Приоритетные направления формирования кадрового состава государственной гражданской службы (М.В. Пресняков, "Гражданин и право", N 8, август 2011 г.)

Приоритетные направления формирования кадрового состава государственной гражданской службы

Система заслуг

Одним из основных направлений реформирования государственной службы Российской Федерации, безусловно, являлась оптимизация кадровой политики. Неслучайно кадровая проблема в Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" обозначена в числе наиболее острых и требующих немедленного разрешения. В частности, в этой программе были отмечены такие составляющие этой проблемы, как деформированная половозрастная структура кадрового состава государственной службы, несоответствующий образовательный уровень государственных служащих (в части как уровня, так и профиля образования) и т.п. Как отмечалось в Программе, во многом это положение дел объясняется тем, что поступление граждан на государственную службу и должностной (служебный) рост государственных служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя государственного органа, нежели от профессионального уровня и деловых качеств. В этой связи преодоление указанных проблем связывалось с внедрением эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также с созданием условий для их должностного (служебного) роста.

Иными словами, в упомянутой выше программе предлагалось использовать механизм, который давно применяется почти во всех развитых странах мира, - так называемую систему заслуг*(1). В различных странах мира, как правило, существует два способа комплектования государственного аппарата - система добычи и система заслуг.

Суть системы добычи состоит в том, что лицо, победившее на выборах либо силой захватившее власть, расставляет на все государственные посты своих сторонников. При этом их квалификация может и не учитываться, поскольку определяющим критерием является возможность руководителя осуществлять постоянный контроль за своим выдвиженцем.

Напротив, система заслуг предполагает занятие государственных должностей лицами, победившими на специально организованных конкурсах. В настоящее время система заслуг является общепризнанной в мировой практике. Она предполагает не только конкурсный отбор наиболее квалифицированных кадров при приеме на государственную службу, но и обеспечение возможности должностного роста в соответствии с профессиональным уровнем государственного служащего. Для этого используются различные способы оценки профессиональных качеств: аттестация, квалификационный экзамен и т.п.

Значение системы заслуг для обеспечения правового качества национальной государственной службы и собственно государственной административной системы настолько велико, что нынешнюю систему и практику развитых стран ученые называют меритократией, т.е. властью заслуг и заслуженных людей*(2).

Следует заметить, что упомянутые выше кадровые технологии (отбора и оценки персонала, работы с кадровым резервом, организации профессиональной подготовки и переподготовки государственных служащих), по сути, должны решать две взаимосвязанные задачи: формирование профессионального кадрового состава государственной службы, адекватного ее целям и задачам, а также обеспечение равного доступа граждан к государственной службе. На практике всегда существует определенное противоречие между обеспечением равного доступа к государственной службе и внутренними, "операциональными" задачами государственной службы. К их числу относится, например, установление возрастного предела поступления и пребывания на государственной службе (что подробно обсуждалось выше), внеконкурсное назначение на вакантную должность государственной службы лиц, состоящих в кадровом резерве, и иные "специальные правила", обусловленные спецификой государственной службы как особого вида профессиональной деятельности. В этом смысле особую значимость приобретает поиск оптимальных механизмов, позволяющих достичь необходимого баланса в решении этих взаимосвязанных, но в определенной степени и противоречивых задач.

Согласно ст. 60 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"*(3) (далее - Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ), основными принципами формирования кадрового состава государственной гражданской службы являются:

1) назначение на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств;

2) совершенствование профессионального мастерства гражданских служащих.

На основе указанных принципов Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ называет приоритетные направления формирования кадрового состава гражданской службы:

1) профессиональная подготовка гражданских служащих, их переподготовка, повышение квалификации и стажировка в соответствии с программами профессионального развития гражданских служащих;

2) содействие должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе;

3) ротация гражданских служащих;

4) формирование кадрового резерва на конкурсной основе и его эффективное использование;

5) оценка результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих посредством проведения аттестации или квалификационного экзамена;

6) применение современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении.

Мы хотели бы рассмотреть указанные направления формирования кадрового состава гражданской службы с позиции реализации указанных выше задач в их внутренней взаимосвязи, в виде единого механизма.

Профессиональная подготовка гражданских служащих, их переподготовка, повышение квалификации и стажировка в соответствии с программами профессионального развития гражданских служащих

Безусловно, задача обеспечения необходимого профессионального уровня кадрового состава реализуется посредством системы профессиональной подготовки и переподготовки кадров, повышения квалификации государственных служащих.

Профессиональная подготовка государственных служащих осуществляется в порядке, установленном Законом РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании"*(4) и Федеральным законом от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском образовании"*(5).

