Кадастровая оценка земель сельскохозяйственного назначения: проблемы, пути решения (П.М. Сапожников, С.И. Носов, "Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 7, июль 2011 г.)

Кадастровая оценка земель сельскохозяйственного назначения: проблемы, пути решения

В историческом аспекте рассмотрены вопросы массовой оценки земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации. Показаны отличия новой версии Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель, заключающиеся в использовании показателей нормативной урожайности и затрат, отсутствие учёта местоположения и др. Обозначены проблемы, возникающие при государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения.

Оценка земельных участков, других объектов недвижимости осуществляется в России уже более 10 веков и тесно связана со становлением и развитием имущественных отношений ещё со времен Киевской Руси.

Функция (назначение) оценки на протяжении всей истории России имела два основных направления. Первое направление - это оценка в целях определения эквивалентности или неэквивалентности земельно-имущественных отношений частных лиц. Второе - обеспечение фискальных интересов государства в отношениях с частными лицами: выкуп и налогообложение.

В современной России вот уже более 10 лет развивается институт кадастровой оценки. Своим названием он обязан основному потребителю результатов его работы - земельному кадастру (кадастру недвижимости). Кадастровая оценка так же, как и кадастр, имеет государственный статус. Такой высокий статус кадастровой оценки придаёт ей особую значимость, приоритет, но одновременно возлагает и большую ответственность на организаторов и исполнителей работ.

Государственная кадастровая оценка в Российской Федерации берёт свое начало с 1999 г. - с выхода постановления Правительства РФ N 945 "О государственной кадастровой оценке земель".

В 2000 г. Правительством Российской Федерации были установлены Правила проведения государственной кадастровой оценки земель (постановление N 316), а в 2001 г. введён в действие новый Земельный кодекс Российской Федерации и Правительством РФ принята Федеральная целевая программа "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости".

В период с 2001 по 2003 г. были согласованы и утверждены Методические указания по государственной кадастровой оценке для каждой из шести категорий земель. По седьмой категории - землям запаса - массовые оценочные работы не проводятся. Данные методические документы, наряду с Методическими рекомендациями по определению рыночной стоимости земельных участков, утверждёнными распоряжением Минимущества России от 06.02.2002 N 568-р, до принятия ФСО N 4 (октябрь 2010 г.), составляли методологическую основу оценки земель в Российской Федерации.

По состоянию на конец 2010 г. на всей территории Российской Федерации было проведено два тура государственной кадастровой оценки земель. С 2011 г. начаты работы III тура. Работы очередного тура массовой оценки выполняются, начиная с земель сельскохозяйственного назначения.

Проведение нового тура земельно-оценочных работ земель сельскохозяйственного назначения вызвано тремя причинами.

Во-первых, с момента проведения предыдущего тура оценки прошло 5 лет - максимальный законодательно допустимый срок действия показателей оценки без их актуализации.

Во-вторых, приказом Министерства экономического развития РФ (N 445 от 20.09.2010) приняты новые Методические указания по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения.

И, наконец, в-третьих, показатели кадастровой стоимости земель по объектам оценки за прошедший период утратили свою актуальность.

Очередной тур земельно-оценочных работ должен быть проведён, как и прежде, с соблюдением следующих исторически сложившихся основных принципов: методическое единообразие и сопоставимость результатов.

Земли сельскохозяйственного назначения включают сельскохозяйственные угодья: пашню, сенокосы, пастбища, многолетние насаждения и залежь, а также другие виды несельскохозяйственных угодий.

Площадь земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации на 1 января 2010 г. составляет 400,0 млн. га, или 23,4% земельного фонда страны, в том числе сельскохозяйственные угодья - 196,1 млн. га.

Работы по государственной кадастровой оценке земель явились логическим продолжением работ по массовой экономической оценке сельскохозяйственных угодий. В Российской Федерации с 1971 по 1990 г. проведены четыре тура экономической оценки сельскохозяйственных земель по единой методике на основании информации о природно-технологических свойствах почв и производственно-экономической деятельности сельскохозяйственных предприятий - колхозов и совхозов.

Кроме того, в 1989-1991 гг. в масштабах России выполнены уникальные и единственные в своём роде работы по массовой внутрихозяйственной оценке земель всех существовавших на тот момент сельскохозяйственных предприятий. В результате работ оценку получили каждое поле, рабочий участок или земельный контур внутри землепользования колхоза или совхоза.

Работы по государственной кадастровой оценке сельскохозяйственных угодий I тура проведены в Российской Федерации в 2000-2001 гг., при этом в подавляющем большинстве субъектов РФ силами гипроземов (в европейской части РФ из 50 субъектов землеустроительными предприятиями оценка проведена в 42 субъектах).

Научно-методическое руководство работами в субъектах европейской части РФ осуществлялось РосНИИземпроектом (ныне ФГУП "Госземкадастрсъёмка" - ВИСХАГИ), азиатской части - Сибирским филиалом ФГУП "ФКЦ "Земля", которым было разработано также программное обеспечение.

