Правовые иллюзии и реалии Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" (Е.И. Спектор, "Законодательство и экономика", N 7, июль 2011 г.)

Правовые иллюзии и реалии Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности"

Существующий механизм лицензирования отдельных видов деятельности постоянно подвергается критике ввиду его очевидных недостатков. Тенденцией последних лет является сокращение видов деятельности, подлежащих лицензированию и повышение значения саморегулируемых организаций за счет передачи им функций по контролю качества предоставляемых услуг (выполняемых работ) в определенных сферах деятельности. Основной целью реформ в данной области является снижение риска коррупции и снятие избыточных административных барьеров. С этих позиций кандидат юридических наук, и.о. заведующей отделом бюджетного и налогового законодательства Е.И. Спектор подвергает критическому анализу проект новой редакции Закона о лицензировании.

Российская Федерация как любое цивилизованное государство призвана осуществлять контроль над отдельными видами деятельности с целью защиты прав, законных интересов и здоровья граждан, обороны и безопасности, экономических интересов государства посредством, в частности, таких разрешительных режимов, как лицензирование, аккредитация, контроль и надзор над соблюдением требований технических регламентов, включая обязательную сертификацию и декларирование соответствия продукции, аттестация специалистов и т.п., направленных на качественное и добросовестное выполнение предпринимателями своих обязанностей.

Лицензирование, являясь специальным административно-правовым режимом, представляет собой один из универсальных и достаточно эффективных легализующих средств государственного регулирования экономики, который, несмотря на имеющиеся огрехи, свойственные всему отечественному законодательству, довольно полно проработан действующим законодательством.

Эффективность развития экономики и ее институтов определяется четким установлением пределов действия режима лицензирования, выражающегося в обоснованном определении видов деятельности, нуждающихся в лицензировании. В настоящее время в рамках основного законодательного акта в области лицензирования - Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", предусматривающего общие требования к лицензированию соответствующих видов деятельности, перечень которых определен статьей 17 Закона N 128-ФЗ, - установлено следующее. К лицензируемым относятся только виды деятельности, регулирование которых не может осуществляться иными методами (например, механизмами саморегулирования, технического регулирования, обязательного страхования гражданской ответственности и т.п.), кроме лицензирования. В настоящее время число лицензируемых видов деятельности (с учетом уже выведенных) составляет 78 видов из общего числа - 105*(1).

Сокращение лицензируемых видов деятельности соответствует концепции проводимой в стране административной реформы, начавшейся в 2003 г. и направленной на упразднение излишних административных барьеров в сфере предпринимательства.

Вплоть до настоящего времени в целях стимулирования развития среднего бизнеса государство продолжает работу по реформированию режима лицензирования посредством интенсивного выведения из-под нее видов деятельности - проектирование и строительство зданий и сооружений, аудиторская, туроператорская и турагентская деятельность, ветеринарная деятельность, оценочная деятельность, производство табачных изделий и т.п.

Огромное количество лицензируемых видов деятельности перестает и вскоре перестанет лицензироваться с вступлением в силу соответствующих технических регламентов (производство табачных изделий, разработка, производство, ремонт, испытание авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения, деятельность по техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств, эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов, химически опасных производственных объектов, производство медицинской техники, техническое обслуживание медицинской техники и т.п.).

К критериям избыточности инициаторы всех законодательных новелл по секвестированию лицензирования*(2) относят отсутствие очевидных рисков нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства непосредственно при осуществлении хозяйствующим субъектом лицензируемого вида деятельности.

К числу ключевого обоснования упразднения лицензируемых видов деятельности разработчики относят одновременное дублирующее государственное регулирование (например, лицензирование и техническое регулирование) конкретного объекта "на выходе" (например, медицинская техника, табак и т.п.).

Вместе с тем под режим лицензирования подпадает не сам объект, а непосредственно вид деятельности, предполагающий соблюдение соответствующих лицензионных требований и условий, выполнение которых является обязательным при осуществлении лицензируемого вида деятельности*(3), что должно улучшать качество предполагаемого объекта. Поэтому предложения разработчиков относительно выведения отдельных видов деятельности из-под сферы лицензирования не то, что не всегда достаточно обоснованны, но зачастую и преждевременны, что впоследствии сказывается на негативной правоприменительной практике. Наиболее наглядным является отмена действовавшей системы ГОСТов и СНиПов до принятия соответствующих технических регламентов, механизм саморегулирования в строительной отрасли, деятельности оценщиков и т.п., введенный вместо лицензирования, также показывает не только малую свою результативность, но и предельно высокий уровень коррупции, степень которой предполагалось снизить с отменой лицензирования.

Отсутствие во всех законопроектах, направленных на сокращение лицензируемых видов деятельности, оценки регулирующего воздействия расчетов и социально-экономических прогнозов замены лицензирования иным государственным порядком регулирования и/или саморегулированием на практике приведет к непредвиденным негативным последствиям. Прежде чем выводить из-под сферы лицензирования соответствующие виды деятельности, необходимо выявить и определить признаки (критерии), на основании которых будет сокращаться перечень лицензируемых видов деятельности с одновременным осуществлением качественного государственного контроля над ними.

