Лицензирование услуг связи с учетом нового закона (Ю.А. Васильев, "Услуги связи: бухгалтерский учет и налогообложение", N 4, июль-август 2011 г.)

Лицензирование услуг связи с учетом нового закона

Сфера связи - один из тех видов деятельности, в которых не обойтись без лицензии. Этот документ нужен для оказания большинства услуг связи. Поменялся ли срок его действия? Что нового в системе лицензионного контроля? На какие лицензионные требования следует обратить внимание? Как учесть расходы на выполнение лицензионных условий и требований? Какие перспективы ждут операторов связи в отношении лицензирования? Полагаем, ответы на эти вопросы будет небезынтересны всем операторам, работающим в рамках закона.

Что отличает новый закон от предшественника?

Новый Закон о лицензировании*(1) направлен на упрощение и систематизацию норм, регулирующих лицензирование отдельных видов деятельности. Он также сокращает перечень лицензируемых видов деятельности, устанавливает принцип бессрочности действия выдаваемых лицензий и модифицирует систему лицензионного контроля. Это то, чего нет в предшественнике. Вместе с тем многие нормы в новом законе повторяются, только в обновленном виде - с учетом поправок, продиктованных временем и практикой лицензирования. Это неудивительно: действующий порядок лицензирования многих видов деятельности достаточно обременителен для бизнеса. Принятый закон, конечно, не решает всех проблем, но создает предпосылки для снятия многих препятствий.

Для операторов связи в новом законе по сравнению с предшественником мало что изменилось. Они, как и прежде, обязаны иметь лицензию. Оказание услуг связи п. 36 включено в ст. 12 Закона о лицензировании, а телевизионное и радиовещание значится следующим пунктом в списке немногих видов деятельности, на которые требуется лицензия.

Каким законом руководствоваться?

При ответе на данный вопрос следует исходить из того, что Закон о лицензировании устанавливает общие положения (базовый закон). Конкретика, например лицензионные требования, определяется положениями о лицензировании отдельных видов деятельности, утверждаемыми Правительством РФ. Что может быть включено в лицензионные требования, прописано в п. 3 ст. 8 Закона о лицензировании. В нем также говорится, что не могут считаться лицензионными условиями требования о соблюдении законодательства в соответствующей сфере деятельности в целом, положения, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта, а также нормы, относящиеся к конкретным видам и объему выпускаемой или планируемой к выпуску продукции. То есть отраслевой лицензионный акт должен быть конкретизирован, что как раз и сделано в Перечнях лицензионных условий в области оказания услуг связи*(2).

Единственное, что вызывает сомнения, - это указание в данных перечнях на обязательное соблюдение правил предоставления услуг связи, присоединения сетей связи и их взаимодействия. Согласно Закону о лицензировании они могут расцениваться как обязательные нормы, относящиеся к конкретным видам деятельности, а значит, указание их в лицензионных условиях и требованиях необязательно. Но пока... пусть будут. По крайней мере, соблюдение лицензионных условий проще проконтролировать, в случае же необходимости - принять меры для устранения выявленных нарушений.

К сведению. Лицензирование деятельности в области оказания услуг связи осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Постановление Правительства РФ от 16.03.2009 N 228).

Следующим документом, где прописана конкретика лицензирования, является Закон о связи. Лицензированию посвящена отдельная глава. В ней приведены перечень документов, которые должен собрать соискатель лицензии, и порядок выдачи последней. В течение установленного срока лицензия может переоформляться, в нее могут вноситься изменения и дополнения, ее действие может быть приостановлено (возобновлено), а также она может быть аннулирована. Эти вопросы освещены как в Законе о связи, так и в Законе о лицензировании. Какому из законов отдать предпочтение? Хотя общий нормативный акт более современен, приоритет имеет специальный правовой акт - Закон о связи.

Дело в том, что в самом Законе о лицензировании есть прямое указание. Особенности лицензирования, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка его продления, приостановления и возобновления действия лицензии, могут устанавливаться федеральными законами. В сфере оказания услуг связи это Закон о связи, в сфере теле- и радиовещания - Закон о средствах массовой информации*(3). То есть именно данным нормативным актам следует отдавать предпочтение в вопросах "обращения" лицензии. Однако не все так очевидно. Отдельного внимания заслуживает вопрос действия выданной лицензии.