Нужно отметить, что действующее законодательство не устанавливает каких-либо квот на замещение должностей государственной службы выпускниками профильных учебных заведений. Вместе с тем Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ предусматривается заключение договора на обучение между государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения. Указанные лица обладают приоритетным правом на замещение вакантной должности государственной службы. Согласно ст. 22, предусматривается внеконкурсный порядок назначения на должность гражданской службы тех лиц, с которыми заключается срочный служебный контракт. А в соответствии со ст. 25 срочный служебный контракт заключается в случае замещения должности гражданской службы после окончания обучения гражданином, заключившим договор на обучение в образовательном учреждении профессионального образования с обязательством последующего прохождения гражданской службы. Соответственно указанные лица назначаются на должности государственной службы без проведения процедуры конкурса, что представляется логичным, поскольку в данном случае речь идет не о праве, а об обязанности проходить гражданскую службу в течение определенного времени.

На федеральном уровне не устанавливается какой-либо минимальный или максимальный срок прохождения гражданской службы после обучения. Такие сроки могут быть установлены законами или подзаконными актами субъектов Российской Федерации. Так, Законом Тверской области "О государственной гражданской службе Тверской области" закрепляется возможность заключения договора на обучение между государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока, но не менее 5 лет.

Заключение договора на обучение осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном, соответственно, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ и законодательством субъекта Российской Федерации. Так, например, Законом Свердловской области "Об особенностях государственной гражданской службы Свердловской области" устанавливаются правила и порядок организации и проведения конкурса на право заключения таких договоров на обучение (ст. 15). Интересны и положения Закона Свердловской области, закрепляющие необходимые условия таких договоров. В договорах о профессиональной подготовке для государственной гражданской службы Свердловской области наряду с другими условиями предусматриваются:

1) обязательство гражданина проходить государственную гражданскую службу Свердловской области в течение определенного срока;

2) обязательство гражданина возместить полностью или частично расходы областного бюджета на его обучение в случае неисполнения обязательства проходить гражданскую службу в течение определенного срока;

3) обязательство гражданина возместить часть расходов областного бюджета на его обучение в случае прекращения государственной гражданской службы Свердловской области до истечения обусловленного договором срока.

Возникает вопрос: должен ли такой гражданин возместить затраты на обучение (часть этих затрат), если он был уволен с гражданской службы по инициативе представителя нанимателя? Ответ на этот вопрос далеко не очевиден. Подобное увольнение может быть связано, с одной стороны, с проведением организационно-штатных мероприятий или с состоянием здоровья такого гражданина; с другой - с виновными действиями гражданского служащего. Понятно, что эти ситуации нельзя отождествлять и устанавливать одинаковые последствия такого увольнения. Как представляется, ответ на эти вопросы должен быть дан на федеральном уровне.

Приоритетный подбор на государственную службу выпускников профильных образовательных учреждений является вполне оправданным ограничением права на равный доступ к государственной службе. Однако на сегодняшний день заключение договора на обучение между государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения весьма проблематичен с точки зрения целесообразности. Дело в том, что в силу конституционного принципа свободы труда закрепление в служебном контракте обязанности проходить гражданскую службу в течение определенного срока отнюдь не лишает гражданина права расторгнуть контракт по собственной инициативе. В этом случае на него может быть возложена обязанность возместить издержки на обучение. Указанные затраты, связанные с обучением такого гражданина, будут возмещаться по правилам гражданского и гражданско-процессуального законодательства, (имеется в виду подача иска, судебное разбирательство, исполнительное производство и т.п.). Причем, как правило, у выпускников высших учебных заведений (по крайней мере дневной формы обучения) недостаточно собственного имущества, на которое можно было бы обратить взыскание, что делает задачу возмещения затрат на обучение таким гражданином малореальной. Кроме того, подобный подход совершенно не гарантирует высокий профессиональный уровень будущего государственного служащего, поскольку договор с ним заключается до его профессионального обучения, что не дает возможности реально оценить его способности и возможности.

На наш взгляд, гораздо более эффективным способом отбора в этой ситуации могло бы стать квотирование вакантных должностей государственной службы для замещения их выпускниками профильных учреждений образования. Отбор кандидатов на указанные должности в таком случае может проводиться путем закрытого конкурса на выпускном курсе соответствующего образовательного учреждения.

Наконец, нужно сказать еще об одном весьма перспективном направлении профессиональной подготовки кадров для государственной гражданской службы - стажировке. Не стоит забывать, что, согласно ст. 62 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ, стажировка является как самостоятельным видом дополнительного профессионального образования гражданского служащего, так и частью его профессиональной переподготовки или повышения квалификации. Так, постановлением губернатора Тюменской области от 22 сентября 2005 г. N 88 было утверждено Положение о порядке прохождения стажировки в исполнительных органах государственной власти Тюменской области. Данное Положение регулирует порядок организации и прохождения стажировки исключительно в качестве профессиональной подготовки. Как указано в Положении, оно "не подпадает под действие нормативных правовых актов, регулирующих вопросы повышения квалификации, стажировки и профессиональной переподготовки государственных гражданских служащих Тюменской области".

