Определение видов разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения при планировании устойчивого развития сельских территорий (C.H. Волков, "Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 7, июль 2011 г.)

Определение видов разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения при планировании устойчивого развития сельских территорий

В статье рассмотрены основные виды разрешённого использования земель сельскохозяйственного назначения при планировании устойчивого развития сельских территорий.

Российская Федерация обладает огромными земельными ресурсами. На 1 января 2010 г. территория страны составляла 1709,8 млн. га. Из этой площади земли сельскохозяйственного назначения занимали 400 млн. га (23,4%), а межселенные территории - 1673,6 млн. га (97,95). В различных регионах России межселенные (сельские) территории имели площадь от 85 до 99%, т.е. преобладали в структуре земель страны.

В государственной и муниципальной собственности находилось 1576,3 млн. га (92,2%), или большая часть межселенных территорий. Учитывая это, управление сельскими территориями в целях их устойчивого развития является важнейшей задачей государства.

Если управление городскими территориями в нашей стране развито достаточно хорошо и осуществляется на основе генеральных планов развития поселений, составной частью которых являются Правила землепользования и застройки, то межселенные территории, несмотря на разработку в последние годы схем территориального планирования, практически не охвачены зонированием вообще. Это приводит к существенным сложностям в установлении правового режима и условий использования земель, неэффективному применению экономического механизма регулирования земельных отношений, нерегулируемому изъятию сельскохозяйственных земель из оборота и вызывает трудности в управлении земельно-имущественным комплексом административно-территориальных образований.

Во всех экономически развитых зарубежных государствах межселенные территории относятся, как правило, к сельским. В них также включают и лесные угодья. Правительство этих стран и администрации муниципалитетов уделяют самое пристальное внимание их эффективному и устойчивому развитию.

Достаточно эффективной система планирования использования сельских территорий была в Союзе ССР.

Так, правовой режим, целевое назначение, ограничения (обременения) в использовании земельных участков устанавливались в проектах межхозяйственного землеустройства, составляемых на основе схем землеустройства различных административно-территориальных образований.

Материалы проектов межхозяйственного землеустройства служили для подготовки документов, удостоверяющих право владения и пользования землей.

Виды разрешённого использования земельных участков для сельских территорий определялись в проектах внутрихозяйственного землеустройства (рис. 1).

"Рис. 1. Проект внутрихозяйственного землеустройства СПК "Борец"

В ст. 48 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (1968) и ст. 124 Земельного кодекса РСФСР было указано, что "...установленная в порядке землеустройства внутрихозяйственная организация территории является обязательной для колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий". В 1981-1985 гг., например, в СССР было землеустроено 19 228 хозяйств общей площадью 243,7 млн. га, а землеустроенность сельскохозяйственных предприятий составляла 85%.

Персональная ответственность за осуществление проекта внутрихозяйственного землеустройства возлагалась на руководителя и главного агронома сельскохозяйственного предприятия. Контроль за осуществлением проектов вели производственные управления рай(гор)исполкомов, тресты и объединения, земельные инспектора, специалисты проектных организаций. За неисполнение проектов внутрихозяйственного землеустройства предусматривалась административная ответственность.

В настоящее время использование земли и связанных с ней объектов недвижимости (капитального строительства) регулируется правилами землепользования и застройки.

Эти правила включают в себя карту территориального зонирования, градостроительные регламенты и процедурную часть, в которой описывается порядок действий по землепользованию и застройке, предоставлению, изъятию и использованию земельных участков, их оформлению, строительству и контролю со стороны публичной власти и частных лиц. Они утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (для городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга - органами государственной власти субъектов Российской Федерации).

Основой правил землепользования и застройки являются градостроительные регламенты, которые устанавливаются в пределах границ соответствующей территориальной зоны и включают в себя виды разрешённого использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Для определения градостроительных регламентов и привязки их к конкретным зонам составляют карту территориального зонирования (рис. 2). Вместе с картой градостроительного зонирования территории для установления ограничений в использовании земельных участков и объектов капитального строительства составляют и другие карты, например, карту ограничений, определяемых санитарно-защитными зонами; карту ограничений, определяемых требованиями охраны объектов культурного наследия, и др.

"Рис. 2. Карта градостроительного зонирования г. Перми"

Учитывая то, что градостроительные регламенты согласно п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации вообще не устанавливаются для земель лесного, водного фондов, земель запаса, большей части особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, более 90% всех земель страны не могут быть охвачены соответствующими нормами и правилами землепользования, а следовательно, и находиться в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования. Поэтому для всех вышеназванных категорий земель, к которым относятся сельские территории, планирование использования земель и их охраны должно являться областью землеустроительной деятельности и осуществляться на основе землеустроительной документации.

Для этого необходимо для всех административно-территориальных образований на межселенных территориях разработать Правила землепользования с проведением землеустроительного зонирования и установлением землеустроительных регламентов.