Каков срок действия лицензии?

В Законе о связи сказано, что лицензия может быть выдана на срок от трех до двадцати пяти лет. Он устанавливается лицензирующим органом с учетом ряда факторов. Срок действия лицензии может быть продлен по заявлению лицензиата на тот же срок, на который она была выдана первоначально, или на иной не превышающий этот предел срок. Данные нормы применимы к лицензиям, выданным до изменений законодательства, а лицензии действительны до указанного в них срока. Но как быть по его истечении? Дело в том, что одно из новшеств Закона о лицензировании состоит в бессрочности лицензии. Юридическое лицо или предприниматель, получившие лицензию, вправе осуществлять деятельность, на которую она выдана, на всей территории РФ со дня, следующего за днем принятия решения о предоставлении лицензии. Налицо противоречие двух нормативных актов одного уровня, и по идее нужно взять на вооружение положения более свежего документа. Но, как указано выше, срок действия лицензии в сфере связи может устанавливаться федеральным законом, регулирующим данный вид деятельности. Тем самым приоритет отдается Закону о связи, а в нем пока нет изменений по срокам действия лицензии.

Какова "территория покрытия" лицензии?

Как и в предыдущем вопросе, нормы отраслевого закона противоречат базовому акту о лицензировании. В частности, согласно Закону о связи территория, на которой в соответствии с лицензией разрешается оказывать услуги связи, указывается в лицензии лицензирующим органом (как правило, в пределах региона). Если же обратиться к Закону о лицензировании, то в нем сказано, что лицензируемая деятельность может осуществляться на территориях других субъектов РФ, если уведомлены их лицензирующие органы в этой сфере. Согласно данной норме организация, имеющая лицензию, вправе заниматься лицензируемым видом деятельности в различных регионах, предварительно поставив в известность об этом лицензирующие органы. Если территорию действия лицензии считать особенностью лицензирования, то операторам связи следует отдавать приоритет нормам отраслевого закона, который ограничивает "зону покрытия" решением лицензирующего органа, хотя нет прямых указаний, что этот вопрос регулируется отраслевым, а не базовым законом сферы лицензирования. Прямо скажем, ситуация спорная, но пока больше вероятность того, что она, как и предыдущая (по сроку действия лицензии), разрешится не в пользу оператора связи. Отраслевой закон "не вписывается" в базовый Закон о лицензировании, и можно предположить, что на очереди поправки именно к Закону о связи, которые, может быть, устранят противоречия.

Изменились ли полномочия должностных лиц?

В Законе о связи продублирован перечень полномочий, который был прописан в предшественнике Закона о лицензировании. В новом документе список несколько видоизменен, и именно им следует руководствоваться, так как этот вопрос не относится к особенностям лицензирования. Хотя операторам связи не так важно, какими полномочиями обладают контролирующие органы. Интерес представляют права и обязанности должностных лиц, которые раньше в базовом законе не указывались. Операторам для защиты своих интересов следует знать, чего ждать от чиновников.

В частности, сотрудники лицензирующего органа имеют право:

- запрашивать у органов государственной власти и местного самоуправления, соискателей лицензий и лицензиатов (получать от них) сведения и документы, которые нужны для лицензирования и представление которых предусмотрено законодательством;

- проводить проверки соискателей лицензий и лицензиатов;

- выдавать лицензиатам предписания об устранении выявленных нарушений;

- принимать меры по пресечению административных правонарушений и привлечению виновных в их совершении лиц к административной ответственности.

В то же время должностные лица лицензирующего органа обязаны:

- своевременно и в полной мере исполнять предоставленные им в соответствии с законодательством полномочия в области лицензирования;

- соблюдать законодательство, права и интересы соискателей лицензий и лицензиатов.

За неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязанностей, а также совершение противоправных действий (бездействия) должностные лица лицензирующих органов несут ответственность. В чем именно она состоит, в базовом законе не сказано, можно предположить, что речь идет о Законе о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей*(4). Но в нем, в свою очередь, дана ссылка, согласно которой особенности организации и проведения проверок при осуществлении лицензионного контроля устанавливаются соответствующим базовым законом. То есть пришли к тому, с чего начинали - к Закону о лицензировании, а вопрос об ответственности пока остается открытым. Здесь следует упомянуть еще одну норму закона. Она обязывает лицензирующие органы в месячный срок сообщить организациям, права и законные интересы которых нарушены, о мерах, принятых в отношении виновных в таких нарушениях должностных лиц. Неясно, как это дисциплинирует чиновников, тем не менее пусть лучше такие меры, чем пространная формулировка об ответственности со ссылкой на действующее законодательство.

