К вопросу об обеспечении на территории Российской Федерации бесплатным жильем лиц, проходивших военную службу в Вооруженных Силах СССР, в Объединенных Вооруженных Силах стран Содружества Независимых Государств и уволенных с военной службы из национальных вооруженных сил стран Содружества Независимых Государств (Е.Н. Трофимов, "Право в Вооруженных Силах", N 1, январь 2012 г.)

К вопросу об обеспечении на территории Российской Федерации бесплатным жильем лиц, проходивших военную службу в Вооруженных Силах СССР, в Объединенных Вооруженных Силах стран Содружества Независимых Государств и уволенных с военной службы из национальных вооруженных сил стран Содружества Независимых Государств

Вопрос обеспечения жилыми помещениями военнослужащих в вооруженных силах государств - участников Содружества Независимых Государств (далее - СНГ) и членов их семей, не имеющих жилья или нуждающихся в улучшении жилищных условий, был и остается в числе наиболее острых практически во всех государствах - участниках Содружества.

Степень решения данного вопроса в каждом конкретном государстве служит критерием оценки развитости правовых норм по отношению к людям в погонах, стоящим на его защите.

С момента распада Советского Союза в пределах границ бывшего СССР происходит активная миграция населения, в том числе и лиц, проходивших военную службу в Вооруженных Силах СССР, в Объединенных Вооруженных Силах стран СНГ, а в последующем в национальных вооруженных силах бывших союзных республик. Такая миграция особенно активно происходит между государствами - участниками СНГ.

Заключение между некоторыми государствами СНГ договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве (Договор от 26 февраля 1999 г., подписан Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Российской Федерацией и Республикой Таджикистан)*(1) дало дополнительный толчок к миграции населения в пределах стран, заключивших соответствующее соглашение. Подписание Президентом Российской Федерации в 2011 г. ряда законов, которыми ратифицируются соглашения между странами - участницами Таможенного союза и Единого экономического пространства (ЕЭП) - Россией, Белоруссией и Казахстаном*(2), дает основание полагать, что процесс перемещения населения в пределах как минимум трех государств (России, Белоруссии, Казахстана) еще более ускорится.

В связи с изменением постоянного места жительства и перемещением лиц для постоянного проживания из одного государства в другое возникают ряд проблем, прежде всего, касающихся пенсионного и жилищного обеспечения таких лиц.

Бывшие военнослужащие Вооруженных Сил СССР, продолжившие прохождение военной службы в национальных вооруженных силах стран СНГ, не стали исключением. Вопросы пенсионного обеспечения этой категории лиц на сегодняшний день в достаточной степени урегулированы, чего нельзя сказать о вопросах их жилищного обеспечения.

На сегодняшний день в рамках СНГ по данным вопросам действуют следующие международные договоры и иные международные правовые акты:

1. Соглашение между государствами - участниками Содружества Независимых Государств о социальных и правовых гарантиях военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей, подписанное главами государств Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Молдова, Российской Федерации, Республики Таджикистан, Туркменистана, Республики Узбекистан и Украины 14 февраля 1992 г. в г. Минске (далее - Соглашение от 14 февраля 1992 г.)*(3).

2. Соглашение об обеспечении жилыми помещениями военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, подписанное главами государств Республики Армения (с учетом особого мнения), Республики Беларусь (с оговорками), Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан 28 марта 1997 г. в г. Москве (далее - Соглашение от 28 марта 1997 г.)*(4).

3. Заключение Экономического суда Содружества Независимых Государств от 11 декабря 2002 г. N 01-1/4-02 по запросу Государственной Думы Российской Федерации о толковании статьи 3 Соглашения между государствами - участниками СНГ о социальных и правовых гарантиях военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей от 14 февраля 1992 года; статьи 1 и части 1 статьи 2 Соглашения об обеспечении жилыми помещениями военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в государствах СНГ от 28 марта 1997 г.*(5)

Однако указанные международные правовые акты при рассмотрении вопросов жилищного обеспечения как бывших военнослужащих Вооруженных Сил СССР, так и бывших военнослужащих национальных вооруженных сил государств - участников СНГ, следует рассматривать и применять через призму действующего в соответствующем государстве - участнике СНГ законодательства.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

На территории Российской Федерации право граждан на жилище провозглашено ст. 40 Конституции Российской Федерации, а непосредственно вопросы жилищного обеспечения, в том числе военнослужащих и членов их семей, регулируются, прежде всего, Жилищным кодексом Российской Федерации.

