Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей природной среды (А.Е. Ермолаева, "Законодательство и экономика", N 7, июль 2011 г.)

Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей природной среды

Главный специалист управления бюджетных отношений в сфере инвестиций, промышленности, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства министерства управления финансами Самарской области А.Е. Ермолаева рассматривает используемые на уровне субъектов Федерации подходы к управлению в области природопользования и охраны окружающей природной среды и проводит анализ эффективности деятельности соответствующих уполномоченных органов государственной власти.

Приоритетными направлениями государственной политики в области сохранения природных систем является поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для сохранения и воспроизводства, а так же для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения безопасности страны (экономической, экологической, и нравственной).

Основная цель природоохранного законодательства России - создание эффективной правовой модели регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды, адекватно отражающей соотношение экологических и экономических интересов общества, экологические приоритеты государства. При этом совершенствование экологического законодательства должно быть увязано с проводимыми в стране экономическими, социальными и иными реформами. Законодательные акты, образующие целостную систему природоохранного законодательства, не только должны быть привязаны к решению текущих, часто взаимоисключающих друг друга задач в области охраны окружающей среды, но и призваны способствовать достижению долгосрочных целей, основанных на соблюдении экологических приоритетов государства.

Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды - составная часть государственного управления в целом, роль которого в данной сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. Именно органы государственной власти обладают специальными правовыми и административными средствами для обеспечения реализации требований экологического законодательства.

В настоящее время природоохранное законодательство состоит из более 400 федеральных законов и 4000 подзаконных актов, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации*(1). Основные направления в области охраны окружающей среды устанавливает Федеральный закон "Об охране окружающей среды". Кроме того, правовое регулирование вопросов экологического нормирования осуществляется Федеральными законами "Об охране атмосферного воздуха", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "Об отходах производства и потребления" и др.

Управление природопользованием и охраной окружающей среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Функция управления представляет собой постоянную и многоаспектную деятельность по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования (координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды; распоряжение (управление) природными ресурсами; планирование использования и охраны природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды; экологическое нормирование; экологическая экспертиза; контроль за использованием и охраной объектов природы и т.д.).

Сферу природопользования и охраны окружающей среды статья 72 Конституции РФ относит к совместному ведению (регулированию) Российской Федерации и субъектов Федерации. В процессе экологического управления осуществляется предоставление природных объектов в пользование, собственность, устанавливается их целевое использование, осуществляется наблюдение, учет, экологический контроль и экологическая экспертиза и многое другое, что в принципе должно обеспечивать рациональное природопользование и охрану окружающей среды.

В настоящее время задачи по формированию гражданского общества и правового государства не только закреплены в Конституции РФ, но также должны учитываться при подготовке, рассмотрении и принятии нормативно-правовых актов регионального законодательства. Анализ действующего законодательства показывает, что основные принципиальные положения предпринятого конституционного курса развития нашей страны все более активно внедряются в нормативную правовую базу регионов России*(2).

Например, Самарской Губернской Думой приняты областные законы, в которых отражаются экологические вопросы, среди них законы Самарской области "Об охране окружающей среды и природопользовании в Самарской области", "О порядке пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения на территории Самарской области". Правительством Самарской области приняты постановления "О стратегии социально-экономического развития Самарской области на период до 2020 года", "Об утверждении положений об особо охраняемых природных территориях регионального значения", "Об организации работ по регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий на территории Самарской области" и ряд других*(3).

Государственное управление использованием и охраной природных ресурсов осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы.

Деятельность органов общей компетенции в области природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов Российской Федерации регулируется как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Она включает обеспечение реализации государственной экологической политики; координацию деятельности министерств и ведомств в данной сфере; планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля над природопользованием и охраной окружающей среды и др.

В силу этого на уровне субъектов создаются отраслевые органы, занимающиеся государственным регулированием отношений в сфере природы. В Самарской области действует министерство природопользования, лесного хозяйства и охраны окружающей среды Самарской области, которое является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Самарской области в сфере:

- охраны окружающей среды;

- рационального использования недр;

- охраны и использования земель, водных объектов, лесного хозяйства, животного мира, обращения с отходами.

При этом министерство наделено следующими полномочиями:

- осуществление государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории Самарской области, над исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

- осуществление государственного контроля за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в порядке, установленном Правительством РФ;

- проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, организация ведения учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых в соответствии с действующим законодательством осуществляется органами государственной власти субъектов Федерации, на территории Самарской области;

- организация и развитие системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории Самарской области;

- организация и проведение государственного контроля (государственного экологического контроля) над охраной атмосферного воздуха, за исключением контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

- участие в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории Самарской области*(4).