Несколько слов об оплате лицензии

В новом базовом законе, как и в последней редакции предшественника, закреплено правило: за предоставление, переоформление, выдачу дубликата лицензии уплачивается государственная пошлина, предусмотренная законодательством о налогах и сборах. Аналогичная норма прописана в п. 3 ст. 32 Закона о связи. Значит, операторы связи, как и все иные лицензиаты, уплачивают госпошлину, размер которой предусмотрен гл. 25.3 НК РФ. Взимание лицензирующими органами иной платы с соискателей лицензий и лицензиатов не допускается (п. 2 ст. 10 Закона о лицензировании).

Уточнения порядка лицензионного контроля

Традиционно порядок лицензионного контроля устанавливается в положениях о лицензировании того или иного вида деятельности, в прежнем базовом законе были указаны лишь цели лицензионного контроля. Это сохраняется и сейчас, плюс в Законе о лицензировании прописаны принципы проведения контроля, на которых должен строиться "отраслевой" мониторинг лицензиатов. Сразу скажем: ничего нового в лицензионном контроле читатель не найдет, хотя для операторов связи информация лишней не будет, так как в отраслевом законе об этом мало что написано.

Итак, контроль за деятельностью организаций и предпринимателей, получивших лицензию, будет проводиться в форме документальных, плановых и внеплановых проверок.

Документально проверяется представленное в лицензирующий орган заявление о выдаче лицензии или ее переоформлении. Предметом такого контрольного мероприятия являются сведения, содержащиеся в представленных заявлениях и документах.

Следующий вид контроля - плановая проверка лицензиата - предусмотрена уже в первый год после получения лицензии, а затем плановые проверки будут проходить раз в три года.

Внеплановая выездная проверка лицензиата проводится по следующим основаниям:

- истечение срока исполнения лицензиатом ранее выданного лицензирующим органом предписания об устранении выявленного нарушения лицензионных требований;

- поступление в лицензирующий орган обращений, заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, местного самоуправления, средств массовой информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований (с санкции прокурора);

- истечение срока, на который было приостановлено действие лицензии.

Предметом внеплановой проверки могут быть различные вопросы, но наиболее часто контролируются состояние помещений, зданий, оборудования, иных объектов, используемых при осуществлении лицензируемого вида деятельности, а также соответствие квалификации работников предъявляемым требованиям. Нередко в ходе внеплановых проверок обращается внимание на принимаемые лицензиатом меры по исполнению предписаний об устранении нарушений, выявленных в ходе ранее проведенных проверок.

Новые правила проведения лицензионного контроля вступили в силу с июля 2011 года, в то время как большинство положений Закона о лицензировании будут применяться с ноября 2011 года. Уже сейчас должностные лица вправе инспектировать лицензиатов по всей строгости закона, и если нарушение допущено, вероятно, рано или поздно в ходе проведения мероприятий лицензионного контроля (не важно, по результатам плановой или внеплановой проверки) оно будет выявлено. В любом случае операторам связи следует стараться не нарушать лицензионных требований и тем самым не доводить дело до малоприятных мероприятий лицензионного контроля.

О нарушении лицензионных требований

В ходе осуществления деятельности лицензиаты допускают различные нарушения. В Законе о лицензировании особо выделены грубые, за которые предусмотрена ответственность вплоть до приостановления действия лицензии и последующего ее аннулирования. Исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований устанавливается не базовом законом, а положением о лицензировании конкретного вида деятельности. В базовом законе описано то, что может считаться грубыми нарушениями:

- возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия;

- человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия, нанесение ущерба правам, интересам граждан.

