Правовая природа внутривузовских отношений (А.А. Кирилловых, "Юрист ВУЗа", N 7, июль 2011 г.)

Правовая природа внутривузовских отношений

В статье обосновывается публичный характер отношений, возникающих в вузе; показываются проблемы реализации принципов управления вузом в действующем законодательстве и практике образовательных организаций.

Целенаправленное развитие организаций образования, имеющих по преимуществу форму учреждений, связывается с активным внедрением экономических методов регулирования их деятельности как в отношениях с публичными субъектами - непосредственными учредителями, иными органами государственной власти и местного самоуправления, так и с частными лицами - гражданами и организациями. Замена директивных указаний в деятельности вузов, характерных для советской высшей школы, связывается, в том числе, с внедрением нормативных, а также договорных регуляторов*(1).

Внедрение в практику государственного управления регулятивных инструментов существенно влияет на деятельность организаций всей социальной отрасли, получающих статус самостоятельного субъекта права. Присущие советскому периоду объекты в настоящий период являются полноправными субъектами управления с присущими для них элементами: правами, обязанностью и ответственностью. В публичной сфере регулирование субъектов осуществляется с помощью административного права как традиционной отрасли, обслуживающей управленскую деятельность.

Процесс управления на различных уровнях связывается с перераспределением публичных функций и субъектом их выполнения становятся не только публичные органы, но и учреждения.

Регулирование высшей школы как особого феномена и института в образовании тем не менее представляет некоторые трудности, определяемые сферой, с которой соприкасается образовательная организация в повседневной деятельности.

Вуз как система определенных взаимосвязей характеризует их "внешнюю" и "внутреннюю" стороны. В первом случае - это отношения власти и подчинения, формируемые посредством выполнения возложенных на образовательную организацию публичных функций, а во втором - сфера реализации автономии частного субъекта, где образовательная организация действует как равноправный партнер. Причем такое разграничение имеет весьма тонкую грань, поскольку публичные и частные интересы в образовании нередко переплетаются. Однако природа и форма некоторых взаимоотношений образовательной организации может быть различной, определяемой прежде всего статусом собственника-учредителя.

Решение проблемы природы отношений внутри вуза имеет не только теоретический, но и прикладной характер, позволяющий определить сферу применимых методов регулирования и перспективы развития образовательного законодательства. В то же время, являясь субъектом управления, учебное заведение вправе определять допустимые методы достижения возложенных на него задач, наиболее эффективные с точки зрения экономических, культурных и территориальных особенностей, условия своей деятельности. Представляется необходимым рассмотреть категорию субъекта административного права применительно к сфере образования с учетом параметров локального уровня образовательной организации.

Как полагает Д.Н. Бахрах, "субъектами административного права следует признать участников общественных отношений, которых нормы административного права наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения"*(2).

Несмотря на приоритет публичных интересов, не отрицается наличие в деятельности органов и учреждений и некоторых частных, которые, при этом, не изменяют публичных качеств таких субъектов (например, в процессе оказания государственных услуг)*(3). Неслучайно зарубежные ученые признают возможную эффективность децентрализации государственного управления в тех сферах и вопросах государственной деятельности, где не требуется проведение единой государственной политики*(4).

В том случае, если субъект публичного управления действует в частноправовой форме для непосредственной реализации публичной задачи, то, по мнению ряда авторов, в данном случае должно применяться административное частное право (Verwaltungsprivatrecht)*(5).

Характерной чертой административного частного права является расхождение формы деятельности субъекта публичного управления (частноправовая) с целью его деятельности (публично-правовая), что приводит, по мнению А.Ф. Васильевой, к "сосуществованию" частного и публичного права*(6). В связи с этим доктрина французского публичного правопорядка признает возможность публичных отношений с субъектом частного административного права. Неслучайно при этом во Франции в осуществлении публичных функций в сфере управления могут участвовать за вознаграждение частные организации, что позволяет выделять публичную и частную административно-правовую деятельность*(7).