Под стажировкой в исполнительных органах государственной власти Тюменской области понимается деятельность, представляющая собой выполнение обязанностей по определенной должности в исполнительных органах в соответствии с индивидуальным планом, осуществляемая для приобретения опыта работы по специальности и подготовке к дальнейшей работе в исполнительных органах и проводимая в срок до одного года.

Набор стажеров может осуществляться путем направления запросов в вузы и иные организации.

Для прохождения отбора на стажировку кандидат подает заявление с приложением копии документа о высшем образовании кандидата (либо копии зачетной книжки, если кандидат является студентом последних курсов) и заполняет анкету (формы заявления и анкеты утверждены в приложении к указанному Положению). При необходимости аппарат губернатора может запросить у кандидата иные документы.

Аппарат губернатора (если требуется, совместно с исполнительным органом) проводит собеседование с кандидатом, при необходимости проводит тестирование или применяет иные средства отбора кандидатов для прохождения стажировки и заключает договор о стажировке либо отказывает в прохождении стажировки.

В договоре в обязательном порядке указываются:

- права, обязанности и ответственность сторон;

- индивидуальный план в форме приложения к договору;

- срок действия договора;

- порядок выплаты и размер материального вознаграждения за труд стажера.

Стажировка, как правило, проводится в нескольких исполнительных органах в соответствии с индивидуальным планом.

Исполнительный орган определяет порядок работы стажера, в том числе ставит конкретные задачи стажировки, обеспечивает стажеру условия для выполнения индивидуального плана, контролирует процесс его выполнения. Руководитель исполнительного органа может назначать куратора. Куратором может быть должностное лицо не ниже заместителя руководителя исполнительного органа.

По окончании стажировки стажер представляет в аппарат губернатора отчет о деятельности по каждому из исполнительных органов, подписанный куратором (руководителем исполнительного органа).

После окончания стажировки стажер имеет право получить в аппарате губернатора документ, подтверждающий прохождение стажировки.

В случае успешного прохождения стажировки со стажером в установленном порядке заключается государственный контракт на занятие должности государственной гражданской службы и (или) он включается в резерв на замещение должности.

Таким образом, вместо заключения целевых договоров на обучение (сопряженных со значительными материальными затратами и весьма неопределенным результатом) перспективным представляется квотирование должностей для выпускников профильных учебных заведений и заключение с ними на конкурсной основе договоров о стажировке в органах исполнительной власти и по результатам ее прохождения - служебных контрактов.

Как нам представляется, подобный подход вполне соответствует как задаче обеспечения права равного доступа к государственной службе, так и формированию профессионально подготовленного кадрового состава гражданской службы.

Заключение же целевого договора на обучение представляется оправданным в отношении лиц, уже состоящих на государственной службе, но не имеющих высшего профессионального образования или имеющих непрофильное образование. В этом смысле весьма интересен опыт Пермского края, где принят и действует Закон Пермского края от 12 мая 2006 г. N 6-КЗ "О заключении договоров на профессиональную подготовку кадров для государственной гражданской службы Пермского края".

Профессиональная подготовка заключается в целевом обучении только государственных гражданских служащих Пермского края и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями гражданской службы, на договорной основе по программам высшего профессионального образования за счет средств бюджета края.

На профессиональную подготовку по программе высшего профессионального образования впервые может быть направлен:

1) гражданский служащий, замещающий в этом государственном органе должность младшей группы должностей гражданской службы в течение не менее двух лет, соответствующий квалификационным требованиям к этой должности;

2) работник государственного органа, имеющий: право поступления на гражданскую службу в соответствии с ограничениями, связанными с гражданской службой, установленными федеральным законом, среднее (полное), среднее профессиональное или неполное высшее образование, стаж работы в этом государственном органе не менее двух лет, с которым заключен трудовой договор на неопределенный срок.

На профессиональную подготовку по программе высшего профессионального образования на базе имеющегося высшего профессионального образования может быть направлен гражданский служащий, замещающий в этом государственном органе должность гражданской службы в течение не менее двух лет, соответствующий квалификационным требованиям к замещаемой должности, включенный в установленном порядке на конкурсной основе в кадровый резерв государственного органа на должность гражданской службы категории "руководители" либо замещающий ее.

Заключение договора на обучение между государственным органом и гражданским служащим или работником государственного органа осуществляется на конкурсной основе.

