Закон N 83-ФЗ дает возможность работать эффективнее (О.В. Горшенина, "Бюджетный учет", N 7, июль 2011 г.)

Закон N 83-ФЗ дает возможность работать эффективнее

По поручению администрации Президента РФ и Правительства РФ Минфин России во всех федеральных округах страны провел совещание по вопросам реализации Закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ. Заключительное совещание прошло в Санкт-Петербурге 3-4 июня, на нем были подведены некоторые итоги шести месяцев практической реализации данного закона.

На совещании присутствовали представители семи регионов Северо-Западного федерального округа, Федерального казначейства, Минкультуры России, Минобрнауки России, Минспорттуризма России, Минздравсоцразвития России, Минэкономразвития России и т.д. И хотя, как заметила Т.Г. Нестеренко, заместитель Министра финансов РФ, в городе на Неве прошло заключительное совещание, это не означает, что оно было последним. По словам замминистра, окружные мероприятия - лишь первый шаг в совместной работе по созданию новой модели бюджетной системы. Дискуссии, посвященные реализации Закона N 83-ФЗ, продолжаются и будут продолжаться впредь. Ведь, как отметил С.М. Зимин, заместитель полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе, данный закон дает не только толчок для совершенствования государственного управления, но и серьезным образом влияет на качество и уровень работы всех государственных, муниципальных учреждений. Важность и особенность Закона N 83-ФЗ подчеркнула и Г.С. Изотова, первый заместитель председателя Комитета Госдумы РФ по делам Федерации и региональной политике. "Этот непростой закон возник не на пустом месте, он выстрадан в дискуссиях и дебатах, - подчеркнула Г.С. Изотова. - Закон N 83-ФЗ - вызов современного общества, и, без сомнения, те задачи, которые поставлены руководством страны, требуют от нас нового стратегического решения, активных шагов практически во всех сферах деятельности и жизни". Вместе с тем, по словам депутата, сегодня по-прежнему приходится доказывать обществу, насколько важен и нужен закон. На встречах с населением в регионах депутаты все еще сталкиваются с огромным количеством вопросов, касающихся Закона N 83-ФЗ. По данным Рабочей группы, созданной в Госдуме для разъяснения Закона N 83-ФЗ и мониторинга ситуации вокруг него, сегодня самым слабым звеном в реализации этого закона является работа с населением. Поэтому, как указала Изотова, очень важно наверстать упущенное в работе по разъяснению гражданам сути Закона N 83-ФЗ.

Политический ажиотаж и разного рода мифы, возникшие вокруг Закона N 83-ФЗ, прокомментировала и Т.Г. Нестеренко. Она подчеркнула, что Закон N 83-ФЗ не коснулся конституционных гарантий. "Пересмотра Конституции РФ не было, - указала замминистра. - Если мы посмотрим на все элементы этого документа, то увидим, что он регулирует только отношения между менеджментом, между теми, кто реализует политику учреждения, предоставляющего те или иные услуги, и отвечает за их качество, а закон прописывает лишь технику исполнения их обязанностей". Вместе с тем, по мнению Т.Г. Нестеренко, очень хорошо, что вокруг закона до сих пор идут конструктивные дискуссии. Они в конечном итоге способствуют формированию интереса со стороны гражданского общества к происходящим процессам и появлению требований к качеству государственных услуг, получаемых им. Однако, как отметила выступающая, сегодня в информационной, а также в методической поддержке нуждаются и те, кому предстоит непосредственно претворять закон в жизнь: директора школ и детских дошкольных учреждений, главные врачи больниц и поликлиник и т.д. Сегодня у них нет ни опыта, ни знаний, ни практики использования тех новых инструментов, которые предлагает Закон N 83-ФЗ. Понимая это, Минфин России выделил на профессиональную подготовку и переподготовку менеджеров для учреждений здравоохранения и образования 340 млн. рублей. Как отметила Т.Г. Нестеренко, такая беспрецедентная поправка внесена в Закон "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов".

Качество, доступность, эффективность

Перед авторами Закона N 83-ФЗ Правительство РФ поставило четкие цели, которые должны быть достигнуты благодаря реализации данного закона, а именно повышение качества и доступности государственных, муниципальных услуг, повышение эффективности деятельности государственных и муниципальных учреждений. Таким образом, каждая поправка, содержащаяся в Законе N 83-ФЗ, отвечает одной из трех заявленных целей и способствует ее выполнению. Соразмерно этим целям создавались инструменты и механизмы Закона N 83-ФЗ, которые, по мнению замминистра, дают уникальную возможность формировать эффективную систему управления деятельностью той или иной отрасли, того или иного учреждения.