Примечательно то, что опыт Франции связан с высокой степенью централизации высшего образования, что нередко ведет к отождествлению образовательного учреждения с органом государственной службы, и в отдельных исследованиях предлагается даже наделить преподавателя статусом госслужащего, выполняющего от имени государства властно-распорядительные и контрольные функции в отношении студентов*(8). Следует, полагаем, весьма осторожно относиться к повсеместному внедрению такой практики на российской почве.

Фундаментальные, исторически традиционные принципы организации вузов определяют значительное влияние университета на развитие общества и государства. В то же время публичные интересы в сфере образования не могут быть в ближайшее время обеспечены без наличия публичного элемента в деятельности высших учебных заведений.

В обозначенном ключе следует, на наш взгляд, отталкиваться от целей создания образовательной организации, которые формируют задачи ее деятельности. Задачи, реализуемые образовательными организациями в непосредственной сфере их деятельности, имеют публичный характер и могут быть определены как общественно значимые вопросы, решение которых возложено на организацию для достижения целей ее функционирования. Следовательно, основная природа отношений внутри образовательного учреждения - публичная, она является определяющей для всей "палитры" взаимосвязей в рамках локальной организации юридического лица.

Если в российской правовой концепции образования делаются попытки рассматривать его будущее через гармонизацию публичных и частных интересов, то французская модель образования основывается на категории всеобщего интереса. Эти концепции отражают разное видение демократии: либеральное - в основе которого индивидуальная свобода, и социальное - основой которого является всеобщий общественный интерес*(9).

Сугубо либеральный или социальный подход не может отражать направления дальнейшего развития демократии управления в высшей школе. Принципы государственной политики, выраженной в образовательном законодательстве, определяют обеспечение образования как одну из важнейших функций государства, что показывает приоритеты развития Российской Федерации. Поиск разумного баланса между автономией и демократией является основной, если не главной задачей, которую предстоит решать в современных условиях развития высшей школы.

Рассмотрение внутривузовских отношений как административных, властных, управленческих возможно в контексте действующего законодательства.

Во-первых, сфера образования - это особая область общественных отношений, где изначально присутствовал государственный, а значит, публичный, общественный интерес.

Неслучайно государственно-общественный характер управления образованием был воспринят и нашел закрепление в образовательном законодательстве (ст. 3 Закона "Об образовании").

Одновременно связь целей, назначение, функции образования с общественно значимыми целями, институтами позволяет утверждать, что управление образовательными учреждениями и, соответственно, его правовая основа носят публичную направленность, затрагивающую, определяющую права и законные интересы весьма большого числа граждан. В основу управления образованием положен приоритетный конституционный принцип признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина со стороны государства. В этих правоотношениях выражается не только личный и общественный интерес, но и государственный интерес. Более широкий взгляд позволяет видеть в этих правоотношениях отражение образовательной политики государства. Причем последнее обстоятельство говорит в пользу публичной основы построения внутривузовских управленческих связей.

Сам массив образовательного законодательства традиционно рассматривался как составная часть административного права, длительный период в образовании распространенными были и сообразные публичному порядку формы регулирования образовательной деятельности.

В рассматриваемой сфере, на наш взгляд, отсутствуют принципы регулирования, традиционные для частных отраслей (например, диспозитивности, автономии воли и т.п.). Управленческие отношения в вузе возникают внутри структурно дифференцированного целого, которым является общественный коллектив*(10), наделяемый административной правоспособностью в рамках организационного единства юридического лица.

Например, факультет не является юридическим лицом, но обладает административной правоспособностью. Формы реализации управленских отношений могут присутствовать в более низших организационных ячейках, в том числе на кафедрах как линейных подразделениях вузов. Вряд ли можно отрицать обязанность преподавателя принимать участие в жизни кафедры, присутствовать на ее заседаниях и исполнять поручения, полученные от заведующего, хотя напрямую это не связано с трудовыми обязанностями преподавателя.

