 ст. 4) упоминает объекты здравоохранения, коммунальной инфраструктуры и ЖКХ, спорота, отдыха, туризма, транспорта общего пользования, железнодорожного транспорта гидротехнических сооружений, образования и т.п.

Надо учитывать, что концессионное соглашение становится договорной формой государственно-частного партнерства*(9). В качестве частного случая можно указать, что от обычного арендного обязательства (ст. 622 ГК РФ) концессионное соглашение отграничивает не право, а императивная обязанность внести улучшения в государственное имущество. В свою очередь, порядок заключения концессионного соглашения отражает явное преобладание публичных начал, поскольку в основе возникновения концессионных правоотношений лежит властный акт государства или иного публично-правового образования*(10).

Тем не менее законодатель в чистом виде не воспринял предложения о закреплении инвестиционной либо концессионной конструкции договора о создании земельного участка. Более того, условия формулирования положений соответствующего договора, с юридической точки зрения конкретного вида обязательств, в нормах Закона N 246-ФЗ представляются весьма "размытыми". Как следует из п. 2 ст. 7 Закона, договор о создании искусственного земельного участка является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, содержащихся как в федеральных законах, так и положениях гражданского законодательства о соответствующих видах обязательств. Собственно, речь в рассматриваемой ситуации идет даже не о "смешанном", а о комплексном договоре. Как известно, определение сущности договора как смешанного возможно только в рамках его гражданско-правовой характеристики, когда содержание договора включает в себя положения об отдельных видах обязательств, предусмотренных частью II ГК РФ.

Однако отношения в рамках создания искусственных земельных участков имеют не только частноправовую природу, ведь образование намывных территорий преследует и публичные интересы и регулирование обязательств сторон осуществляется также нормами административного права, что указывает на их публичный характер.

В пользу публичной природы отдельных элементов договора говорит и порядок его заключения, неотъемлемым этапом которого является обязанность проведения аукциона или процедуры торгов в рамках закона о госзакупках. Напомним, что предметом соответствующих процедур торгов является право на заключение соответствующего договора. Данное обстоятельство является изъятием из общего принципа свободы договора, установленного гражданским законодательством (ст. 421 ГК РФ).

Следует обратить внимание и на предложенную законодателем конструкцию отношений сторон в рамках соответствующих обязательств. Согласно п. 1 ст. 7 Закона N 246-ФЗ, договор о создании искусственного земельного участка предусматривает взаимные обязательства сторон (лица, с которым заключен договор и органа государственной власти или органа местного самоуправления).

Соответственный договор носит двусторонний характер, предусматривая права и обязанности у обеих сторон. Данное обстоятельство указывает также на признак взаимности, поскольку предполагает предоставление встречного исполнения в рамках достижения общей цели договора. Надо сказать, что сторона, с которой заключен договор, вправе осуществлять обязанности по договору как самостоятельно, так и с привлечением сил и средств третьих лиц. Требование законодателя относительно обеспечения выполнения работ построено в диспозитивной форме не неслучайно, поскольку в большей степени направлено на реальную возможность достижения целей договора. Следует учитывать, что само по себе исполнение договора о создании искусственного земельного участка требует значительных сил и средств, учитывая необходимость выполнения различных видов работ. Как правило, участнику договора самостоятельно сложно выполнить все или даже часть из них, что требует привлечения третьих лиц, специализирующихся в выполнении отдельных видов (этапов) работ в рамках исполнения конкретного гражданско-правового обязательства. В таких случаях сторона, с которой заключен договор, перепоручает свои обязанности иным лицам, оставаясь в роли "генерального подрядчика" ответственными за их действия.

Следует учесть, что комплексный характер договора о создании искусственного земельного участка для достижения своих целей предполагает использование ряда правовых институтов в рамках отдельных видов обязательств. Анализ конкретных обязательства сторон позволяет определить применимые для исполнения договора элементы отдельных видов договоров. Так, подготовка документации по планировке территории в планируемых границах искусственного земельного участка; а также для создания самого участка предполагает использование положения ст. 758-762 (параграф 4 главы 37 ГК РФ "Подряд на выполнение проектных и изыскательских работ"). Эти же положения норм ГК РФ регулируют порядок выполнения инженерных изысканий для подготовки проектной документации для создания искусственного земельного участка.