В соответствии с указанным законом образована Межведомственная комиссия по профессиональному образованию государственных гражданских служащих Пермского края (Положение о ней утверждено указом губернатора края от 21 июля 2006 г. N 141). Эта комиссия образуется для проведения конкурса на профессиональную подготовку кадров для государственной гражданской службы края. Она рассматривает ходатайства государственных органов края о направлении на профессиональную подготовку государственных гражданских служащих, оценивает степень необходимости и обоснованность направления гражданских служащих и работников государственных органов на профессиональную подготовку и принимает решение о направлении или об отказе в направлении гражданского служащего или работника государственного органа на профессиональную подготовку. Разработаны типовой договор на профессиональное обучение гражданского служащего, а также форма заявки на участие в конкурсе на заключение договора на обучение. Указанным договором на обучающегося возлагаются обязанности:

а) после окончания обучения отработать в государственных органах Пермского края на должностях гражданской службы не менее трех лет;

б) возместить расходы бюджета Пермского края, затраченные на обучение, в течение месяца со дня наступления одного из следующих событий:

- расторжения настоящего договора по инициативе обучающегося - в полном объеме;

- отчисления из образовательного учреждения высшего профессионального образования за академическую неуспеваемость или другие виновные действия, предусмотренные договором на подготовку специалиста с высшим профессиональным образованием, - в полном объеме;

- увольнения службы в период обучения - в полном объеме;

- увольнения с государственной гражданской службы после обучения - в объеме, пропорциональном сроку, не отработанному в органах государственной власти.

Помимо профессиональной подготовки надлежащий профессиональный уровень кадрового состава обеспечивается посредством так называемого дополнительного профессионального образования.

Статья 62 Федерального от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ в понятие дополнительного образования гражданского служащего включает профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку. Указанное положение без каких-либо изменений воспроизводится и в региональных нормативно-правовых актах.

В ряде субъектов Российской Федерации приняты подзаконные нормативно-правовые акты, регулирующие порядок организации и прохождения гражданскими служащими профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки. Можно отметить постановление Администрации Тамбовской области от 27 января 2005 г. N 39 "О плане подготовки государственных и муниципальных служащих области, управленческих кадров для организации народного хозяйства Российской Федерации и иных лиц на 2005 год", распоряжение губернатора Челябинской области от 1 июня 2005 г. N 754-р "О повышении квалификации государственных гражданских служащих Челябинской области категории "руководители", постановление губернатора Ярославской области от 10 ноября 2004 г. N 763 "О подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных и муниципальных служащих в 2005 году" и т.п. Как правило, этими нормативно-правовыми актами устанавливаются планы переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем в рамках опережающего нормотворчества субъектов просто невозможно решить все вопросы регламентации дополнительного образования. В частности, в отношении стажировки большинство субъектов копируют нормы Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ.

Содействие должностному росту гражданских служащих
на конкурсной основе

Создание возможностей для должностного (служебного) роста государственных служащих обеспечивается прежде всего использованием процедур аттестации и квалификационного экзамена. Так, например, аттестационная комиссия может рекомендовать аттестуемого гражданского служащего к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста. Гражданские служащие, включенные в кадровый резерв, назначаются на вакантную вышестоящую должность вне конкурса. Вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя гражданским служащим, состоящим в кадровом резерве. И лишь при отказе гражданского служащего, состоящего в кадровом резерве, от предложенной должности вакантная должность замещается по конкурсу. Нужно сказать, что такой подход может служить достаточно "эффективным" средством обхода процедуры конкурсного отбора на замещение вакантных должностей гражданской службы.

Профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственного служащего также призваны способствовать его должностному (служебному) росту. Например, согласно ст. 62 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ, прохождение гражданским служащим профессиональной переподготовки, повышения квалификации или стажировки подтверждается соответствующим документом государственного образца и является преимущественным основанием для включения гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе или продолжения замещения гражданским служащим должности гражданской службы.

С позиции обеспечения равного доступа к государственной службе следует отметить, что законодатель в данном случае говорит не о внеконкурсном включении гражданского служащего в кадровый резерв или назначении его на вакантную должность гражданской службы, а о преимущественном праве. Иными словами, согласно буквальному пониманию этой нормы, гражданский служащий, прошедший профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку, должен участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы или в конкурсе на включение в кадровый резерв на общих основаниях. И лишь при равных результатах испытания или конкурса документов такой гражданский служащий будет обладать преимуществом перед другими кандидатами.

Ротация гражданских служащих

Некоторое недоумение вызывает такое направление формирования кадрового состава гражданской службы, как ротация гражданских служащих. Дело в том, что само понятие "ротация" в Законе употребляется лишь единожды - в ст. 60, которая определяет перспективные направления формирования кадрового состава. Согласно первому варианту законопроекта, внесенного в Государственную Думу РФ, под ротацией предлагалось понимать перемещение гражданского служащего в том же государственном органе в другое структурное подразделение в той же местности, не влекущее за собой изменения существенных условий служебного контракта. В дальнейшем это упоминание было исключено из текста Закона. В литературе под ротацией принято понимать перевод гражданских служащих на иные должности данного государственного органа или иных государственных органов соответственно имеющемуся у гражданского служащего классному чину.

На сегодняшний день ротация используется на правоохранительной, а также военной службе. Ротация производится по истечении определенного, устанавливаемого нормативным правовым актом Российской Федерации срока исполнения замещаемой должности.