Тем не менее, надо признать, что взаимоотношения между сотрудником и администрацией вуза нередко могут носить характер трудовых отношений. Но даже в этом случае трудовые отношения существуют параллельно с управленческими отношениями, поскольку, например, порядок избрания на должности профессорско-преподавательского состава строго регламентирован как административная процедура, и ее прохождение претендентом не зависит от усмотрения преподавателя или администрации. Такие же взаимосвязи административного (публичного) характера существуют в рамках организации учебного процесса в широком смысле, куда включается создание оптимальных условий для работы профессорско-преподавательского состава. Кроме того, даже назначение администрации государственных и муниципальных вузов может рассматриваться как элемент структуры государственного управления.

Во-вторых, неверно связывать управление лишь с административными методами воздействия, поскольку все большую роль в управлении образовательными учреждениями играют методы координации, а не субординации. Меняется природа построения отношений высшей школы и государства, которое осуществляет в отношении вузов не управление, а государственное регулирование их деятельности.

Непосредственное управление и даже руководство деятельностью образовательных учреждений было характерным явлением советского периода, когда использовались адекватные используемому методу инструменты - директивные письма, телеграммы, указания и т.п.

То же самое можно отнести и к деятельности негосударственной высшей школы. "Административно-правовое начало" является стержневым и в их деятельности. Это начало выражено в ряде правовых нормативных актов, принятых на федеральном уровне. К ним относятся, помимо системообразующих законодательных актов, ГОС ВПО - акты, которые свидетельствуют об императивном государственном участии в образовательной деятельности любого вуза независимо от организационно-правовой формы. Эти акты отражают требования общества и государства к каждому высшему учебному заведению, чтобы педагогическая деятельность в нем осуществлялась на должном профессиональном уровне и в соответствующих формах.

Это государственное участие дополняет государственный контроль, который распространяется на все высшие учебные заведения - государственные, муниципальные, негосударственные (частные)*(11). Отсюда следует также, что образовательные учреждения, в том числе основанные на публичной форме собственности, не рассматриваются уже в качестве объектов управления, а являются его непосредственными субъектами в рамках обратных управленских связей с собственниками (учредителями).

В современный период в качестве тенденции развития взаимоотношений между государством и вузами в рамках регулирования высшего образования можно отметить переход от управления деятельностью к управлению процессами.

В-третьих, внутривузовское управление рассматривается как один из уровней управления, который вытекает из действующей системы управленских методов. В рамках внутривузовского управления используются современные инструменты, характеризующие управленческие связи высшей школы и государства, прежде всего регулирование и саморегулирование.

Можно сказать, что регулирование, осуществляемое путем саморегуляции, т.е. через внутривузовское самоуправление, является одним из относительно самостоятельных видов административно-правового регулирования в управлении высшим образованием.

Определяя публичный характер отношений, складывающих в процессе деятельности образовательной организации, возникающих внутри нее, мы не можем отрицать, что функционирование высшего учебного заведения сопровождает целый комплекс отношений. И надо откровенно признать, что параллельно с управленскими отношениями возникают и развиваются трудовые, гражданские, иные отношения, которые неизбежно вплетаются в многочисленные взаимодействия в рамках осуществления вузом главной публичной функции - образовательной. Причем реализация указанной функции производится персонально через деятельность сотрудников высшего учебного заведения, организующих, в широком смысле, учебный процесс образовательной организации.

Отношения, возникающие внутри образовательной организации, в том числе вуза, по нашему мнению, нельзя отнести к корпоративным отношениям, которые возникают в организациях, основанных на частной инициативе. Заметим, что корпоративные отношения являются категорией гражданского права, выступают в качестве самостоятельного объекта регулирования и характеры для коммерческих хозяйствующих субъектов (акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и т.п.), деятельность которых направлена на удовлетворение корпоративных, частных интересов путем реализации основной цели - извлечения прибыли (ст. 50 ГК РФ).