Что же касается непосредственного создания искусственного земельного участка, то этот этап работ предполагает сочетание нескольких видов обязательств. Как правило, намыв, отсыпка грунта - это известный способ формирования участка искусственной территории, и регулирование данных работ органично подпадает под положения норм ст. 740-757 (параграф 3 главы 37 ГК РФ "Строительный подряд"). Однако, как предусматривает Закон, работы могут быть проведены с использованием иных технологий, в том числе ранее неизвестных. Для получения новых технологических решений строительства договор о создании земельных участков может предусматривать для лица, с которым заключен договор, обязательства по разработке новой технологи. Порядок и условия ее получения в возможны в порядке реализации ст. 769-778 (глава 38 ГК РФ "Выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ").

Что касается содержательной части конкретных обязательств, то в качестве существенных (обязательных) условий, согласно п. 1 ст. 6 Закона, подлежащих отражению в договоре, для лица, заключившего договор, предусмотрены обязанности по:

- подготовке документации по планировке территории в планируемых границах искусственного земельного участка;

- выполнению инженерных изысканий для подготовки проектной документации для создания искусственного земельного участка;

- подготовке проектной документации для создания искусственного земельного участка;

- проведению работ по созданию искусственного земельного участка (намыв, отсыпка грунта или проведение работ с использованием иных технологий).

В договоре в качестве существенных могут быть отражены условия и объем участия органа, уполномоченного на принятие решения о создании искусственного земельного участка, в выполнении указанных работ.

Надо сказать, что определение законодателем перечня существенных условий является важным с точки зрения правовых последствий их несоблюдения (неотражения) сторонами в тексте договора. Как известно, согласно п. 1 ст. 432 ГК РФ, договор считается заключенным, если между сторонами в требуемой в подлежащих случаях форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора.

При этом стоит помнить о том, что существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

Существенные условия в рассматриваемой ситуации являются частным случаем существенных условий, названных таковыми в законе. Однако при формулировании конкретного перечня существенных условий законодатель действовал не совсем последовательно. Подтверждением этого, на наш взгляд, является упоминание в Законе наряду с указанными выше в качестве существенных "иных условий, которые могут быть предусмотрены в договоре". К таковым, в частности, п. 7 ст. 6 Закона относит обязательство лица, заключившего договор, осуществить строительство конкретного объекта капитального строительства на искусственном земельном участке, если это предусмотрено разрешением на создание искусственного земельного участка и извещением о проведении открытого аукциона.

Представляется, что выделение двух "групп" названых в законе существенных условий применительно к договору создания искусственного земельного участка выглядит странно, если учесть, что существенными могут быть признаны условия, необходимые для договоров данного вида, а требование законодателя к их соблюдению сформулировано в диспозитивном виде, предполагающем усмотрение сторон. Скорее всего, речь в данном случае должна идти об императивной формулировке, не предоставляющей сторонам возможности избегать их при составлении договора или все-таки учитывать возможность заявлять об этих условиях как существенных одной из сторон.

Примечательно, что в отношении конструкции условий о порядке расторжения договора закон предусматривает правило, позволяющее органу, заключившему договор, выйти из него в одностороннем порядке.

В частности, уполномоченный орган в одностороннем порядке вправе отказаться от исполнения договора в случае:

- непредставления сведений о местоположении и планируемых границах искусственного земельного участка;

- неисполнения обязательства лица, заключившего договор выполнить обусловленные предметом договора работы;

- неосуществления строительства объектов капитального строительства на искусственном земельном участке;

Кроме того, федеральным законом или договором могут быть установлены иные случаи, служащие основанием для одностороннего прекращения договора.