Настоящий этап развития лицензирования также продолжает характеризоваться сокращением числа лицензируемых видов деятельности. Так, в Государственной Думе на стадии третьего чтения находится проект федерального закона N 414451-5 "О лицензировании отдельных видов деятельности", являющий собой новую редакцию Закона N 128-ФЗ, а также предусматривающий очередное существенное сокращение перечня лицензируемых видов деятельности, упрощение процедур лицензирования, введение бессрочного действия лицензий, установление единого порядка осуществления лицензионного контроля.

Бесспорно, идея проекта, направленного на сокращение административных ограничений в предпринимательстве, связанных с лицензированием, предусматривающего унификацию, оптимизацию и упрощение процедур лицензирования, в том числе введение бессрочной лицензии, электронного документооборота и т.п., поддерживается. Вместе с тем его конструкция и иллюзорные предложения вызывают серьезные замечания.

Проект N 414451-5 (равно как и действующий Закон N 128-ФЗ) предусматривает общий порядок лицензирования для определенного перечня видов деятельности (ст. 12 проекта). Вместе с тем частью 4 ст. 1 проекта определено: к установленному им перечню видов деятельности могут предусматриваться соответствующие особенности лицензирования, устанавливаемые тематическими специальными федеральными законами, регулирующими осуществление конкретных видов деятельности. В связи с изложенным требует дополнительной проработки такой системный вопрос как соотнесение заявленным проектом принципа "единого экономического пространства" (п. 1 ст. 4 проекта) с таким принципом как "установление федеральными законами лицензируемых видов деятельности" (п. 3 ст. 4 проекта).

Полагаем, принцип "установление федеральными законами лицензируемых видов деятельности" не только противоречит принципу "единства экономического пространства", но и подорвет его изнутри. Предлагаемая проектом множественность нормативных правовых норм (три федеральных закона), регламентирующих особенности лицензирования, его исключит. Возникшая ситуация может привести к неоднозначной и противоречащей правоприменительной практике, что породит возможность произвольного применения норм, определения приоритета в каждом конкретном случае по-разному.

Все особенности лицензирования отдельных видов деятельности должны быть установлены исключительно в порядке, установленном отдельными, тематическими федеральными законами, регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности. Невозможно в рамках отдельных тематических законов о лицензировании, предусматривающих особенности лицензирования отдельных видов деятельности, предусмотреть единый порядок их лицензирования, о чем говорят пункты 1 и 4 ст. 4 проекта.

Кроме того, согласно тексту законопроекта и пояснительной записке, продекларировавшей уменьшение общего числа видов лицензируемой деятельности, становится очевидным не только явное их укрупнение тематически, по сферам экономической деятельности, но и условность их уменьшения (в проекте перечислены 49 видов деятельности). Большинство введенных проектом лицензируемых видов деятельности включают в себя от четырех до пяти видов работ, ранее являющихся самостоятельными лицензируемыми видами деятельности.

Предлагаемое укрупнение позволит предъявлять излишние лицензионные требования к работам, являющимися составляющими укрупненного лицензируемого вида деятельности. Помимо общих лицензионных требований, предъявляемых к конкретным работам, к ним будут предъявляться и особенные.

Объединив требования в один вид деятельности, проект заведомо обязывает соискателя лицензии (лицензиата), претендующего выполнять отдельную работу в рамках крупного лицензируемого вида деятельности, соответствовать всем требованиям, предъявляемым к данному виду деятельности. Полагаем, что указанное укрупнение лицензируемых видов деятельности позволяет отнести их к излишним административным барьерам, препятствующим соискателям лицензии (лицензиатам) вступать в хозяйственный оборот.

В числе прочих нечеткостей неясна мотивация разработчиков об исключении из-под режима лицензирования деятельности по приобретению оружия и патронов к нему, при этом проектом не предусмотрены нормы ни о замене лицензирования какими-либо иными методами государственного регулирования, ни о внесении изменений в Федеральный закон "Об оружии".

Сомнительным является и предложение разработчиков проекта о наделении лицензирующих органов правом по собственному усмотрению проводить внеплановые проверки лицензиатов (ст. 19 проекта). Указанная новелла будет способствовать развитию коррупционных схем в правоприменении и установлению исключений из общего порядка для лицензиатов по усмотрению лицензирующих органов.

Е.И. Спектор,

кандидат юридических наук,

и.о. заведующей отделом бюджетного

и налогового законодательства

"Законодательство и экономика", N 7, июль 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Прежний Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусматривал более 200 лицензируемых видов деятельности, к тому же этот перечень постоянно расширялся.

*(2) В основном это Минэкономразвития России.

*(3) Наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании помещений и оборудования, необходимых для осуществления лицензируемого вида деятельности; для отдельных видов деятельности требуется наличие у руководителя и его работников соответствующего профильного высшего образования, стаж работы по специальности и т.п.