В Законе о связи нет прямого упоминания грубых нарушений, но есть основания для приостановления действия лицензии:

- выявление нарушений, которые могут повлечь причинение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью человека, а также обеспечению нужд государственного управления, в том числе президентской, правительственной связи, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка;

- аннулирование разрешения государственной комиссии по радиочастотам на использование лицензиатом радиочастот, если такое аннулирование приводит к невозможности оказания услуг связи;

- невыполнение лицензиатом в установленный срок предписания лицензирующего органа, которое обязывало устранить выявленное нарушение, в том числе предписания, выданного при вынесении предупреждения о приостановлении действия лицензии.

Очевидно, что первая категория нарушений подпадает под грубые. Вторая и третья категории с позиции базового закона о лицензировании пусть и не считаются такими нарушениями, но караются они тоже приостановлением действия лицензии. Фактически все перечисленные нарушения считаются грубыми с позиции отраслевого закона, и расплачиваться за них придется согласно этому, а не базовому закону о лицензировании. Чтобы не доводить ситуацию до крайностей, оператору следует заранее побеспокоиться о том, как работать в рамках закона и обходиться без грубых нарушений его положений.

Учет затрат на выполнение требований

О бухгалтерском учете расходов на получение лицензии мы писали в прошлом номере журнала. Поэтому сейчас акцентируем внимание только на затратах, связанных с исполнением требований после того, как лицензия получена. В зависимости от направления затраты учитываются либо как капитальные расходы (если связаны с эксплуатацией средств и линий связи), либо как текущие (если речь идет о материальных и иных расходах, связанных с оказанием услуг связи). В первом случае выбирается объект, в стоимости которого будут накапливаться затраты с целью последующего списания через амортизационные отчисления, во втором - выбирается счет учета затрат (из счетов основных процессов, связанных с оказанием услуг связи). В обоих случаях мероприятия по соблюдению лицензионных требований связаны с основной деятельностью (оказанием услуг связи) и признаются расходами по обычным видам деятельности. Операторы, ведущие раздельный отраслевой учет, выбирают производственный процесс (их может быть несколько), на который распределяются затраты по соблюдению лицензионных условий. При этом, напоминаем, сами лицензионные сборы (за получение, переоформление лицензии) относятся к прочим расходам по обычным видам деятельности. Не стоит путать их с прочими расходами (бывшие операционные и внереализационные затраты), непосредственно не связанными с оказанием услуг связи (продажа ОС, курсовые разницы т.д.).

Что касается налогообложения затрат на соблюдение лицензионных требований, оно во многом схоже с правилами их бухгалтерского учета, при условии что все затраты документально подтверждены. Гарантом же экономической обоснованности таких расходов выступает имеющаяся у операторов лицензия, подтверждающая соблюдение установленных условий осуществления лицензируемой деятельности.

Несколько слов о ближайших перспективах

Не так давно Распоряжением Правительства РФ от 26.04.2011 N 734-р утвержден план мероприятий по оптимизации контрольно-надзорных функций, предоставления государственных услуг, а также по сокращению избыточного государственного регулирования в сфере связи. В документе несколько разделов, выделим то, что касается "оптимизации" лицензирования:

- упрощение административных процедур, связанных с лицензированием услуг связи;

- совершенствование процедур, связанных с проведением торгов на право получения лицензии в области оказания услуг связи.

В частности, в первую очередь планируется ввести уведомительный порядок лицензирования отдельных видов услуг связи. Минкомсвязь, Минэкономразвития, ФАС и Роскомнадзор представят в Правительство РФ доклад о целесообразности перехода на уведомительный порядок деятельности в случаях, предполагающих использование радиочастотного спектра или ресурса, а также услуг почтовой связи и услуг связи для целей телерадиовещания. На нормативном уровне инициатива будет реализована в следующем порядке.

1. Поправки начнутся с первоисточника - Закона о связи. Участники рынка связи будут наделены правом осуществления деятельности по оказанию услуг связи на основании уведомления. В законе будет закреплен перечень случаев, когда лицензия может быть получена в уведомительном порядке. Не останутся без внимания вопросы проведения проверок, в том числе внеплановых, в отношении лиц, оказывающих услуги связи на основании уведомлений. Плюс к этому будут вводиться основания и правила приостановления работы сети связи (фрагмента сети связи) оператора, оказывающего услуги связи в уведомительном порядке.

2. В КоАП РФ предполагается ввести административную ответственность в виде приостановления работы сети связи (фрагмента сети связи) оператора, оказывающего услуги связи в уведомительном порядке.