Введение правил землепользования для земель сельскохозяйственного назначения решит следующие задачи:

- устойчивое развитие сельских территорий, организация рационального использования и охрана земель, создание культурных ландшафтов;

- обеспечение прав и законных интересов правообладателей земельных участков в области землевладения и землепользования;

- привлечение инвестиций в сельскую местность, в том числе путём предоставления возможности выбора предпочтительных видов разрешённого использования земельных участков;

- выбор наиболее эффективных моделей землепользования и землеустройства в сельской местности.

Данные задачи могут быть реализованы путём проведения землеустроительного зонирования межселенных территорий с определением землеустроительных регламентов.

Исходя из практики землеустройства, формирование правового режима и землеустроительного регламента земельного участка сельскохозяйственного назначения складывается путем наложения следующих четырёх слоев:

- целевое назначение (категория земель);

- функциональное назначение (вид угодья);

- разрешённое использование (зонирование по продуктивности);

- ограничения использования (зоны с особыми условиями использования территорий).

Землеустроительный регламент позволит по каждому участку определить виды и параметры разрешённого использования, предельные размеры, ограничения и другие условия землепользования.

Пример формирования землеустроительного регламента для земель сельскохозяйственного назначения показан на рис. 3.

"Рис. 3. Формирование землеустроительного регламента для земель сельскохозяйственного назначения"

Информационной составляющей Правил землепользования для межселенных территорий является землеустроительное зонирование. Его основой может служить оценка качества и классификация земель по их пригодности в сельском хозяйстве, предложенные и опробованные в 2004 г. Росземкадастром (ныне Росреестром) с использованием одноимённой методики.

На карте землеустроительного зонирования территории Курской области выделены четыре территориальные зоны по продуктивности земель: средние и выше среднего, ниже среднего уровня продуктивности, малопродуктивные и непригодные для использования в сельском хозяйстве (рис. 4). Для каждой территориальной зоны определены виды разрешённого использования земель с ограничениями по предоставлению и изъятию земельных участков и видами хозяйственной деятельности: сельскохозяйственное производство, личное подсобное хозяйство, коллективное садоводство и огородничество и др.

"Рис. 4. Карта землеустроительного зонирования территории Курской области"

Для формирования землеустроительных регламентов учитывалось также эрозионное районирование территории Курской области (рис. 5).

"Рис. 5. Карта эрозийного зонирования территории Курской области"

При определении условий землепользования в землеустроительных регламентах применялись данные Карты противоэрозионных мероприятий Курской области (рис. 6).

"Рис. 6. Карта противоэрозионных мероприятий Курской области"

Работы по землеустроительному зонированию сельских территорий сильно активизируют земельный рынок и оборот земель сельскохозяйственного назначения, особенно на 46 млн. га земель фонда перераспределения, 27 млн. га земель невостребованных земельных долей, а также других землях сельскохозяйственного назначения.

О влиянии землеустроительного зонирования территории на стоимость земельных участков можно судить по изменению видов разрешённого использования земель сельскохозяйственного назначения при переводе их в другие категории, что даст увеличение стоимости земельных участков в 50-100 раз.

С целью реализации мероприятий по установлению правил землепользования (землеустроительных регламентов) для земель сельскохозяйственного назначения необходимо осуществить следующие действия:

1. Включить положения о правилах землепользования, землеустроительном зонировании и землеустроительных регламентах в проект изменяемых законов "О землеустройстве" и "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", а также в соответствующие государственные программы по развитию АПК (декабрь, 2011 г.).

2. Разработать Методику землеустроительного зонирования сельских территорий и установления землеустроительных регламентов для участков земель сельскохозяйственного назначения.

3. Провести производственное опробование Методики на примере одного субъекта Российской Федерации и одного муниципального образования (второе полугодие, 2011 г.).

4. Создать в Министерстве сельского хозяйства подразделение, организующее работы по рациональному использованию и мониторингу земель сельскохозяйственного назначения.

5. С 2012 г. приступить к разработке схем землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, схем землеустройства территорий муниципальных образований, проектов внутрихозяйственного землеустройства.

Ориентировочные затраты на разработку землеустроительных регламентов составят 12 млрд. руб., в том числе на:

- составление Правил землепользования по субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям - 3 млрд. руб.;

- землеустроительное обеспечение работ по постановке на кадастровый учёт участков фонда перераспределения земель и невостребованных земельных долей - 9,0 млрд. руб.

Стоимость дополнительной продукции от вовлечённых в сельскохозяйственное производство земель достигнет уже в первый год осуществления разработанных мероприятий более 20 млрд. руб., что существенно превысит вложенные затраты.

C.H. Волков,

доктор экономических наук, профессор,

зав. кафедрой землеустройства,

ректор Государственного университета по землеустройству,

заслуженный деятель науки Российской Федерации,

академик Россельхозакадемии

"Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 7, июль 2011 г.