В результате проведённой оценки получены следующие показатели кадастровой стоимости земель. Средняя по РФ кадастровая стоимость сельскохозяйственных угодий составила 11 040 руб./га при максимальной величине 43 560 руб./га - по Краснодарскому краю и минимальной - 400 руб./га - по Республике Саха (Якутия), Мурманской и Магаданской областям, автономным округам. Показатель 400 руб./га был принят за абсолютный минимум кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий в РФ.

В 2002 г. специалистами РосНИИземпроекта совместно с ФГУП "ФКЦ "Земля" подготовлен первый вариант Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения, утверждённый Росземкадастром 23 мая 2002 г. Вместе с методическими материалами по государственной кадастровой оценке сельскохозяйственных угодий 2000 г. они были положены в основу Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения, утверждённых приказом Минэкономразвития России N 145 от 4 июля 2005 г.

В 2006 г. выполнен II тур государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения, или актуализация показателей кадастровой стоимости 2000 г. При этом рассчитаны следующие значения кадастровой стоимости. Средняя по РФ кадастровая стоимость сельскохозяйственных угодий составила 20 570 руб./га при максимальной величине 83 920 руб./га - по Краснодарскому краю и минимальной - 860 руб./га - по ряду субъектов РФ.

Значение кадастровой стоимости, равное 860 руб./га, было принято за абсолютный минимум кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий в РФ, каковым и остаётся по сегодняшний день.

Приказом Минэкономразвития России N 445 от 20.09.2010 утверждены новые Методические указания по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения. Они имеют ряд существенных отличий, которые заключаются в следующем.

В организационно-методическом плане вместо двухэтапной организации работ: субъект РФ - земельный участок - предложен одноэтапный подход - только земельный участок.

В методологическом плане:

- вместо анализа фактических данных за последние годы об урожайности культур и затратах на их возделывание предлагается использование показателей нормативной продуктивности (исходя из свойств почв) и нормативных затрат, получаемых на основе технологических карт. Нормативные показатели продуктивности и затрат используются также в Методических рекомендациях по определению рыночной стоимости земельных участков сельскохозяйственного назначения;

- определение наилучшего и наиболее эффективного использования земельного участка по текущему виду землепользования - создания оптимального севооборота на основе возможного (по агроклиматическим параметрам) перечня выращиваемых сельскохозяйственных культур с учётом максимальной доходности и при условии соблюдения экологических требований;

- расчёт показателей прибыли предпринимателя и коэффициента капитализации для земельных участков в субъекте РФ.

Эти и многие другие нововведения в методических подходах сопровождаются коренными изменениями в технологии выполнения земельно-оценочных работ. В III туре оценки исполнители работ не обеспечиваются, как это происходило ранее, централизованно разработанными Техническими указаниями, специальным программным обеспечением, Типовой структурой Отчета об оценке и другими необходимыми нормативно-методическими материалами, а вынуждены разрабатывать их самостоятельно. На самостоятельность оценщика в выборе подходов, моделей и методов указывают положения ФСО-4.

При этом позиция Минэкономразвития России и Росреестра заключается в том, что каждая саморегулируемая организация оценщиков вправе разрабатывать и использовать свои технические указания и программные продукты или проводить расчеты без них.

Вместе с тем при разработке Методических указаний не решён ряд принципиальных моментов, непосредственно определяющих величину кадастровой стоимости.

1. Не определён порядок выполнения расчётов для участков, сведения о местоположении границ которых отсутствуют в государственном кадастре недвижимости (ГКН).

2. Не представляется возможным составление экспликаций площадей земельных участков по почвенным разновидностям без проведения векторизации (оцифровки почвенных карт). Включение в состав работ оцифровки почвенных карт приводит к удорожанию государственной кадастровой оценки земель, но она необходима, да и в дальнейшем полученные материалы найдут разнообразное функциональное применение: для целей земельного контроля, охраны земель, для составления паспорта плодородия земельного участка и др.

Отмеченный вид работ планируется проводить в Ростовской и Волгоградской областях, Республике Татарстан и Самарской области.

3. В методических указаниях нет однозначных требований к порядку определения рыночных (прогнозных) цен реализации сельскохозяйственных культур, расчёта прибыли предпринимателя и коэффициента капитализации. Такие требования должны быть четко и однозначно определены.

В этих условиях в целях практической реализации Методических указаний Некоммерческим партнёрством "Кадастр-оценка" разработаны и утверждены (протокол правления N 29 от 27.12.2010) Технические указания по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения. Они детализируют положения Методических указаний и формируют механизм их практической реализации.