3. Как только будет изменен Закон о связи, последует внесение поправок в Постановление Правительства РФ от 18.02.2005 N 87. Речь идет о пересмотре перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечня лицензионных условий в области оказания услуг связи, в том числе в части отмены лицензионного условия о соблюдении даты начала оказания услуг.

4. Потребуется уточнение условий и требований, предъявляемых к лицам, осуществляющим деятельность по оказанию услуг связи в уведомительном порядке. В связи с этим будут вноситься изменения в правила оказания услуг связи по каждому наименованию, попавшему в список лицензируемых услуг уведомительного характера.

5. Постановление Правительства РФ от 02.03.2005 N 110 будет завершающим документом, в который будут вноситься изменения. Они коснутся порядка осуществления контрольно-надзорных мероприятий в отношении юридических лиц и предпринимателей, представивших уведомление о намерении оказывать услуги связи.

Определимся со сроками. Пакет поправок к Закону о связи планируется подготовить до конца III квартала 2011 года. Этот же срок установлен для внесения изменений в КоАП РФ. Все остальные документы (подзаконные акты) будут скорректированы в трехмесячный срок с момента изменения Закона о связи, когда будет узаконен уведомительный порядок лицензирования.

Следующее мероприятие - оптимизация административных процедур, связанных с проведением торгов на право получения лицензии, - также начнется с правки Закона о связи. Минкомсвязь, Минэкономразвития, ФАС и Роскомнадзор займутся правилами проведения взамен торгов на право получения соответствующей лицензии иных торгов - на право использования радиочастот и (или) радиочастотных каналов и ограниченных ресурсов сети связи общего пользования, в том числе ограниченного ресурса нумерации. Также будет рассматриваться возможность изъятия присвоенных (назначенных) радиочастот или радиочастотных каналов, ограниченных ресурсов сети связи общего пользования, в том числе ограниченного ресурса нумерации, в случае их неэффективного использования. Встает следующий вопрос: как определить критерии эффективности использования полос радиочастот (радиочастотных каналов) и требования к срокам начала их фактического применения? Этим как раз и займутся уполномоченные ведомства. Они также разработают методику определения критериев и условий проведения конкурсов и аукционов на право использования радиочастот (каналов) и ограниченных ресурсов (в том числе ресурса нумерации). Не останется в стороне выработка порядка и условий финансирования, в том числе с использованием механизмов частно-государственного партнерства. А завершат мероприятие работы по подготовке радиочастотного спектра к выставлению на торги, после чего утратят актуальность торги на получение лицензии. На внесение необходимых изменений в Закон о связи уполномоченным органам отведен небольшой срок - IV квартал 2011 года плюс три месяца на разработку подзаконных нормативных актов, конкретизирующих порядок перехода от торгов на получение лицензии к торгам на право использования радиочастот и (или) радиочастотных каналов.

Следует заметить, что распоряжение Правительства РФ - это не стратегия, а вполне конкретный документ с реальными сроками выполнения плана мероприятий по оптимизации регулирования сферы связи. Значит, в скором будущем операторам нужно быть готовыми к переменам, в том числе и в сфере лицензирования услуг связи. Чего больше принесут эти перемены участникам рынка связи - плюсов или минусов - сказать трудно. Время покажет.

* * *

Для всех без исключения операторов связи лицензирование является серьезным вопросом, от решения которого зависит, будут ли они оказывать услуги в рамках закона. Хотя лицензионные требования для операторов не поменялись, открыты вопросы о сроке и территории действия лицензии, уточнены процедуры лицензионного контроля, сформулированы права и обязанности должностных лиц. К тому же намечены перспективы дальнейшей оптимизации лицензирования в сфере связи. Оператору связи нужно быть в курсе всех новшеств и по возможности следить за дальнейшими публикациями на эту тему.

Ю.А. Васильев,

д.э.н.,

генеральный директор КГ "Аюдар",

автор многочисленных публикаций по бухгалтерскому учету и налогообложению

"Услуги связи: бухгалтерский учет и налогообложение", N 4, июль-август 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ.

*(2) Утверждены Постановлением Правительства РФ от 18.02.2005 N 87.

*(3) Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1.

*(4) Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ.