Проект нового закона о культуре (Л. Морозова, "Учреждения культуры и искусства: бухгалтерский учет и налогообложение", N 1, январь 2012 г.)

Проект нового закона о культуре

В настоящее время в качестве базового нормативного акта в сфере культуры применяются Основы законодательства о культуре, утвержденные ВС РФ 09.10.1992 N 3612-1 (далее - Основы). Поскольку данный документ принят еще до вступления в силу Конституции РФ, а также учитывая то, что многие понятия и термины не соответствуют действующему законодательству, по мнению многих специалистов и экспертов, сохранять Основы в качестве базового документа не целесообразно, требуется новый закон о культуре. В связи с этим 21 октября 2011 года в Государственную Думу РФ внесен проект Федерального закона "О культуре в Российской Федерации" (далее - Проект). Что представляет собой данный закон и что нового он содержит по сравнению с Основами, рассмотрим в данной статье.

Понятийный аппарат

Значения основных понятий (культурная деятельность, культурные ценности, культурные блага, творческая деятельность, культурное наследие, культурная политика), приведенных в ст. 3 Основ, Проектом несколько откорректированы.

Некоторые понятия исключены: например, достоинство культур народов и национальных групп, культурные аспекты программ развития.

Кроме того, в качестве основных понятий в Проекте дополнительно используются такие термины, как (ст. 2 Проекта):

- культура - совокупность присущих обществу или социальной группе отличительных признаков, ценностей, традиций и верований, находящих выражение в образе жизни и искусстве;

- культурное разнообразие - неповторимость и многообразие форм культуры, проявляющиеся в особенностях, присущих различным социально-демографическим группам, этническим, территориальным и иным культурным сообществам, в особенности коренным народам и национальным меньшинствам, являющиеся общим достоянием и источником развития человечества;

- культурное сообщество - форма культурного самоопределения, представляющая собой свободное объединение граждан, относящих себя к определенной культуре (носителей культуры), разделяющих общие ценности, традиции, верования, на основе их добровольной самоорганизации в любых формах в целях совместного участия в культурной жизни в соответствии с законодательством РФ;

- культурное наследие Российской Федерации - материальные и нематериальные объекты культуры, созданные в прошлом и представляющие ценность с эстетической, социально-культурной, исторической, археологической, архитектурной и иных точек зрения, значимые для сохранения и развития культурной самобытности Российской Федерации, этнических и иных культурных сообществ, их вклада в мировую цивилизацию;

- нематериальное культурное наследие (нематериальные объекты культуры) - обычаи, формы представления и выражения, знания и навыки, а также связанные с ними инструменты, предметы, артефакты и культурные пространства, признанные сообществами, группами и, в некоторых случаях, отдельными лицами в качестве части их культурного наследия;

- объект культурного наследия - относящийся к культурному наследию объект культуры, представляющий собой единый комплекс, сочетающий материальные (здания, сооружения, памятники и другие объекты) и нематериальные (наименование, традиции, знания и навыки, историю, культурное пространство и другие нематериальные объекты культуры) компоненты, а также связанное с ними культурное сообщество;

- культурное пространство - сфера распространения определенных устойчивых ценностей, традиций и верований, обеспечивающих существование и развитие культуры и обладающих преемственностью.

Структура законов

Для того чтобы наглядно представить, насколько структура Проекта отличается от Основ, рассмотрим, из каких разделов (глав) состоят данные нормативные акты.

N п/п раздела (главы)	Основы	Проект
I	Общие положения	Общие положения
II	Права и свободы человека в области культуры	Права и свободы человека, этнических, социально-демографических и иных культурных сообществ РФ в сфере культуры и государственные гарантии их реализации
III	Права и свободы народов и иных этнических общностей в области культуры	Творческие работники
IV	Национальное культурное достояние и культурное наследие народов РФ	Полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в сфере культуры
V	Положение творческих работников	Государственное регулирование в сфере культуры
VI	Обязанности государства в области культуры	Культурная деятельность и организации культуры
VII	Полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области культуры	Образование и научно-исследовательская деятельность в сфере культуры и искусства
VIII	Экономическое регулирование в области культуры	Национальное культурное достояние и культурное наследие РФ
IX	Культурные обмены Российской Федерации с зарубежными странами	Финансовое, экономическое и иное регулирование в сфере культуры
X	Ответственность за нарушение законодательства о культуре	Международное сотрудничество
XI	-	Заключительные положения

Далее рассмотрим подробнее содержание приведенных разделов (глав) и выясним, насколько оно изменилось.

Общие положения

В главе I Проекта, как и в разд. I Основ, помимо основных понятий представлены принципы деятельности государства в сфере культуры и задачи законодательства РФ о культуре, приводится порядок правового регулирования отношений в сфере культуры, а также говорится о равном достоинстве культур народов и иных этнических общностей РФ, их прав и свобод в области культуры.

Стоит отметить, что согласно ст. 4 Проекта перечень задач законодательства РФ о культуре значительно расшился. К ним относятся:

- обеспечение и защита конституционных прав человека на свободную творческую деятельность, на участие в культурной жизни, доступ к культурным ценностям и пользование учреждениями культуры;

- установление государственных гарантий прав и свобод человека, этнических, социально-демографических и иных культурных сообществ РФ в сфере культуры;

- определение целей, принципов и приоритетов государственной политики в сфере культуры, мер государственной поддержки культуры, а также обеспечение гарантий невмешательства государства в творческие процессы;

- обеспечение единства и непротиворечивости правового регулирования отношений в сфере культуры;

- создание условий для сохранения и развития многообразия форм культурной самобытности и самовыражения, поддержки и развития разнообразия культур народов России, толерантности и взаимного уважения носителей разных культур;

- создание условий для сохранения и актуализации исторического и культурного наследия, творческого развития, распространения и популяризации культуры, в том числе на основе новых информационно-коммуникационных технологий;

- создание условий для обеспечения единого культурного пространства на территории РФ на основе признания особой роли русской культуры как основы консолидации равных культур народов России;

- определение принципов и создание механизмов взаимодействия государства и общества в области культуры;

- создание условий для укрепления взаимодействия между различными культурными сообществами, а также развития межрегиональных и международных культурных связей;

- обеспечение охраны интересов носителей культуры и культурных сообществ, творческих работников и специалистов в сфере культуры;

- установление правовых основ осуществления экономической деятельности в сфере культуры.

Права и свободы человека и сообществ в сфере культуры

Информация о правах и свободах человека и сообществ в сфере культуры, приведенная в гл. II Проекта, объединяет материал, содержащийся в разд. II и III Основ.

Проектом закреплено, что права и свободы в сфере культуры, предоставляемые человеку, этническим и социально-демографическим и иным культурным сообществам, являются неотчуждаемыми и гарантированными. При этом в ст. 22 Проекта отмечено, что права и свободы человека в сфере культуры приоритетны по отношению к правам в этой сфере государства, муниципальных образований, общественных объединений, религиозных объединений, профессиональных союзов и иных организаций, а также этнических общностей.

Рассмотрим, какие права и свободы будут предоставляться в результате одобрения Проекта и как изменится их название по сравнению с правами и свободами, регламентированными Основами.

Права и свободы в сфере культуры
В соответствии с гл. II Проекта	В соответствии с разд. II, III Основ
Право на участие в культурной жизни	-
Право на культурную самобытность	Право на личную культурную самобытность, право на сохранение и развитие культурно-национальной самобытности народов и иных этнических общностей
Свобода творчества	Право на творчество
Право на пользование организациями культуры, доступ к культурным ценностям	Право на приобщение к культурным ценностям
Право на образование в сфере культуры и искусства	Право на гуманитарное и художественное образование
Право создавать организации культуры, право на предпринимательскую деятельность в сфере культуры	Право создавать организации, учреждения и предприятия в области культуры
Право на объединение в культурные сообщества, создание общественных объединений в области культуры	Право создавать общественные объединения в области культуры
Право собственности в сфере культуры	Право собственности в области культуры
Право на осуществление благотворительной деятельности и занятие меценатством в сфере культуры	-
Право на вывоз и ввоз культурных ценностей, результатов своей творческой деятельности	Право вывозить за границу результаты своей творческой деятельности
Право на культурную деятельность в зарубежных странах	Право на культурную деятельность в зарубежных странах
Права иностранных граждан и лиц без гражданства в сфере культуры	Права иностранных граждан и лиц без гражданства в области культуры
Право на национально-культурную автономию	Право на культурно-национальную автономию

Творческие работники

Положения о творческих работниках выделены в отдельную главу (гл. III Проекта). В Основах им посвящен разд. V.