Многие авторы полагают, что было бы вполне оправданно создание системы ротации государственных служащих, в чьи функции входят прямые контакты с физическими и юридическими лицами, занимающимися предпринимательской или иной не запрещенной законом экономической деятельностью*(6). Такая ротация, по их мнению, могла бы способствовать предотвращению коррупции на государственной службе.

Так или иначе, но говорить о ротации в системе государственной гражданской службы на сегодняшний день вряд ли возможно за рамками теоретических разработок.

Формирование кадрового резерва на конкурсной основе и его эффективное использование

Одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы является формирование кадрового резерва и его эффективное использование. Принципиальной новеллой Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ является конкурсный механизм формирования кадрового резерва.

С другой стороны, статья 64 в числе целей формирования кадрового резерва называет замещение:

1) вакантной должности гражданской службы в государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего;

2) вакантной должности гражданской службы в другом государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего;

3) должности гражданской службы, назначение на которую и освобождение от которой гражданского служащего осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ.

Таким образом, согласно буквальной формулировке данной нормы, кадровый резерв формируется для замещения вакантных должностей гражданской службы в порядке должностного роста гражданского служащего. Возникает вопрос: могут ли участвовать в процедуре конкурса на включение в кадровый резерв граждане, впервые поступающие на гражданскую службу, с целью замещения должности государственной гражданской службы? Так, некоторые авторы полагают, что данная норма фактически перекрывает доступ к гражданской службе гражданам, которые еще не являются гражданскими служащими, так как они не имеют возможности участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности и не могут быть включены в кадровый резерв*(7). С этой точки зрения предлагаемая система подбора кадров оказывается в явном противоречии с международно-правовыми нормами и п. 4 ст. 32 Конституции РФ, которыми предусмотрен принцип равного доступа граждан к государственной службе.

В то же время Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ содержит лишь общее указание, согласно которому формирование кадрового резерва осуществляется на основе конкурса, по правилам ст. 22. Согласно ч. 1 ст. 64 Закона, кадровый резерв формируется на конкурсной основе с учетом Сводного реестра государственных гражданских служащих Российской Федерации и поступивших заявлений гражданских служащих (граждан). Таким образом, законодатель предполагает участие в конкурсе на включение в кадровый резерв не только гражданских служащих, но и граждан, впервые поступающих на гражданскую службу.

Необходимо однозначно решить этот вопрос в Положении о кадровом резерве на гражданской службе, которое будет утверждаться Президентом РФ. Согласно ч. 7 ст. 64, вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя гражданским служащим (гражданином), состоящим в кадровом резерве, и только при отказе такого гражданского служащего (гражданина) от предложенной должности вакантная должность замещается по конкурсу в соответствии со ст. 22. В этой связи и учитывая, что конкурс при поступлении на гражданскую службу вводится для обеспечения равного доступа граждан к государственной службе, на наш взгляд, необходимо предусмотреть открытый конкурс на зачисление в кадровый резерв, т.е. не только в отношении гражданских служащих, но и граждан, впервые поступающих на гражданскую службу.

В законодательстве субъектов Российской Федерации этот вопрос решается неоднозначно. Некоторые субъекты вообще ограничиваются воспроизведением норм, установленных статьей 64 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ, по сути не решая означенной проблемы. Другие - прямо предусматривают возможность участия граждан в конкурсе на включение в кадровый резерв, однако вводят ограничения, не предусмотренные федеральным законодательством.

Так, например, Положением о кадровом резерве на государственной гражданской службе Пермской области, утвержденным указом губернатора области от 15 марта 2005 г. N 40, а также Положением о кадровом резерве на государственной гражданской службе Саратовской области, утвержденным постановлением губернатора Саратовской области от 30 августа 2005 г. N 216, устанавливается, что поиск претендентов на включение в кадровый резерв осуществляется путем внешнего и внутреннего подбора.

Внутренний подбор претендентов на включение в кадровый резерв осуществляется из числа гражданских служащих этого или иного государственного органа в порядке их должностного роста.

Внешний подбор претендентов на включение в кадровый резерв осуществляется из числа:

- лиц, замещающих государственные и (или) выборные должности области;

- муниципальных служащих;

- руководителей и специалистов предприятий, учреждений и организаций;

- выпускников учебных заведений.

Нужно заметить, что перечень граждан, которые могут участвовать в процедуре "внешнего подбора" на включение в кадровый резерв, является исчерпывающим. Как нам представляется, подобный подход не соответствует федеральному законодательству и нарушает право граждан на равный доступ к государственной службе.