Положения Закона N 246-ФЗ предусматривают в качестве условия заключения договора о создании искусственного земельного участка проведение процедуры аукциона. Следовательно, право заключить соответствующий договор может быть реализовано по результатам процедуры торгов.

Первоначально в законопроекте обязанность по ее организации и проведению возлагалась на частных инициативных лиц, физических или юридических. Практическая реализация подобных процедур субъектами частного права была бы довольно сложна и весьма сомнительна, на что уже обращали внимание специалисты при анализе проекта закона*(11).

В принятом варианте подобные замечания учтены и в качестве организатора аукциона выступает орган, уполномоченный на заключение договора, или действующая на основании договора с ним специализированная организация (п. 3 ст. 8 Закона N 246-ФЗ). При этом, в случае создания искусственного земельного участка за счет бюджетных средств размещение заказов на выполнение работ осуществляется в соответствии с нормами Федерального закона от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ (далее - Закон о госзакупках)*(12), который определяет порядок заключения соответствующего договора по результатам процедуры размещения государственного (муниципального) заказа (ст. 6).

Непонятно, правда, что имеет в виду законодатель, предусматривая в таких случаях выполнение работ в соответствии нормами закона о госзакупках. Представляется, что порядок проведения процедуры аукциона на право заключить договор должен в равной мере распространяться на отношения как публичных, так и частных заказчиков, вне зависимости от природы источника финансирования. Иначе говоря, процедура государственного (муниципального) заказа для создания искусственного земельного участка распространяется на условия исполнения договора.

Тем не менее, финансирование работ, когда заказчиком выступает публично-правовое образование, должно облекаться в форму государственного (муниципального) контракта. В свою очередь, процедуры аукциона, предусмотренные ст. 8 Закона N 246-ФЗ, для целей заключения соответствующего договора проводятся во всех случаях, т.е. когда инициатором создания участка является и публично-правовое образование, и частное лицо.

Здесь речь идет об особом виде договора - государственном (муниципальном) контракте на приобретение соответствующих работ для публичных нужд. Порядок его заключения имеет публичную природу и требует учета особых требований к его содержанию, предусмотренных законодательством о госзакупках.

Размещение государственного заказа - особое социально-правовое явление. Вопросы выбора поставщика или подрядчика находятся вне сферы гражданско-правового регулирования. Основные условия государственного (муниципального) контракта определяются ст. 9 Закона о госзакупках.

Заключение договора осуществляется с победителем открытого аукциона. Однако из этого правила есть исключения. Во-первых, договор не может быть заключен с победителем в силу отсутствия процедуры аукциона. Так, без проведения открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка такой договор заключается:

- уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с лицом, определенным указом или распоряжением Президента РФ либо распоряжением Правительства РФ;

- уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с лицом, осуществляющим строительство или расширение морского порта на основании предусматривающего создание искусственного земельного участка решения Правительства РФ о строительстве или расширении морского порта;

- федеральным органом исполнительной власти, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, с собственником или арендатором земельного участка, который расположен в границах речного или морского порта и будет иметь общую границу с искусственным земельным участком, при условии, что на искусственном земельном участке планируется размещение объекта капитального строительства, технологически связанного с объектом капитального строительства, размещенным на земельном участке в границах речного или морского порта, либо планируется размещение объекта капитального строительства, предназначенного для осуществления деятельности в речном или морском порту, одновременно на земельном участке в границах речного или морского порта и искусственном земельном участке.

В указанных случаях процедуры торгов не проводятся, а договор заключается с заранее определенным лицом.

Вторая ситуация связана со случаем, когда процедура аукциона проведена, но заключение с победителем договора не представляется возможным. Такими случаями Закон признает уклонение победителя от заключения договора (ч. 25 ст. 8) и признание аукциона несостоявшимся, в частности, по причине участия в аукционе единственного лица (ч. 28 ст. 8).

Аукцион является открытым по составу участников и форме подачи предложений о цене предмета аукциона и проводится на основании разрешения на создание искусственного земельного участка в срок не позднее чем в течение трех месяцев со дня выдачи такого разрешения.