Несколько слов о качестве выполнения работ. Качество результатов государственной кадастровой оценки свидетельствует об уровне и эффективности государственного управления этим видом деятельности. Результаты оценочных работ затрагивают интересы миллионов россиян, всех собственников земель, землевладельцев и землепользователей, формируют у них представление о государстве, насколько оно справедливо или несправедливо, распределяет налоговое бремя между своими гражданами.

К сожалению, эта ответственность ещё не осознана в полной мере ни заказчиками работ, выступающими от имени государства, ни большинством представителей оценочного сообщества, и в первую очередь оценщиками, непосредственно выполняющими оценку.

В соответствии с Налоговым кодексом РФ массовая или кадастровая оценка формирует налогооблагаемую базу для земельных участков, а в ближайшем будущем и для всех единых объектов недвижимости. К сожалению, в результате недостаточной организованности при проведении государственной кадастровой оценки земель, порой неумелого руководства этим, довольно сложным процессом, отношение к кадастровой оценке в регионах стало негативным. Хотя сама идея массовой оценки абсолютно верна, что подтверждает мировой опыт. В Российской Федерации в течение 10 лет кадастровая оценка пытается доказать свою состоятельность.

К настоящему времени применительно к кадастровой оценке значительно возросла и сама "цена вопроса" по сравнению с периодом начала выполнения работ. Так, если объём земельных платежей в целом по Российской Федерации в 2000 г. составлял 24,7 млрд. руб., в 2005 г. - 48,5, то в 2010 г. (в соответствии с данными, приведёнными руководителем ФНС М.В. Мишустиным на расширенном заседании коллегии Росреестра, состоявшемся в феврале 2011 г.) - уже 115 млрд. руб. Таким образом, объём земельных платежей удваивается через каждые 5 лет. За прошедшие 10 лет земельные платежи выросли в 4,6 раза, и на сегодняшний день они полностью определяются результатами государственной кадастровой оценки земель. Поэтому и "цена ошибки" кадастрового оценщика либо других участников этой деятельности также многократно возросла.

Текущий 2011 г. является "ударным" по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения. В соответствии с планами Росреестра работы по этой первой по Земельному кодексу Российской Федерации и важнейшей с точки зрения продовольственной безопасности России категории земель намечено выполнять в 72 субъектах РФ. На сегодняшний день работы проводятся уже в нескольких субъектах РФ.

Одновременно начаты работы по государственной кадастровой оценке объектов недвижимости. Это гораздо более ответственная с точки зрения достоверности и объективности полученных результатов работа. Её результаты, их справедливость и обоснованность соответствия уровня стоимости объектов недвижимости с их характеристиками, на основе которых будет формироваться налогообложение, станут ещё более болезненными для граждан, чем неточности и ошибки земельного налогообложения.

В этих условиях у Минэкономразвития России, как уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, не всегда хватает сил для контроля за этим важнейшим как с государственной точки зрения, так и с точки зрения каждого налогоплательщика видом деятельности, имеющим как экономические, так и социальные последствия. Стабильности в обществе могут способствовать лишь объективные результаты оценки, формирующие справедливую налогооблагаемую базу.

Результатом справедливой оценки станет сохранение, во-первых, взаимопонимания в обществе, что на сегодняшний день, возможно, самое главное и, во-вторых, надёжное и устойчивое наполнение местных бюджетов.

Справедливое налогообложение, устанавливаемое с учётом анализа допустимой тяжести налогообложения для правообладателей земельных участков (объектов недвижимости), стабилизирует ситуацию с платежами и позволит обеспечить довольно высокий показатель собираемости налогов (отношение собранного налога к запланированному объёму). Вполне приемлемым уровнем собираемости налога можно считать показатель в 95-98%.

Однако имеющийся опыт введения земельного налога, основанного на кадастровой стоимости, свидетельствует о другом. В отдельные годы при довольно резком повышении земельного налога его собираемость по субъектам РФ снижалась до 60-70%.

В сложившихся условиях специализированная саморегулируемая организация оценщиков НП "Кадастр-оценка", призванная в соответствии с уставом и целями создания содействовать специалистам кадастровой оценки, считает необходимым формирование в Национальном совете по оценочной деятельности подразделения по решению вопросов государственной кадастровой оценки и координации этого важного направления оценочной деятельности.

Такое специализированное структурное подразделение в высшем рекомендательном органе РФ, занимающемся вопросами регулирования оценки, могло бы профессионально содействовать решению проблем государственной кадастровой оценки. Оно позволит создать основу для консолидации членов НСОД, саморегулируемых организаций и оценщиков, а также всего общества в целом, вокруг проблематики массовой налоговой оценки для содействия справедливому налогообложению недвижимости.

П.М. Сапожников,

президент НП "Кадастр-оценка",

член Национального совета по оценочной деятельности,

доктор сельскохозяйственных наук, профессор

С.И. Носов,

начальник Центра классификации земель и оценки

недвижимости ФГУП "Госземкадастрсъёмка" - ВИСХАГИ,

доктор экономических наук, профессор

"Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 7, июль 2011 г.