Положением о кадровом резерве государственной гражданской службы Челябинской области, утвержденным постановлением губернатора Челябинской области от 14 апреля 2005 г. N 127, устанавливается открытый конкурс на включение в кадровый резерв, однако ограничивается возраст претендентов. Вместо установленного Федеральным законом общего возрастного предела замещения должности гражданской службы - 65 лет, данное Положение вводит предельный возраст для участия в конкурсе на включение в кадровый резерв. Возраст гражданских служащих (граждан), претендующих на участие в конкурсе на включение в кадровый резерв для замещения должностей государственной гражданской службы Челябинской области высшей и главной групп должностей государственной гражданской службы Челябинской области, не должен превышать 55 лет, для замещения должностей ведущей группы должностей, как правило, не должен превышать 45 лет. Законность закрепления подобных ограничений областным нормативно-правовым актом вызывает серьезные сомнения.

Более подробно о механизме формирования кадрового резерва и назначения на должность лиц, состоящих в нем, мы будем говорить в следующей части работы. Здесь же нам хотелось бы подчеркнуть, что в качестве перспективного направления формирования кадрового состава гражданской службы Закон называет не только создание кадрового резерва с целью замещения вакантной должности, но и работу с кадровым резервом. Статья 64 Закона между тем не содержит никаких указаний на этот счет. По всей видимости, эти вопросы должны решаться указом Президента РФ. Пока же такой акт отсутствует, данный правовой пробел восполняется на региональном уровне законами и подзаконными актами субъектов Российской Федерации.

В качестве примера можно привести Положение о кадровом резерве государственной гражданской службы Челябинской области. Согласно этому Положению в целях повышения эффективности работы с кадровым резервом осуществляется профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданских служащих, включенных в кадровый резерв, с отрывом, с частичным отрывом и без отрыва от государственной службы.

Согласно Положению о кадровом резерве на государственной гражданской службе Новосибирской области, утвержденному постановлением губернатора Новосибирской области от 20 апреля 2006 г. N 185, работа с кадровым резервом проводится в соответствии с программами профессионального развития гражданских служащих и планами кадровой работы соответствующего государственного органа, предусматривающими практическую подготовку и обучение кадрового резерва.

Обучение кадрового резерва осуществляется, как правило, в виде профессиональной переподготовки и повышения квалификации в соответствии с действующим законодательством. Практическая подготовка кадрового резерва осуществляется в форме стажировки.

Руководитель государственного органа осуществляет общее руководство и несет ответственность за формирование кадрового резерва и организацию работы с ним, а также за своевременное назначение гражданских служащих (граждан), состоящих в кадровом резерве, на вакантные должности гражданской службы. Непосредственную работу с кадровым резервом государственного органа осуществляют соответствующие руководители структурных подразделений и структурное подразделение по вопросам государственной службы и кадров государственного органа.

Развернутые положения о работе с кадровым резервом содержит Положение о порядке формирования кадровых резервов государственных органов Свердловской области и кадрового резерва Свердловской области, утвержденное указом губернатора Свердловской области от 29 августа 2005 г. N 683-УГ.

С лицами, включенными в кадровый резерв государственного органа Свердловской области, организуется работа в соответствии с годовыми и перспективными планами практической подготовки кадрового резерва, которые утверждаются руководителем соответствующего государственного органа Свердловской области и планом индивидуальной подготовки государственного гражданского служащего (гражданина), включенного в кадровый резерв.

План практической подготовки кадрового резерва государственного органа Свердловской области должен предусматривать развитие профессиональных, деловых и личностных качеств, необходимых для замещения должностей государственной гражданской службы Свердловской области.

План индивидуальной подготовки предусматривает конкретные мероприятия, обеспечивающие приобретение необходимых теоретических и практических знаний для замещения должности государственной гражданской службы.

План индивидуальной подготовки разрабатывается не позднее чем через месяц после включения государственного гражданского служащего Свердловской области (гражданина) в кадровый резерв сроком на один год и утверждается непосредственным руководителем. Он составляется в трех экземплярах, которые находятся у гражданского служащего, его непосредственного руководителя и в подразделении государственного органа Свердловской области по вопросам государственной гражданской службы и кадров.

Организацию контроля за выполнением планов практической подготовки кадрового резерва и индивидуальной подготовки государственного гражданского служащего осуществляет подразделение государственного органа по вопросам государственной гражданской службы и кадров.

Руководитель государственного органа и соответствующее кадровое подразделение выявляют положительные качества, недостатки, сильные и слабые стороны лиц, включенных в кадровый резерв, степень подготовленности их к исполнению профессиональных служебных обязанностей.

Для этого могут использоваться: оценка гражданского служащего путем личного общения с ним, проверка способностей и профессиональных качеств в независимом оценочном центре, оценка его деятельности за период профессиональной учебы и стажировки путем получения о нем отзывов от непосредственного руководителя и подчиненных, руководителей смежных подразделений, изучение материалов его личного дела, оценка показателей эффективности и результативности его профессиональной служебной деятельности, квалификации, личностных и деловых качеств.

Наконец, следует сказать, что федеральное законодательство не устанавливает оснований и порядка исключения лица из кадрового резерва. Такие основания предусматриваются региональными нормативными актами.