Закон допускает право организатора отказаться от проведения аукциона. Сообщить об этот организатор обязан не позднее чем за 15 дней в периодическом печатном издании (в котором опубликовано сообщение о проведении аукциона) и на официальном сайте в течение пяти рабочих дней и двух рабочих дней со дня принятия решения об отказе в проведении аукциона. В течение трех рабочих дней со дня опубликования извещения об отказе в проведении аукциона организатор аукциона возвращает участникам аукциона внесенные ими задатки.

Договор заключается на условиях, указанных в извещении о проведении аукциона, по цене, предложенной победителем аукциона. При заключении договора изменение условий аукциона на основании соглашения сторон договора или по требованию одной из его сторон не допускается.

Аукцион признается несостоявшимся, если на участие в аукционе подана одна заявка и заявитель признан участником аукциона; в аукционе участвовали менее двух участников; после троекратного объявления начальной цены предмета аукциона ни один из его участников не заявил о своем намерении приобрести предмет аукциона по начальной цене.

При признании аукциона несостоявшимся единственный участник аукциона вправе заключить договор в течение 30 дней с момента его проведения по начальной цене предмета аукциона. При этом в рассматриваемой ситуации уполномоченный орган обязан заключить такой договор. Однако заключение договора в изложенных выше случаях возможно только после предоставления лицом, получившим право на заключение договора соглашения об обеспечении исполнения обязательств по договору, если предоставление такого обеспечения является существенным условием договора.

При несостоявшемся аукционе и незаключении договора с единственным участником организатор вправе объявить о проведении повторного аукциона, в том числе, с измененными условиями его проведения.

Библиографический список:

1. Буров В.А. Проблемы создания искусственных земельных участков и приобретения прав на них // Право и экономика. 2009. N 2.

2. Галиновская Е.А., Кичигин Н.В. Правовые проблемы создания и определения режима искусственных земельных участков // Правовые вопросы строительства. 2008. N 2. С. 12-16.

3. Замышляев Д.В., Задорожнюк Е.И. К проблеме создания искусственных территорий // Юрист. 2008. N 6.

4. Засыпкин Д.Ю. Объект концессионного соглашения // Право и политика. 2010. N 11. С. 2037-2046.

5. Пенкин Ф.П. Иракская республика и ее вооруженные силы. М., 1977.

6. Сосна С.А. Концессионное соглашение - новый вид договора в российском праве // Журнал российского права. 2003. N 2.

7. Третьяков A.M. Концессионное соглашение: особенности содержания и порядка заключения // Право и политика. 2008. N 12.

А.А. Кирилловых,

юрисконсульт Вятской государственной

сельскохозяйственной академии,

преподаватель Санкт-Петербургского института

внешнеэкономических связей,

экономики и права (Кировский филиал)

"Образование и право", N 1, январь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Пенкин Ф.П. Иракская республика и ее вооруженные силы. М., 1977.

*(2) Буров В.А. Проблемы создания искусственных земельных участков и приобретения прав на них // Право и экономика. 2009. N 2.

*(3) См.: Галиновская Е.А., Кичигин Н.В. Правовые проблемы создания и определения режима искусственных земельных участков // Правовые вопросы строительства. 2008. N 2. С. 12-16.

*(4) Там же.

*(5) СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4594.

*(6) См.: Замышляев Д.В., Задорожнюк Е.И. К проблеме создания искусственных территорий // Юрист. 2008. N 6.

*(7) Засыпкин Д.Ю. Объект концессионного соглашения // Право и политика. 2010. N 11. С. 2037-2046.

*(8) СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.

*(9) Сосна С.А. Концессионное соглашение - новый вид договора в российском праве // Журнал российского права. 2003. N 2.

*(10) См.: Третьяков A.M. Концессионное соглашение: особенности содержания и порядка заключения // Право и политика. 2008. N 12.

*(11) Галиновская Е.А., Кичигин Н.В. Указ. соч.

*(12) СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.