В соответствии с п. 1 ст. 23 Проекта творческим работником признается физическое лицо, которое создает или интерпретирует культурные ценности, считает собственную творческую деятельность неотъемлемой частью своей жизни, признано или требует признания в качестве творческого работника, независимо от того, состоит оно или нет в трудовых или гражданско-правовых отношениях и является или нет членом какого-либо объединения творческих работников.

Проектом, так же как и Основами, закреплено право творческих работников создавать общественные объединения творческих работников, в том числе творческие и профессиональные союзы (ст. 24 Проекта, ст. 28 Основ).

В отличие от Основ, Проектом определены государственные гарантии творческим работникам. Так, в соответствии со ст. 25 Проекта в целях оказания государственной поддержки творческим работникам культуры РФ, направленной на повышение уровня их профессионального мастерства, поощрения мастеров искусств, лауреатов фестивалей, смотров и творческих конкурсов, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления в рамках своей компетенции вправе:

- предоставлять индивидуальные гранты;

- учреждать именные премии за особые достижения в сфере культуры;

- устанавливать надбавки к должностным окладам творческих работников;

- устанавливать повышенные тарифные ставки специалистам государственных организаций культуры, в том числе работающим в сельской местности;

- осуществлять иные меры государственной поддержки.

Экономическое регулирование в сфере культуры

Информация, изложенная в гл. IX "Финансовое, экономическое и иное регулирование в сфере культуры" Проекта, значительно отличается от материала, представленного в разд. VIII "Экономическое регулирование в области культуры" Основ.

В статье 49 Проекта определены меры экономического обеспечения сохранения и развития культуры РФ, принимаемые государством. К ним относятся следующие мероприятия в сфере культуры:

- бюджетное финансирование;

- установление налоговых льгот;

- предоставление государственных грантов;

- кредитование;

- государственные инвестиции;

- установление особенностей ценообразования;

- установление особенностей предоставления услуг;

- иные меры экономического регулирования.

Основой реализации государственных гарантий сохранения и развития культуры в Российской Федерации является бюджетное финансирование сферы культуры, которое осуществляется в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Расходные обязательства Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в сфере культуры определяются в соответствии с бюджетным законодательством РФ (п. 2 ст. 49 Проекта).

Финансирование культуры может осуществляться также из иных не запрещенных законодательством РФ источников. К примеру, государственная поддержка культурных проектов, то есть произведений или мероприятий, имеющих значимость для культуры, осуществляется в форме субсидий и грантов на основе творческих конкурсов, учитывающей специфику творчества и уникальный (авторский) характер каждого замысла (п. 6 ст. 49, ст. 50 Проекта).

Еще одним источником, за счет которого осуществляется финансирование культуры, является благотворительность и меценатство. Согласно ст. 51 Проекта физические и юридические лица вправе беспрепятственно осуществлять благотворительную деятельность в сфере культуры на основе добровольности и свободы выбора ее целей.

К иным не запрещенным источникам финансирования культуры также относятся:

- безвозмездные пожертвования (дары) от российских и зарубежных юридических и физических лиц, международных организаций (п. 3 ст. 53 Проекта);

- средства фондов развития культуры, учрежденных физическими и юридическими лицами, органами государственной власти, органами местного самоуправления (ст. 60 Проекта).

Порядок финансирования организаций культуры приведен в ст. 53-55 Проекта. Так, в соответствии со ст. 53 Проекта организация культуры покрывает свои расходы за счет средств учредителя (учредителей), доходов от собственной деятельности и иных разрешенных законодательством РФ доходов и поступлений.

При этом учредитель организации культуры, созданной в форме автономного учреждения:

- осуществляет финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения, связанной с выполнением работ, оказанием услуг для потребителя в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями бесплатно или частично за плату;

- обеспечивает в полном объеме в соответствии с законодательством РФ финансирование расходов на содержание, сохранение и пополнение государственной части Музейного фонда РФ, библиотечных, архивных фондов, а также сохранение и использование объектов культурного наследия, переданных автономному учреждению.

Обратите внимание! Использование учреждением культуры финансовых средств осуществляется в соответствии с законодательством РФ и его уставом (п. 4 ст. 53 Проекта).

Особо следует отметить, что в соответствии с Проектом платные услуги некоммерческих организаций культуры нельзя квалифицировать как предпринимательскую деятельность, поскольку доход от этих видов деятельности полностью направляется на содержание и развитие данных организаций культуры (п. 3 ст. 54 Проекта).

Установлено, что цены (тарифы) на платные услуги и продукцию, включая цены на билеты, организация культуры устанавливает самостоятельно. При этом органы государственной власти РФ стимулируют понижение цен на услуги в сфере культуры и применение ценовых льгот для детей, студентов, пенсионеров и других социально не защищенных категорий физических лиц, определяют порядок установления таких цен и льгот, их перечень.

Организации культуры вправе вести предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством РФ. Однако некоммерческая организация культуры может осуществлять такую деятельность, если ее ведение предусмотрено учредительными документами и служит достижению целей, ради которых данная организация создана (ст. 55 Проекта).

Полномочия государственных (муниципальных) органов в сфере культуры

Перечень полномочий государственных органов и органов местного самоуправления в сфере культуры согласно гл. IV Проекта расширился по сравнению с перечнем, приведенным в разд. VII Основ. Согласно Проекту к полномочиям:

а) федеральных органов государственной власти в сфере культуры относятся:

- обеспечение прав и свобод человека и культурных сообществ в сфере культуры;

- установление основ федеральной государственной культурной политики, принятие федерального законодательства в сфере культуры, а также федеральных целевых и ведомственных целевых программ сохранения и развития культуры;

- правовое регулирование отношений собственности, основ хозяйственной деятельности и порядка распоряжения культурным достоянием РФ;

- утверждение государственных образовательных стандартов в сфере культуры и искусства;

- сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в федеральной собственности;

- государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения;

- охрана и сохранение особо ценных объектов культурного наследия народов РФ в порядке, устанавливаемом уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти;

- формирование федерального бюджета в части расходов на культуру;

- создание целевых бюджетных фондов для поддержки культуры;

- координация внешней политики в сфере культурного сотрудничества;

- определение принципов государственной политики в области подготовки кадров, занятости, оплаты труда в сфере культуры, установление минимального размера ставок авторского вознаграждения по федеральным учреждениям культуры на основании перечня, утверждаемого Правительством РФ;

- создание единой государственной автоматизированной информационной системы в сфере культуры в Российской Федерации;

- государственный учет в сфере культуры;

- контроль за исполнением законодательства РФ о культуре;

- определение условий проведения общероссийских творческих конкурсов по выдаче грантов, размеров и порядка выплаты грантов;

б) органов государственной власти субъектов РФ в сфере культуры относятся:

- законодательное регулирование отношений в сфере культуры в пределах полномочий субъекта РФ;

- утверждение бюджета субъекта РФ в части расходов на культуру;

- утверждение региональных целевых программ сохранения и развития культуры;

- осуществление контроля за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ в сфере культуры, исполнением бюджета субъекта РФ в части расходов на культуру;

- осуществление иных полномочий, отнесенных действующим законодательством РФ к ведению законодательных органов государственной власти субъектов РФ;

- сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта РФ, государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения;

- организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъектов РФ;

- создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством РФ);

- организация и поддержка организаций культуры (за исключением федеральных учреждений культуры, перечень которых утверждается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти);

- поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти);

- поддержка региональных и местных национально-культурных автономий, поддержка изучения в образовательных учреждениях языков народов РФ и иных учебных дисциплин этнокультурной направленности;

- разработка и утверждение региональных программ сохранения и развития культуры;

- формирование региональных фондов развития культуры;

- определение условий проведения региональных творческих конкурсов по выдаче грантов, размеров и порядка выплаты грантов;

в) органов местного самоуправления в сфере культуры относятся:

- организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек;

- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры;

- сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в муниципальной собственности, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на соответствующей территории;

- создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения, муниципального района, городского округа;

- создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, принятие мер по сохранению, возрождению и развитию народных художественных промыслов.

Л. Морозова,

эксперт журнала "Учреждения культуры и искусства:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Учреждения культуры и искусства: бухгалтерский учет и налогообложение", N 1, январь 2012 г.