Так, например, Положением о кадровом резерве государственной гражданской службы Челябинской области предусматривается исключение лица из кадрового резерва в случае:

а) назначения на должность государственной гражданской службы в порядке должностного роста;

б) несоответствия квалификационным требованиям по вышестоящей должности государственной гражданской службы;

в) снижения показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности;

г) повторного отказа от предложения по замещению вышестоящей вакантной должности государственной гражданской службы.

Решение об исключении из кадрового резерва принимается руководителем органа государственной власти Челябинской области, в компетенцию которого входит назначение на должность или освобождение от должности государственной гражданской службы Челябинской области соответствующих гражданских служащих.

Согласно Положению о кадровом резерве на государственной гражданской службе Новосибирской области, утвержденному постановлением губернатора Новосибирской области от 20 апреля 2006 г. N 185, основаниями для исключения гражданского служащего (гражданина) из кадрового резерва являются:

а) личное заявление;

б) назначение на должность гражданской службы в порядке должностного роста или служебного перевода;

в) снижение эффективности и результативности профессиональной деятельности по результатам аттестации;

г) совершение дисциплинарного проступка, за который к гражданскому служащему применено дисциплинарное взыскание, предусмотренное пунктами 3 и 5 ч. 1 ст. 57 Федерального закона N 79-ФЗ;

д) увольнение с гражданской службы;

е) прекращение гражданином трудового договора по п. 3, 5-12 ст. 81, п. 4-7 ст. 83 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ*(8);

ж) истечение срока нахождения в кадровом резерве для замещения одной и той же должности гражданской службы;

з) прекращение служебного контракта гражданского служащего в соответствии с ч. 5 ст. 39 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ;

и) решение конкурсной комиссии государственного органа об отказе в замещении вакантной должности гражданской службы гражданскому служащему, включенному в кадровый резерв государственного органа в соответствии с ч. 10 ст. 58 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ.

Исключение гражданского служащего (гражданина) из кадрового резерва государственного органа оформляется правовым актом государственного органа.

В этой связи хотелось бы заметить, что, согласно ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ, государственная гражданская служба представляет собой не только профессиональную служебную деятельность на должностях гражданской службы, но и включает в себя нахождение в кадровом резерве. Иными словами, лицо, зачисленное в кадровый резерв, считается находящимся на государственной гражданской службе. В некоторых случаях исключение из кадрового резерва может быть тождественно увольнению с гражданской службы. Например, дисциплинарное взыскание, предусмотренное статьей 57, - освобождение от замещаемой должности - предполагает, что гражданский служащий хотя и освобождается от должности, но не увольняется с гражданской службы, а включается в кадровый резерв. Исключение такого гражданского служащего из кадрового резерва автоматически означает и увольнение с гражданской службы. В этой связи серьезные сомнения вызывает правомочность субъекта Российской Федерации устанавливать основания для исключения гражданского служащего из кадрового резерва.

Оценка результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих посредством проведения аттестации или квалификационного экзамена

Еще одним перспективным направлением формирования кадрового состава государственной гражданской службы является оценка результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих посредством проведения аттестации или квалификационного экзамена.

Как известно, аттестация представляет собой традиционно обязательную для государственных служащих процедуру оценки их профессионального уровня. Какие же цели преследует аттестация гражданского служащего? Согласно ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ, аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы. Аналогичная норма закрепляется в Положении о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации*(9).

Таким образом, в задачу аттестационной комиссии входит лишь определение соответствия гражданского служащего замещаемой должности. С этой точки зрения вызывает удивление норма, предусмотренная частью 15 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ, согласно которой по результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений:

1) соответствует замещаемой должности гражданской службы;

2) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

3) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации;

4) не соответствует замещаемой должности гражданской службы.

Следует сказать, что ранее действующим Положением о проведении аттестации федерального государственного служащего, утвержденным Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. N 353, предусматривалось, что в результате аттестации федеральному государственному служащему дается одна из следующих оценок:

1) соответствует замещаемой государственной должности;

2) соответствует замещаемой государственной должности при условии выполнения рекомендаций аттестационной комиссии по его служебной деятельности;

3) не соответствует замещаемой государственной должности.

Таким образом, новеллой ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ является внеконкурсный порядок включения гражданского служащего в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста по результатам аттестации*(10). Напомним, что, согласно ст. 64 указанного закона, вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя гражданским служащим (гражданином), состоящим в кадровом резерве. И только при отказе гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, от предложенной должности вакантная должность замещается по конкурсу. Соответственно включение гражданского служащего в кадровый резерв в порядке должностного роста по результатам аттестации может оказаться (и скорее всего, окажется) весьма эффективным способом обхода конкурсных процедур при замещении вакантных должностей государственной гражданской службы.