Стимулирующими факторами для повышения качества и доступности услуг должны стать следующие шаги: формирование для каждого учреждения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) с указанием показателей объема и качества его выполнения; обеспечение контроля за выполнением задания; установление прямой зависимости объема финансового обеспечения выполнения задания (размера субсидии) от результатов деятельности учреждений; большая экономическая самостоятельность учреждения и ответственность руководства учреждения за финансовые результаты его деятельности; однозначное определение перечня услуг, финансируемых за счет соответствующего бюджета, и четкие требования к порядку оказания платных услуг учреждениями и определению их стоимости для потребителя. Все это будет в конечном итоге способствовать появлению конкурентных условий, при которых производить некачественные услуги будет невыгодно.

Проблемы реализации закона

Реализация столь многопланового и глобального закона, безусловно, порождает немало вопросов и проблем. По словам А.М. Лаврова, заместителя Министра финансов РФ, первой проблемой в реализации Закона N 83-ФЗ стал вопрос определения типа государственного, муниципального учреждения. При этом от Минфина России требовали сформировать на федеральном уровне конкретные перечни казенных, бюджетных и автономных учреждений. "Ответ на данный вопрос до сих пор не сформулирован и никогда не будет сформулирован, - подчеркнул А.М. Лавров, - поскольку решения этого вопроса вариативны и все решения, рекомендации, принятые на уровне Федерации, в контексте конкретных обстоятельств и условий будут неверными". Ведь, чтобы отнести учреждение к тому или иному типу, нужно руководствоваться широким спектром критериев. К примеру, к казенному можно отнести учреждение, деятельность которого связана с выполнением государственных, муниципальных функций. То есть те учреждения, для которых не существует и не будет существовать конкурентных отношений (связанных с монопольной функцией государства, с юридически значимыми действиями и т.д.). В то же время в некоторых случаях казенные учреждения могут также привлекаться к оказанию и традиционных государственных, муниципальных услуг. Прямого запрета в законодательстве на это нет. Также повлиять на выбор типа для того или иного учреждения может и сфера его деятельности. Если для казенных и бюджетных учреждений сферы деятельности, в которых они могут создаваться, не ограничены, то для автономных - они очерчены.

Сегодня бытует такое мнение, что если учреждение имеет доходы от приносящей доход деятельности, то его тип - бюджетное или автономное учреждение. Если таких доходов учреждение не имеет, его нужно относить к казенным. По словам А.М. Лаврова, этот факт нужно принимать во внимание, но автоматическим регулятором в решении данного вопроса он быть не может. Как было сказано выше, и казенное учреждение может оказывать платные услуги, поэтому, чтобы принять правильное решение, нужно учитывать в том числе количество учреждений, оказывающих однотипные услуги, степень конкурентоспособности учреждения, уровень и качество финансового менеджмента, а также готовность и желание самих коллективов к внедрению новых механизмов. Как говорится, желание - это тысяча возможностей, нежелание - это тысяча препятствий. Как заметил Алексей Михайлович, учреждения, которые внедряют новые подходы, нужно взращивать и всячески поддерживать. И, возможно, в будущем количество учреждений, которые воспользовались открывающимися возможностями нового законодательства, станет одним из критериев оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципалитетов.

Самая большая сложность в реализации Закона N 83-ФЗ - подготовка огромного количества подзаконных актов. Однако все документы, которые должны были издать в целях реализации закона Правительство и Минфин России, они подготовили и приняли. "И, возможно, не все они оказались выверенными до последней запятой, но в целом была создана, и полугодовая практика подтверждает это, вполне работоспособная нормативная и методическая база, позволяющая реализовывать реформу, - сказал А.М. Лавров. - При разработке нормативной базы применялся зеркальный принцип, то есть акты, разработанные для федерального уровня, практически в том же формате могут приниматься на региональном и муниципальном уровнях. Принципиальных отличий нет".

Продолжая комментировать проблемы, возникающие при реализации Закона N 83-ФЗ, А.М. Лавров отметил, что на сегодняшний день самым обсуждаемым является вопрос, как использовать доходы, полученные от продажи государственного, муниципального имущества бюджетными или автономными учреждениями. По словам замминистра, окончательный ответ будет подготовлен в самое ближайшее время. "Мы исходим из того, что этот вопрос не самый горящий, - прокомментировал ситуацию А.М. Лавров. - Вряд ли в массовом порядке бюджетные и автономные учреждения начнут распродавать свое имущество".