На этой основе развиваются правовые формы государственного регулирования: в целях усиления координации и обеспечения согласованных действий территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта и органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды, использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов действует Экологический совет при министерстве природопользования, лесного хозяйства и охраны окружающей среды Самарской области. Целью создания Совета является повышение эффективности взаимодействия министерства природопользования, лесного хозяйства и охраны окружающей среды Самарской области, общественных экологических организаций, предприятий-природопользователей, научных и образовательных учреждений, органов местного самоуправления, федеральных органов государственной власти (осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды) в достижении экологического благополучия территории и населения Самарской области.

При этом создано государственное учреждение Самарской области "Природоохранный центр" для решения широкого круга задач в сфере природопользования и экологической безопасности, в том числе для организации и проведения государственного инструментального (аналитического) контроля источников загрязнения окружающей среды на территории Самарской области

К сожалению, система государственного экологического управления в настоящее время не является эффективной и результативной, характеризуется незавершенностью процесса разграничения предметов ведения и полномочий в природоохранной сфере как между федеральными органами исполнительной власти, так и между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Отсутствие четкого разграничения полномочий по вопросам охраны окружающей среды между различными уровнями государственной власти, неясность в объеме полномочий не позволяют четко установить субъекта ответственности за возможные просчеты в рассматриваемой сфере.

Кроме того, постоянные преобразования, происходящие в структуре природоохранных органов, непоследовательность и нечеткость в распределении их полномочий приводят к дублированию функций в сфере охраны окружающей среды, утрате способности своевременно и качественно осуществлять экологическое управление, разрушению взаимных связей между федеральными и региональными органами, выполняющими функцию экологического управления, что создает благотворную почву для коррупции и нарушения прав природопользователей.

Итак, можно сделать вывод: не все поставленные перед экологическим законодательством задачи решаются. В настоящее время актуально разработать новую модель развития данной отрасли законодательства в современных условиях.

В рамках указанной модели должны получить импульс поступательного развития следующие направления эколого-правового регулирования:

- модернизация правового регулирования организации в части проведения государственного и общественного экологического контроля;

- установка формы экологических требований в технических регламентах;

- создание условий для усиления экологизации всех отраслей;

- модернизация системы нормирования в области охраны окружающей среды в части перехода на систему нормирования, основанную на использовании наилучших существующих (доступных) технологий*(5);

- создание условий способствующих повышению активности граждан в сфере реализации экологических прав и обязанностей;

- совершенствование правового регулирования организации государственного экологического управления.

Можно представить, что система, отвечающая вышеуказанным характеристикам, позволит обеспечить право общества на благоприятную окружающую среду, интересы на осуществление соответствующей деятельности и обязанности государства по поддержанию равенства интересов. Право на пользование природой получит каждый, кто будет обладать необходимой квалификацией (лицензией). Данное право получит тот, кто будет рационально пользоваться природными ресурсами. Победитель сможет вступить в правоотношения на основании договора, согласованного государством, это позволит обеспечить всесторонний контроль за его деятельностью.

Библиография

Каримов Д.А. Малюхин Д.М. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды // Административное и муниципальное право. 2010. N 9.

Муртазалиев А.М. как основа для развития экологического права и практики в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. 2009. N 4.

Хлуденева Н.И. Основные направления совершенствования системы экологического законодательства // Журнал российского права. 2010. N 4.

А.Е. Ермолаева,

главный специалист управления бюджетных

отношений в сфере инвестиций, промышленности,

транспорта и жилищно-коммунального хозяйства

министерства управления финансами Самарской области

"Законодательство и экономика", N 7, июль 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Каримов Д.А., Малюхин Д.М. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды // Административное и муниципальное право. 2010. N 9.

*(2) Муртазалиев А.М. как основа для развития экологического права и практики в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. 2009. N 4.

*(3) См.: официальный сайт органов государственной власти Самарской области http://www.adm.samara.ru/documents/.

*(4) См.: Положение о министерстве природопользования, лесного хозяйства и охраны окружающей среды Самарской области, утв. постановлением Правительства Самарской области от 18 февраля 2009 г. N 34.

*(5) См.: Хлуденева Н.И. Основные направления совершенствования системы экологического законодательства // Журнал российского права. 2010. N 4.