Жилищный кодекс Российской Федерации в ч. 5 ст. 49 устанавливает, что жилые помещения по договорам социального найма не предоставляются иностранным гражданам, лицам без гражданства, если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное. Из указанного следует, что в Российской Федерации жилые помещения бесплатно на условиях договора социального найма или на иных условиях (безвозмездная передача в собственность или в порядке реализации государственного жилищного сертификата) предоставляются лишь гражданам Российской Федерации, если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное. Это в полной мере относится и к лицам, претендующим на обеспечение жилыми помещениями на территории Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ, и к членам их семей.

Пунктом 3 ст. 2 Федерального закона "О статусе военнослужащих" предусмотрено, что за гражданами, проходившими военную службу в воинских частях Вооруженных Сил Союза ССР, других воинских формированиях Союза ССР и государств - участников СНГ до принятия указанных воинских формирований под юрисдикцию Российской Федерации и перешедшими на военную службу в войска или иные воинские формирования, организации других государств, ранее входивших в состав Союза ССР, сохраняются социальные гарантии и компенсации, предусмотренные названным Федеральным законом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, при условии заключения и ратификации в установленном порядке соответствующих международных договоров Российской Федерации.

Из приведенного положения п. 3 ст. 2 Федерального закона "О статусе военнослужащих" усматривается, что вопрос обеспечения жильем указанных в этом пункте категорий граждан не ставится в зависимость от наличия или отсутствия у них гражданства Российской Федерации. Определяющим является лишь наличие соответствующего договора, заключенного и ратифицированного Российской Федерацией, что полностью соответствует норме, закрепленной в ч. 5 ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Соглашение по заключению Экономического суда СНГ от 11 декабря 2002 г. N 01-1/4-02 является рамочным Соглашением, устанавливающим общие принципы обеспечения социальной защиты военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей.

В соответствии со ст. 3 Соглашения от 14 февраля1992 г. государства - участники Содружества обеспечивают жилыми помещениями военнослужащих, членов их семей, не имеющих жилья или нуждающихся в улучшении жилищных условий в соответствии с законодательством страны пребывания. По оценке Экономического суда СНГ данная статья носит ограниченный характер как по своему содержанию, так и по кругу субъектов, права на обеспечение жилыми помещениями которых она регламентирует.

В субъектной сфере указанная выше статья ориентирована на применение только в отношении военнослужащих и членов их семей, не имеющих жилья или нуждающихся в его улучшении. В содержательном плане она не налагает на государства международные обязательства, отдавая вопрос о жилищном обеспечении на усмотрение национального законодательства. Причем в статье не содержится ни форм, ни гарантий обеспечения жилыми помещениями военнослужащих.

Право военнослужащих на получение квартиры по избранному после увольнения со службы месту жительства было подтверждено принятием Закона Российской Федерации "О статусе военнослужащих" от 22 января 1993 г. N 4338-I, в п. 6 ст. 15 которого было предусмотрено, что граждане, уволенные с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более, и члены их семей обеспечиваются органами местного самоуправления жилыми помещениями по установленным нормам не позднее чем в трехмесячный срок со дня подачи заявления для включения в списки нуждающихся в улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства.

Каких бы то ни было ограничений в применении названного Закона в отношении лиц, проходивших военную службу в Вооруженных Силах СССР на территориях бывших союзных республик и прибывших для постоянного проживания в Российскую Федерацию, ни в самом Законе, ни в иных нормативных правовых актах, включая международные соглашения Российской Федерации, не имелось.

Статьей 62 Закона Российской Федерации "О воинской обязанности и военной службе" от 11 февраля 1993 г. N 4455-I было предусмотрено, что гражданин Российской Федерации, проходящий военную службу в воинских формированиях других государств (бывших республик СССР), сохраняет правовое положение военнослужащего, предусмотренное законом Российской Федерации, только до окончания переходного периода.

Переходный период согласно п. 2 Постановления Верховного Совета Российской Федерации "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О воинской обязанности и военной службе" от 11 февраля 1993 г. N 4457-I (в редакции постановлений Верховного Совета Российской Федерации от 19 мая 1993 г. N 4983-I, от 21 июля 1993 г. N 5481/1-I)*(6) был установлен до 31 декабря 1994 г.

28 марта 1997 г. между государствами - участниками СНГ, а именно Республикой Армения, Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Республикой Кыргызстан, Российской Федерацией, Республикой Таджикистан, было подписано Соглашение "Об обеспечении жилыми помещениями военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в государствах - участниках Содружества Независимых Государств". Указанное Соглашение вступило в силу для Республики Беларусь 19 апреля 2001 г., а в отношении других сторон в соответствии со статусом указанного документа оно не вступило в силу, следовательно, его положения не налагают на эти стороны каких-либо обязательств по реализации положений данного Соглашения.

Вышеуказанные положения нормативных правовых актов нашли свое отражение в Правилах учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства (далее - Правила), утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. N 1054*(7).

В части, касающейся рассматриваемого вопроса, подп. "в" п. 10 Правил установлено, что не признаются нуждающимися в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий военнослужащие и граждане, уволенные с военной службы, в случае:

их увольнения с военной службы из вооруженных сил, других воинских формирований государств - участников СНГ после 31 декабря 1994 г. (кроме государств, заключивших и ратифицировавших соответствующие двусторонние договоры с Российской Федерацией до 31 декабря 1999 г.). По имеющимся у автора сведениям, до указанной даты международные договоры, касающиеся сферы регулирования жилищных отношений, Российской Федерацией заключены с Азербайджанской Республикой, Республикой Беларусь, Республикой Казахстан. Более подробно о них будет сказано ниже.

С момента вступления в силу Жилищного кодекса Российской Федерации (1 марта 2005 г.), с учетом положений ст. 3 Соглашения от 14 февраля 1992 г. и ст. 2 Соглашения от 28 марта 1997 г., видится правомерным рассматривать Правила и указанные Соглашения между государствами - участниками СНГ, исходя из положений Жилищного кодекса Российской Федерации.

Так, как отмечалось выше, ч. 5 ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации устанавливает, что жилые помещения по договорам социального найма не предоставляются иностранным гражданам, лицам без гражданства, если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное.

В настоящее время Российской Федерацией заключены и действуют следующие международные договоры, касающиеся сферы регулирования жилищных отношений:

- Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной безопасности между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой от 3 июля 1997 г. (ратифицирован Российской Федерацией Федеральным законом от 9 февраля 1998 г. N 24-ФЗ)*(8). Согласно ст. 9 указанного Договора Российская Федерации (равно как и Республика Азербайджан для граждан Российской Федерации) предоставляет проживающим на ее территории гражданам Азербайджанской Республики право на получение жилища на тех же основаниях и в том же объеме, что и собственным гражданам;

- Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан от 25 декабря 1998 г. (ратифицирован Российской Федерацией Федеральным законом от 1 мая 1999 г. N 89-ФЗ). Равные социально-правовые гарантии для граждан России и Беларуси провозглашает ст. 7 указанного Договора. Вместе с тем, ст. 6 данного Договора установлено, что безвозмездное получение гражданами государственного и муниципального имущества регулируется национальным законодательством в области приватизации;

- Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 20 января 1995 г. (ратифицирован Российской Федерацией Федеральным законом от 13 июня 1996 г. N 68-ФЗ)*(9). Согласно ст. 6 указанного Договора гражданин Казахстана, постоянно проживающий на территории Российской Федерации, участвует в приватизации государственной собственности наравне с гражданами России.

Таким образом, в соответствии с законодательством Российской Федерации из числа иностранных граждан только граждане Азербайджанской Республики имеют право на бесплатное получение жилых помещений, могут быть приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и могут быть признаны участниками подпрограммы в целях получения социальной выплаты за счет средств федерального бюджета Российской Федерации на основании государственных жилищных сертификатов.

С учетом положений ч. 5 ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации следует отметить, что военнослужащие (бывшие военнослужащие), проходившие военную службу в Вооруженных Силах СССР, в Объединенных Вооруженных Силах стран СНГ, а также в национальных вооруженных силах государств - участников СНГ, и члены их семей, являющиеся гражданами Российской Федерации и не имеющие жилых помещений или нуждающиеся в улучшении жилищных условий в соответствии с законодательством Российской Федерации, при переезде для постоянного проживания на территорию Российской Федерации вправе рассчитывать на получение бесплатного жилья на общих основаниях, в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации.

Такой подход к вопросу обеспечения жильем рассматриваемой категории граждан в полной мере согласовывается с положениями ст. 40 Конституции Российской Федерации, в которой, в частности, провозглашено, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

Если с вышеизложенной точкой зрения вполне можно согласиться, то вопрос обеспечения рассматриваемой категории граждан жилыми помещениями на территории Российской Федерации на условиях и в порядке, предусмотренных Федеральным законом "О статусе военнослужащих", до сих пор вызывает много споров.

Действующее законодательство Российской Федерации такую возможность не предусматривает, и в национальном законодательстве отсутствуют нормы, регулирующие вопросы обеспечения жилой площадью лиц, проходивших военную службу в Вооруженных Силах СССР, в Объединенных Вооруженных Силах стран СНГ и в национальных вооруженных силах стран СНГ, уволенных с военной службы, либо уравнение их в правах в этой области с военнослужащими - гражданами Российской Федерации. Как отмечено в решении Экономического суда СНГ от 11 декабря 2002 г. N 01-1/4-02, это является невыполнением сторонами, подписавшими Соглашение от 14 февраля 1992 г., его условий.

Таким образом, в части обеспечения бесплатными жилыми помещениями на территории Российской Федерации лиц, состоявших ранее на военной службе в Вооруженных Силах и других воинских формированиях бывшего Союза ССР, в Объединенных Вооруженных Силах СНГ, а также лиц из числа указанных военнослужащих, уволенных с военной службы из национальных вооруженных сил стран СНГ, следует прийти к следующим выводам:

1) лица указанной категории и члены их семей обеспечиваются жилыми помещениями на условиях и в порядке, предусмотренных Федеральным законом "О статусе военнослужащих", как и военнослужащие - граждане Вооруженных Сил Российской Федерации, если их увольнение с военной службы состоялось до окончания переходного периода, до 31 декабря 1994 г.;

2) лица указанной категории и члены их семей имеют право на бесплатное обеспечение жилыми помещениями на общих основаниях, предусмотренных Жилищным кодексом Российской Федерации, если они являются гражданами Российской Федерации;

3) лица указанной категории, уволенные с военной службы из вооруженных сил Республики Азербайджан, и члены их семей, являющиеся гражданами этого государства, имеют право на получение жилья на общих основаниях, предусмотренных Жилищным кодексом Российской Федерации наравне с российскими гражданами, независимо от наличия у них российского гражданства;

4) в случае избрания постоянным местом жительства Республики Беларусь лица указанной категории обеспечиваются на территории Республики Беларусь жилыми помещениями на условиях и в порядке, установленных для военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы из вооруженных сил Республики Беларусь.

С учетом тенденций к сближению некоторых государств СНГ, прежде всего Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан и некоторых других государств, видится целесообразным и полезным вернуться к вопросам практической реализации Соглашения от 14 февраля 1992 г. и Соглашения от 28 марта 1997 г. между государствами-участниками СНГ. Это позволило бы создать не только единое таможенное и экономическое пространство, но и единую общность людей, что бесценно в интересах интеграции народов.

Е.Н. Трофимов,

начальник отдела (по представлению интересов

Министерства обороны Российской Федерации

в судах общей юрисдикции)

ФГУ "Центральное региональное управление правового обеспечения

Министерства обороны Российской Федерации",

соискатель института философии и права Уральского отделения РАН,

подполковник юстиции в запасе

"Право в Вооруженных Силах", N 1, январь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) URL: http://www.customsunion.ru/info/2530.html

*(2) URL: http://www.rg.ru/2011/07/18/pakety-anons.html

*(3) URL: http://pravo.kulichki.com/megd2007/bz04/dcm04806.htm

*(4) URL: http://www.busel.org/texts/cat9ut/id5cwxyuh.htm

*(5) URL: http://pravo.levonevsky.org/bazaby09/sbor44/text44453.htm

*(6) URL: http://infopravo.by.ru/fed1993/ch03/akt14245.shtm

*(7) URL: http://base.garant.ru/12112963/

*(8) URL: http://www.sibupk.nsk.su/New/06/Migration/1_2_dvustoronn_akty.htm

*(9) URL: http://www.sibupk.nsk.su/New/06/Migration/1_2_dvustoronn_akty.htm