Насколько обоснованна рекомендация аттестационной комиссии о включении гражданского служащего в кадровый резерв для замещения вышестоящей должности по результатам аттестации? Согласно п. 17 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, аттестационная комиссия оценивает профессиональную служебную деятельность гражданского служащего на основе определения его соответствия квалификационным требованиям по замещаемой должности гражданской службы, его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач, сложности выполняемой им работы, ее эффективности и результативности. При этом должны учитываться результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента по замещаемой должности. Другими словами, в компетенцию аттестационной комиссии входит оценка адекватности профессионального уровня гражданского служащего именно замещаемой им в данный момент должности, а не вышестоящей. Между тем конкурсный отбор на замещение вакантной должности гражданской службы преследует цель оценки кандидатов на предмет их соответствия той должности гражданской службы, на которую они претендуют. Уже на этом основании отождествление аттестации и конкурса (по своим фактическим последствиям) недопустимо.

Кроме того, сама процедура оценки при проведении конкурса значительно более детальна. В частности, помимо конкурса документов могут использоваться (и сейчас уже используются) и иные методы оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендуют кандидаты. Это существенно отличается от оценки профессионального уровня гражданского служащего в рамках аттестации, при которой основополагающее значение (во всяком случае, на практике) имеет отзыв непосредственного руководителя.

Необходимо отметить, что статья 37 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ предусматривает возможность расторжения служебного контракта с гражданским служащим по инициативе представителя нанимателя при его несоответствии замещаемой должности гражданской службы вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. Между тем соответствующая норма ст. 48 того же закона не предусматривает возможности принятия подобного решения по результатам аттестации (перечень решений, которые может принять представитель нанимателя, сформулирован исчерпывающим образом). Данная статья предусматривает увольнение гражданского служащего только при отказе его от профессиональной переподготовки, повышения квалификации или перевода на другую должность гражданской службы. Нужно сказать, что решение об увольнении гражданского служащего в указанных случаях принимается по усмотрению представителя нанимателя.

Наконец, в качестве одного из приоритетных направлений формирования кадрового состава государственной службы Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ называет применение современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении. Необходимо заметить, что использование современных кадровых технологий, собственно, не является отдельным направлением формирования кадрового состава, а представляет собой скорее метод реализации описанных выше механизмов. Содержание кадровых технологий представляет собой совокупность последовательно производимых действий, приемов, операций, которые позволяют либо получить информацию о возможностях человека (способностях, профессиональных знаниях, умениях, навыках), либо сформировать требуемые для организации, либо изменить условия их реализации*(11).

Например, кадровые технологии, связанные с оценкой персонала, применяются при проведении конкурса (в том числе на включение в кадровый резерв), аттестации, квалификационного экзамена. Безусловно, указанные кадровые технологии на государственной гражданской службе (в первую очередь технологии оценки персонала) должны быть адекватны двум указанным выше задачам: обеспечению должного профессионального уровня служащих и реализации права на равный доступ к государственной службе.

Подводя итог краткому анализу механизма формирования кадрового состава государственной гражданской службы, хотелось бы подчеркнуть некоторую деформацию принципа конкурсного замещения должностей гражданской службы. Условно ее можно изобразить в виде следующей схемы:

      /------------------------------\

      |                              

/------------\  /---------\   /-----------------\

| Аттестация |  | Конкурс |--| Кадровый резерв |

\------------/  \---------/   \-----------------/

                                    |

          /---------------------\    |

          | Вакантная должность |---/

          \---------------------/

Как видим, действующее законодательство о государственной гражданской службе содержит простой и очень эффективный механизм обхода конкурса путем подмены его процедурой аттестации.

М.В. Пресняков,

Поволжская академия государственной

службы им. П.А. Столыпина, профессор кафедры

гражданского процесса, трудового и экологического права,

доктор юридических наук

"Гражданин и право", N 8, август 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1998.

*(2) См.: Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. А.Ф. Ноздрачева. М., 2005.

*(3) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. ст. 3215.

*(4) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. ст. 150.

*(5) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 35. ст. 4135.

*(6) См.: Куракин А.В. К вопросу о совершенствовании административно-правовых мер предупреждения и пресечения коррупции в сфере государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. N 1; Куракин А.В., Тюрин В.А., Савостин А.А. Международные, европейские и национальные аспекты борьбы с коррупцией в системе государственной службы РФ // Право и политика. 2005. N 8.

*(7) См.: Иванов С.А. и др. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // эж-ЮРИСТ. 2004. N 6.

*(8) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. 1). ст. 3.

*(9) См.: Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 6. ст. 437.

*(10) Справедливости ради нужно отметить, что и в прежнем Положении об аттестации допускалось принятие руководителем соответствующего государственного органа решения о повышении государственного служащего в должности по результатам аттестации.

*(11) См.: Масленникова Е.В. и др. Государственная гражданская служба в РФ: Учеб. пособие для вузов. М., 2006.