Не будем отрицать, что деятельность коммерческих организаций также имеет общеполезные цели, определение которых скорее характеризует их как соответствующие нормам закона, т.е. не являющиеся противозаконными.

Образовательные организации, в широком смысле, преследуют не частные, а публичные цели сообразно наличию публичного интереса в организации их деятельности. Последнее обстоятельство, с учетом публичного характера образовательного законодательства, говорит в пользу наличия в вузе управленческих отношений организационного типа, регулируемых публичным элементом.

Организация внутренних связей в вузе может рассматриваться с позиции децентрализованных учреждений, действующих как субъекты публичного права в рамках полученных отдельных управленческих полномочий*(12).

Представляется возможным расширить представление о сфере участников осуществления публичных функций, включив в нее субъектов частного права с делегированными публичными полномочиями.

Учитывая публичную значимость деятельности высшей школы, отдельные категории сотрудников вуза могут быть наделены публичными правами (полномочиями) и обязанностями. В первую очередь, это можно отнести к профессорско-преподавательскому составу (ППС) и администрации (ректор, проректор), взаимодействия которых в рамках организации и обеспечения учебного процесса в большей степени отражают публичную сущность внутривузовских отношений.

Что касается содержательной части обозначенных в рамках внутривузовского управления проблем, полагаем целесообразным рассмотрение вопросов реализации на практике механизмов самоуправления в рамках обозначенных в законодательстве форм и принципов самоуправления.

Созданный в начале 90-х г. прошлого века "правовой вакуум" в сфере регулирования внутренней деятельности высшей школы до сих пор ничем существенным не заполнен.

Современная система внутривузовского управления и ее структура, закрепленная, кстати, нормативно, в настоящий момент неэффективна в аспекте реализации демократии в вузах. Так или иначе органы самоуправления (ученый совет, конференция, ректорат) находятся в прямом или непосредственном подчинении ректора. В итоге происходит деформация принципа единоначалия и коллегиальности. При необходимом паритете и равновесии такой системы баланс, как правило, смещается в сторону руководителя вуза, который сосредотачивает в своих руках фактическую власть. В некоторых случаях это является следствием сохранения традиций организационной культуры университетов, устоявшихся под достаточно длительной практикой назначения руководителей образовательных учреждений вышестоящими государственными органами.

В отношении регулирования деятельности руководителей высших учебных заведений можно упомянуть только утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 695*(13) положение о статусе ректора, в котором, несмотря на его название, правовой статус ректора затронул только элементы стимулирования ректорского корпуса.

По большему счету, указанный документ определяет социальные гарантии руководителям вузов и соответствующие этому обязательства вышестоящих органов (учредителей), а управленческий, административно-правовой статус ректора (права, обязанности, компетенция, ответственность) по смыслу отсылочной нормы постановления должен регулироваться другими документами. Можно добавить только, что в настоящий период положения этого единственного документа "социально-обеспечительной" направленности существенным образом не обновились и даже частично утратили силу.

Впрочем, проблема отсутствия надлежащего нормативного регулирования вопросов статуса касается и других органов управления (конференция, ученый совет, ректорат) вузом. Предоставляя при этом существенные полномочия по управлению учебным заведением руководителю, законодательство даже не определяет его основную компетенцию, ограничиваясь только регламентацией порядка выбора возможных вариантов избрания или назначения на должность.

С другой стороны, отсутствие такой регламентации не позволяет четко размежевать управленческую компетенцию единоличного и коллегиальных органов, что также связывает поступательное развитие демократии в образовательных учреждениях. Через создание авторитетных управляющих советов, которые возьмут на себя разработку стратегически-нормативных и контрольных функций, усилится практическая реализация демократических принципов управления вузами. Расширение внутривузовской демократии укрепляет принципы самоорганизации и самоуправления вузами, которыми исторически традиционно отличались университеты, создает действенный механизм существования и развития высшей школы.