Что касается непрекращающейся дискуссии о возможности включения в государственное, муниципальное задание платных услуг, заместитель Министра финансов РФ порекомендовал максимально избегать включения любых платных услуг в госзадание, по крайней мере в ближайшее время. По его мнению, следует подождать, когда будет наработана определенная правоприменительная практика. Вместе с тем законодательная база сегодня позволяет правильно позиционировать и структурировать содержание услуги. Каждая платная услуга - отдельная услуга, в том числе четко отделенная от основной (оказываемой в рамках госзадания) услуги (включая более комфортные условия их оказания, дополнительные расходные материалы, более высокую квалификацию персонала). "Конечно, на федеральном уровне сделать это будет проще, чем на региональном и муниципальном, - признался А.М. Лавров, - поскольку на этих уровнях есть учреждения (детские дошкольные учреждения, дома престарелых), оказывающие услуги, в технологию предоставления которых в той или иной степени встроено взимание платы". Минфин России попытался выразить свою позицию в рамках комплексных методических рекомендаций, но, по мнению А.М. Лаврова, этот вопрос требует дальнейшего осмысления и более тщательной проработки на конкретных примерах. Так, разделить услуги в детских дошкольных учреждениях можно на конституционно гарантированную образовательную услугу и услугу дошкольного воспитания, которая может идти вне государственного задания и за которую может взиматься плата.

Возникают вопросы и о порядке определения платы за услугу. На федеральном уровне сейчас не принято никакого централизованного единого решения о методах регулирования определения платы. Таких способов много: от полного регулирования учредителем цены каждой услуги для каждого учреждения и до предоставления полной самостоятельности бюджетному учреждению. "Мы не будем ничего рекомендовать, этот порядок должен складываться с учетом местных муниципальных или региональных особенностей", - прокомментировал свою позицию А.М. Лавров. Тем не менее замминистра предупредил: для того чтобы избежать всплеска необоснованного увеличения цен на государственные и муниципальные услуги, в переходный период необходимо применить более жесткое регулирование порядка определения платы. Некоторое недоразумение возникло в отношении субсидии. Считается, что существуют две субсидии: на оказание услуг и на содержание имущества. На самом деле субсидия одна, но в ней две части, и считаются они по-разному. Одна связана с нормативными затратами на оказание услуг (выполнение работ), а другая - с определением затрат на содержание имущества.

Перечень услуг

Трудности реализации Закона N 83-ФЗ отметил и М.Ю. Алашкевич, заместитель директора Департамента бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки Минфина России. По его словам, немалая проблема данного закона заключается в том, что его сложно читать. Структура его не очень понятна, поскольку он вносит изменения в 29 законов. В связи с этим реализация закона разбита для удобства на несколько этапов. Первый включает в себя подготовку нормативно-правовых актов. Надо признать, что данный этап наиболее сложен и требует скрупулезных действий. Анализ принятых нормативно-правовых актов на региональном и муниципальном уровнях показал, что не всегда эти документы соответствуют федеральному закону. "Есть достаточно много неточностей, которые допускаются в нормативно-правовых актах, - указал на проблему М.Ю. Алашкевич. - Все акты следует пересмотреть и внести соответствующие коррективы". Как пример представитель Минфина России назвал следующее: в Законе N 83-ФЗ есть четкая ссылка на то, что включение в госзадание платных услуг возможно, если это предусмотрено федеральными законами. По словам М.Ю. Алашкевича, в законодательных актах многих субъектов РФ написано "...федеральными законами или законами субъектов РФ". Такая формулировка - прямое нарушение Закона N 83-ФЗ, которое нужно устранить.

Второй шаг в реализации Закона N 83-ФЗ, который предпринимался параллельно первому, это формирование перечня услуг. "Чрезвычайно важно указать на то, что перечень услуг - это основной инструмент для реализации политики в той или иной сфере деятельности, будь то образование, здравоохранение, культура, спорт, - обратил внимание участников совещания М.Ю. Алашкевич. - В связи с этим необходимо сконцентрироваться и сформировать такой перечень, который бы согласовывался в том числе с полномочиями органов исполнительной власти". Анализируя перечни услуг, сформированные в субъектах РФ, необходимо выделить два момента. Во-первых, зачастую перечни оторваны от полномочий органов исполнительной власти. А во-вторых, существует путаница в понятиях "перечень услуг" и "реестр государственных муниципальных услуг", которые оказываются органами власти. Как известно, понятие "государственные муниципальные услуги" встречается в Законе N 83-ФЗ и в Законе от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Однако нужно четко понимать и различать услуги в контексте этих двух законов. Закон N 210-ФЗ регламентирует государственные муниципальные услуги, которые оказываются органами власти в ходе реализации ими своих функций при осуществлении возложенных на них или переданных с другого уровня полномочий (например, выдача разрешения на строительство, предоставление выписки из реестра недвижимого имущества). Потребителями данных услуг выступают только физические или юридические лица. Положения Закона N 83-ФЗ применяются к услугам, которые оказывают не органы власти, а подведомственные им учреждения в рамках определенных заданий (например, реализация образовательных программ, оказание первичной медицинской помощи, хранение архивных документов). Потребителями таких услуг являются физические, юридические лица, а также органы власти. В комплексных рекомендациях по реализации Закона N 83-ФЗ, подготовленных Минфином России, акцент сделан на "разведении" этих двух понятий.

О.В. Горшенина,

редактор журнала "Бюджет"

"Бюджетный учет", N 7, июль 2011 г.