Некоторые законодательные инициативы в сфере регулирования образования, на наш взгляд, незаслуженно оставлены без внимания. В частности, проект Закона "Об университетах" 2003 г. (в настоящее время снят с рассмотрения Государственной Думы) несмотря на ряд законотворческих дефектов в попытке "обогатить" преставление о статусе вузов предлагал интересные идеи в части развития элементов внутривузовского самоуправления.

Структура органов самоуправления и управления, в отличие от действующей в законодательстве, представлялась более широко и отвечала демократическим началам. В числе обязательных элементов организационной структуры предусматривались университетская конференция, ученый совет, ректор, ректорат, бюджетная комиссия, ревизионная комиссия, органы студенческого самоуправления, попечительский совет.

Сегодня можно обнаружить две прямо противоположные тенденции в сфере внутривузовского управления и саморегулирования, которые, как ни странно, получают официальное закрепление в законодательстве.

Эффективность использования бюджетных ресурсов и публичной собственности требует развития механизмов финансово-экономической самостоятельности системы организаций социального сектора, которые отчасти нашли отражение в Федеральном законе от 03.11.2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"*(14) и ряде иных нормативных документов. Законом, в частности, определяется структура органов управления автономным учреждением, полномочия единоличных и коллегиальных органов, их разумное соотношение, определяющее в целом принципы корпоративной организации управления с элементами общественного участия. Следует, однако, констатировать, что автономные учреждения даже с учетом предоставления значительного объема самостоятельности не получили достаточного развития в социальной сфере. Реформы государственного сектора экономики в настоящий период определяют альтернативные варианты, состоящие в появлении типологии учреждений, в частности, введенного в обиход Федеральным законом от 05 мая 2010 г. N 83-ФЗ*(15) бюджетного учреждения.

Следуя нормотворческой практике и перспективе значительного преобладания среди юридических лиц в высшем образовании бюджетных учреждений, нелишним, на наш взгляд, было бы появление Закона "О бюджетных учреждениях"*(16), отражающего, по примеру автономных учреждений, элементы управленческой структуры, адекватные современным методам регулирования деятельности в условиях рыночного хозяйства.

Мы уже предлагали структуру органов, а также функциональный принцип ее построения в вузе, учитывающий особенности направлений внутренней деятельности образовательного учреждения*(17).

Однако, как отмечено выше, развитие самостоятельности вузов, критерием которой сегодня выступает степень их автономии, идет параллельно с процессами усиления централизации и концентрации власти государственных органов непосредственно в учебном заведении. Решающее значение приобретают административные методы с использованием инструментов непосредственного управления со стороны вышестоящих органов или учредителей.

В качестве примера можно привести Федеральный закон от 10 ноября 2009 г. N 259-ФЗ "О Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете"*(18), определяющий контуры статуса соответствующих вузов. Симптоматично, что легализация деятельности указанных вузов восприняла практику создания государственных корпораций и компаний, статус которых определяется специальными законами*(19) скорее в силу значимости возлагаемых на эти структуры функций. В большей степени такие структуры напоминают "квазипубличные" организации, совмещающие статус органа публичной власти (выполняющего управленческие функции) и учреждения. Данное обстоятельство может служить единственным, на наш взгляд, объяснением потребности издания соответствующего закона, персонально определяющего правовое положение МГУ и СПбГУ в системе высшей школы.

Одним из примеров, "вмешательства" государства во внутреннюю жизнь образовательного учреждения, закрепленных законом об МГУ и СПбГУ, выступает безальтернативный порядок назначения ректоров соответствующих вузов (п. 5 ст. 2 закона). Такая ситуация имеет тенденцию к закреплению.

Практику срочных трудовых контрактов с руководителями подведомственных учреждений активно используют власти многих регионов и органов местного самоуправления.

Общая тенденция централизации может быть обнаружена и в регулировании деятельности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации", образованной указом Президента РФ от 20 сентября N 140*(20). Несмотря на то, что Устав академии*(21) предусматривает выборный порядок занятия должности ректора вуза, отдельные элементы статуса вузов совпадают. В частности, п. 92 Устава предусматривает согласование кандидатуры на должность ректора с Администрацией Президента Российской Федерации и Аттестационной комиссией Правительства Российской Федерации. Это является существенным ограничением внутривузовской автономии и сдерживает демократизацию высшей школы.

Считаем необходимым дальнейшее совершенствование регулирования внутривузовских отношений и развитие необходимых принципов управления в рамках образовательной организации. Законодательно следует определить адекватные публичной функции статус и механизм управления вузом; структуру органов управления и самоуправления вуза. Отдельного развития требует институт ректора, соотношение его статуса с другими органами управления (президентом, ученым советом и т.п.) высшего учебного заведения.

А.А. Кирилловых,

юрисконсульт Вятской государственной

сельскохозяйственной академии,

преподаватель Санкт-Петербургского института

внешнеэкономических связей, экономики и права

(Кировский филиал)

"Юрист ВУЗа", N 7, июль 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Не случайно в современной науке договор рассматривается как важный регулятор общественных отношений, в том числе и в публичной сфере. См: Тихомиров Ю.А. Договор как регулятор общественных отношений // Правоведение. - 1990. - N 5. - С. 28-35.

*(2) См.: Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. - 1994. - N 3. - С. 16.

*(3) См.: Публичные и частные интересы в российском законодательстве: сб. материалов научно-практической конференции / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - М., 2005.

*(4) См.: Брэбан Г. Французское административное право / под ред. С.В. Боботова; пер. с фр. Д.И. Васильева, В.Д. Карповича. - М.: Прогресс, 1988. - С. 87.

*(5) Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. Munchen, 1997. § 3. Rn. 6-11, § 17.

*(6) См.: Васильева А.Ф. Зарубежный опыт правового регулирования публичных услуг // Журнал российского права. - 2007. - N 12.

*(7) См.: Ведель Ж. Административное право Франции. - М.: Политиздат, 1973. - С. 34.

*(8) Каплюк М.А. Административно-правовой статус федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования в Российской Федерации: автореф. ... дисс. канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2007. - С. 10.

*(9) Пилипенко А.Н. Публичность образования во Франции // Журнал российского права. - 2008. - N 7.

*(10) Категории "общественный коллектив" в большей степени соответствует обобщающее понятие "организация", которое шире понятия юридического лица.

*(11) Бельский К.С., Зайцева Л.А. Педагогический процесс в системе образовательных правоотношений // Юридическое образование и наука. - 2009. - N 2.

*(12) См. подробнее: Административное право зарубежных стран / под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. - М., 2003. - С. 58-72.

*(13) Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 695 (ред. от 10 марта 2009 г.) "Об утверждении Положения о статусе ректора государственного высшего учебного заведения Российской Федерации федерального подчинения" // СЗ РФ. - 1996. - N 40. - Ст. 4647.

*(14) СЗ РФ. - 2006. - N 45. - Ст. 4626.

*(15) См.: Федеральный закон от 08 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" // СЗ РФ. - 2010. - N 19. - Ст. 2291.

*(16) Отдельными авторами предлагается принятие Федерального закона "О государственных и муниципальных учреждениях", комплексно регулирующего управление этими юридическими лицами. См.: Винницкий А.В. Государственная собственность в административном праве. - М., 2010. - С. 139-140.

*(17) См.: Кирилловых А.А. Административно-правовое регулирование управления в высшем образовательном учреждении // Административное и муниципальное право. - 2008. - N 12.

*(18) СЗ РФ. - 2009. - N 46. - Ст. 5418.

*(19) См.: Федеральный закон от 01 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"; от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии"; от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" и т.п.

*(20) См.: Указ Президента РФ от 20 сентября 2010 г. N 1140 "Об образовании Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации" // СЗ РФ. - 2010. - N 39. - Ст. 4925.

*(21) См.: постановление Правительства РФ от 29 декабря 2010 г. N 1178 "Об утверждении устава федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации".