Проблема права собственности на социальные выплаты в решениях Европейского Суда по правам человека и Конституционного Суда Российской Федерации (М.Ю. Федорова, "Российский юридический журнал", N 4, июль-август 2011 г.)

Проблема права собственности на социальные выплаты в решениях Европейского Суда по правам человека и Конституционного Суда Российской Федерации

Анализируется право собственности на социальные выплаты в трактовке Европейского Суда по правам человека и Конституционного Суда Российской Федерации. Делается вывод о единстве концептуальных подходов указанных судебных органов к данной проблеме, а также о необходимости совершенствования правоприменительных процедур в системе социального обеспечения и повышения эффективности механизма судебной защиты социальных прав граждан.

Вопрос о понятии и сущности собственности традиционно привлекает внимание представителей самых разных областей научного знания: экономистов, юристов, психологов, социологов и др. В юридической науке собственность исследовалась преимущественно в цивилистическом аспекте*(1), хотя и иные отраслевые и общеправовые "срезы" данной проблемы получили серьезную теоретическую разработку*(2).

Проблема права собственности на социальные выплаты является относительно новой для отечественной юриспруденции. Поиск путей ее разрешения требует проведения межотраслевых научных исследований, в ходе которых необходимо найти ответ на вопрос о правовой природе социальных предоставлений в рассматриваемом контексте, в том числе о возможности применения цивилистической конструкции собственности к социальным выплатам. Не претендуя на всесторонний анализ различных аспектов проблемы права собственности на социальные выплаты и видя свою задачу скорее в постановке данной проблемы, попытаемся обозначить наиболее значимые ее характеристики.

Прежде всего подчеркнем, что термин "социальные выплаты" употребляется в данной статье в более широком значении, чем в Федеральном законе от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации"*(3), и охватывает все виды социального обеспечения, предоставляемые в денежной форме: пенсии, пособия, компенсации, субсидии и т.д.

Актуальность проблемы права собственности на социальные выплаты в значительной степени обусловлена сложившейся практикой Европейского Суда по правам человека, который был учрежден для обеспечения соблюдения государствами обязательств, принятых по Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также протоколов к ней (ст. 19 Конвенции). При этом Конвенция объединяет, по словам А. Нуссбергер, "бесспорные центральные положения национального и международного движения за права человека". "Комитет по правовым вопросам, разработавший Конвенцию, принял решение включить в нее только права... которые являлись настолько основополагающими, что человеческое достоинство и демократия были бы немыслимы, если бы эти права не соблюдались. Права, которые могли бы оказаться спорными или необщепризнанными, не были включены в основной текст Конвенции. Это относится даже к праву собственности. Социальные права также не вошли в текст Конвенции, хотя при ее разработке они были предметом ожесточенных споров"*(4). Право на уважение собственности закреплено в ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции. Однако все протоколы к Конвенции являются ее составными частями, а в ст. 1 Регламента ЕСПЧ разъясняется, что понятие "Конвенция" означает Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и протоколы к ней.

Как неоднократно указывал ЕСПЧ, право на пенсию по старости или на социальные выплаты в конкретном объеме не входит в число прав и свобод, гарантируемых Конвенцией (см., например, Решение Европейского Суда по делу "Аунола против Финляндии" (Aunola v. Finland) от 15 марта 2001 г.)*(5). Тем не менее "требование" - даже относительно пенсии - может представлять собой собственность по смыслу ст. 1 Протокола N 1, если оно в достаточной степени реализуемо (постановление Европейского Суда по делу "Греческие нефтеперегонные заводы "Стран" и Стратис Андреадис против Греции" (Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis v. Greece) от 9 декабря 1994 г., § 59*(6)).

Рассматривая дела по жалобам граждан Российской Федерации, которым на основании судебных решений были установлены размеры пенсий, исчисленные с применением индивидуального коэффициента пенсионера, либо компенсации в возмещение вреда, причиненного радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы, ЕСПЧ исходил из того, что существование долга, подтвержденного судебным решением, вступившим в законную силу, представляет собой "имущество" лица, в пользу которого вынесено решение, в значении ст. 1 Протокола N 1. Отмена такого решения представляет собой вмешательство в право на беспрепятственное пользование имуществом (см., в частности, постановление Европейского Суда от 6 октября 2005 г. по делу "Андросов против России" (Androsov v. Russia), § 69*(7)).

Таким образом, ЕСПЧ основывается на признании неразрывной взаимосвязи прав и свобод, предусмотренных Конвенцией и другими международно-правовыми актами, а также национальным законодательством. В этом смысле право на справедливое судебное разбирательство (п. 1 ст. 6 Конвенции) и право на защиту собственности (ст. 1 Протокола N 1) являются стержневыми элементами в механизме защиты социальных прав, которые непосредственно из Конвенции не вытекают. Следовательно, в трактовке ЕСПЧ социальные выплаты в размере и на условиях, установленных вступившим в законную силу ("окончательным") судебным решением, составляют собственность гражданина. С таким подходом следует согласиться, иначе будут поставлены под сомнение базовые принципы и ценности правового демократического государства, в том числе институт судебной защиты прав и свобод.

В этом смысле подход ЕСПЧ к обозначению правовой природы собственности ближе не к цивилистической, а к конституционно-правовой доктрине. Как справедливо отмечает Г.А. Гаджиев, конституционное право частной собственности "по существу обеспечивает существование целого ряда других конституционных прав, создавая условия для их реализации. Эта функция конституционного права частной собственности - обеспечивать условия реализации других конституционных прав - имеет настолько важное значение для конституционного права, что служит основой для утверждения о том, что конституционно-правовое понятие права собственности шире гражданско-правового субъективного права собственности. Именно этот подход позволяет распространить конституционно-правовую защиту и на такие имущественные права, которые с точки зрения цивилистической концепции права собственности не имеют отношения к этому праву"*(8).

При этом следует учитывать специфику социальных прав, детальная регламентация порядка осуществления которых производится на внутригосударственном уровне согласно общим принципам, установленным международно-правовыми актами, что обусловливает и особенности их реализации. Социальные права в Российской Федерации осуществляются в рамках особой правоприменительной процедуры; ее условно можно разделить на две стадии: обязательную (так называемая позитивная процедура при отсутствии спора) и факультативную (рассмотрение споров в сфере социального обеспечения). Если в рамках обязательной процедуры соответствующие правоприменительные органы (например, органы Пенсионного фонда РФ или Фонда социального страхования РФ либо органы социальной защиты населения) примут решение, с которым гражданин будет не согласен (в том числе полагая, что размер социальной выплаты определен неверно), то он может обжаловать данное решение либо в ведомственном (внесудебном) порядке, обращаясь в вышестоящие органы, либо в судебном порядке. При этом срок для обращения в вышестоящие органы законодательством не установлен, в то время как обращение в суд по общему правилу возможно в течение трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права.

Судебная (процессуальная) процедура рассмотрения споров в области социальной защиты населения гораздо более жестко формализована. Четко определен, помимо прочего, порядок вступления в силу и исполнения вынесенных судами постановлений. Изложенное служит еще одним подтверждением правильности подхода ЕСПЧ к оценке установленных судом социальных выплат в качестве имущества (собственности), которое подлежит защите в силу ст. 1 Протокола N 1.

Между тем было бы неверно утверждать, что право собственности на социальные предоставления не может возникать на основании правоприменительных решений органов внебюджетных социальных фондов или органов социальной защиты населения. Несмотря на то что порядок "вступления в силу" и исполнения их решений зачастую недостаточно четко определен законодательством (если органы социальной защиты населения являются органами исполнительной власти и действуют в соответствии с административным регламентом, то органы внебюджетных социальных фондов, не будучи встроены в структуру исполнительной власти и составляя самостоятельную систему, действуют согласно внутренним документам), именно они призваны исходя из оценки юридических фактов принимать решения об установлении тех или иных социальных выплат, определяя при этом наличие оснований и условий для социального обеспечения, размер конкретной выплаты и период ее предоставления. Иными словами, правоприменители указанных категорий, действуя по поручению государства, оценивают социальный риск и принимают меры по его компенсации посредством назначения пенсий, пособий и иных социальных выплат, т.е. предоставления гражданину в собственность определенной в соответствии с законом суммы денежных средств, предназначенной для удовлетворения его потребностей.

Поскольку основным субъектом социального обеспечения выступает государство, оно берет на себя функции по перераспределению доходов и "трансформации" собственности в системе социального обеспечения. С известной долей условности процесс такой трансформации может быть прокомментирован следующим образом: на первом этапе денежные средства, находящиеся в собственности налогоплательщиков, в форме налогов и иных платежей переходят в собственность государства, которое затем передает их в порядке социального обеспечения нуждающимся гражданам, находящимся в ситуации социального риска. Презюмируется, что выплаты имеют целевое назначение, связанное с компенсацией социального риска. Степень такой компенсации определяет государство. В связи с этим законодательством устанавливаются основания, условия, виды социального обеспечения, их размеры и период предоставления. Если речь идет о единовременных выплатах, то право собственности на них "передается" государством в разовом порядке. Периодические выплаты, установленные на какой-то срок (например, пенсия по инвалидности) либо бессрочно (пенсия по старости), являются объектом права собственности гражданина в течение соответствующего периода, когда он вправе требовать их выплаты (своевременной и в полном объеме).

Таким образом, социальные предоставления в денежной форме могут рассматриваться как особая целевая собственность гражданина, находящегося в ситуации социального риска. Если эти выплаты назначаются в системе обязательного социального страхования, то право на них формируется посредством уплаты страховых взносов, а их размеры определяются с учетом объема уплаченных взносов. Наиболее последовательно страховые принципы реализуются в системе обязательного пенсионного страхования. В настоящее время размер трудовых пенсий, назначаемых застрахованным лицам, определяется исходя из пенсионного капитала, который представляет собой пенсионные права в денежном выражении. Права, приобретенные до 1 января 2002 г., определяемые через продолжительность общего трудового стажа и величину среднего заработка гражданина, конвертируются в денежную форму по правилам, установленным ст. 30 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"*(9). После указанной календарной даты пенсионные права формируются посредством уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, т.е. сразу в денежном выражении. Следовательно, приобретенные пенсионные права в денежном выражении являются источником формирования права на пенсию в конкретном размере, которая, будучи установленной органами Пенсионного фонда, может рассматриваться как собственность гражданина.

Вопросы, касающиеся процесса формирования этой собственности, гарантий реализации прав застрахованных лиц как будущих пенсионеров, допустимости налогового бремени по обязательным страховым взносам в Пенсионный фонд для различных категорий страхователей, неоднократно рассматривались Конституционным Судом. В частности, в постановлении от 10 июля 2007 г. N 9-П*(10) Конституционный Суд указал, что, установив механизм определения права на трудовую пенсию по обязательному пенсионному страхованию, при котором приобретение страхового стажа и формирование расчетного пенсионного капитала застрахованного лица, по существу, зависят от исполнения страхователем (работодателем) обязанности по уплате страховых взносов и от эффективности действий налоговых органов и страховщика, федеральный законодатель не предусмотрел в рамках данного механизма достаточных гарантий обеспечения прав застрахованных лиц на случай неуплаты страхователем страховых взносов или уплаты их не в полном объеме. В результате в страховой стаж граждан, надлежащим образом выполнявших работу по трудовому договору и в силу закона признанных застрахованными лицами, не засчитываются периоды работы, за которые страховые взносы начислялись, но не уплачивались. Тем самым они безосновательно лишаются и части своей трудовой пенсии, чем нарушаются гарантируемые чч. 1 и 2 ст. 39 Конституции РФ пенсионные права.

Признав положения п. 1 ст. 10 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и абз. 3 п. 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал, не соответствующими Конституции, Конституционный Суд дал поручение федеральному законодателю в целях обеспечения в этих случаях прав застрахованных лиц, работавших по трудовому договору, на трудовую пенсию установить правовой механизм, гарантирующий реализацию приобретенных ими в системе обязательного пенсионного страхования пенсионных прав, в том числе источник выплаты той части страхового обеспечения, которая не покрывается страховыми взносами страхователя. Впредь до установления законодателем соответствующего правового регулирования - исходя из принципа непосредственного действия Конституции РФ и с учетом особенностей отношений между государством и Пенсионным фондом Российской Федерации и между государством, страхователями и застрахованными лицами - право застрахованных лиц, работавших по трудовому договору, на получение трудовой пенсии с учетом предшествовавшей ее назначению (перерасчету) трудовой деятельности при неуплате или ненадлежащей уплате их страхователями (работодателями) страховых взносов в Пенсионный фонд РФ должно обеспечиваться государством в порядке исполнения за страхователя обязанности по перечислению Пенсионному фонду РФ необходимых средств в пользу тех застрахованных лиц, которым назначается трудовая пенсия (производится ее перерасчет), за счет средств федерального бюджета. Таким образом государство гарантирует застрахованным лицам формирование трудовой пенсии как будущего объекта их собственности, который при наличии предусмотренных законом условий будет установлен решением соответствующего правоприменительного органа.

Особый характер собственности на социальные выплаты предопределяет невозможность наследования права на них. Социальный риск является персонифицированным. Со смертью гражданина социально-рисковая ситуация, требующая компенсации в системе социального обеспечения, прекращается. При этом может возникать социальный риск у членов семьи умершего, которые находились на его иждивении и утратили в связи со смертью кормильца основной источник средств к существованию либо вынуждены были понести дополнительные расходы, признаваемые социально значимыми, в связи с чем могут претендовать на установление видов социального обеспечения, предусмотренных законодательством для компенсации рисков, обусловленных указанными обстоятельствами (пенсии по случаю потери кормильца, ежемесячной страховой выплаты по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, социального пособия на погребение).

Как указал Конституционный Суд РФ в определении от 19 мая 2009 г. N 530-О-О*(11), отказывая в принятии к рассмотрению жалоб Л.И. Артамоновой и Г.Ф. Быковой (вдов военных пенсионеров, которым при жизни не был произведен перерасчет пенсии с учетом повышения размера оклада по воинской должности либо не была произведена единовременная доплата к пенсии), наследники, не являющиеся субъектами конкретного вида правоотношения по пенсионному обеспечению (в названном случае - правоотношения по выплате пенсии за выслугу лет), не вправе требовать предоставления им материального обеспечения, предусмотренного в рамках данного правоотношения. Природа и содержание их прав носят иной характер, их права производны от прав наследодателя только в части получения сумм пенсии, полагающихся ему к выплате, но не полученных им при жизни. Поэтому только пенсии, назначенные умершему кормильцу, но не полученные им ко дню смерти, могут рассматриваться как имущество (собственность), которое может переходить в порядке наследования.

Указанный вывод является общим в отношении не только пенсий, но и других видов социального обеспечения, в том числе компенсаций для граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы или участия в деятельности подразделений особого риска*(12). С этой точки зрения заслуживает внимания проблема стабильности социальных предоставлений, выступающих объектами собственности граждан в системе социальной защиты населения. Указанная проблема актуальна и в связи с реформированием системы социальной защиты в Российской Федерации. Так, в рамках перехода к новой системе социальной защиты граждан, которая позволяла бы оптимально сочетать денежные и натуральные формы, Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ были внесены изменения в постановление Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. N 2123-1 "О распространении действия Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска". Из текста указанного постановления было исключено положение о праве инвалидов из числа ветеранов подразделений особого риска на получение ежемесячной денежной компенсации в возмещение вреда здоровью, после чего органы социальной защиты прекратили выплату данных компенсаций тем гражданам, которым они были установлены до вступления в силу нового правового регулирования.

В определении от 7 октября 2005 г. N 385-О*(13) Конституционный Суд РФ, основываясь на ранее сформулированных правовых позициях, пришел к выводу о том, что данное правовое регулирование не предполагает лишения граждан-инвалидов из подразделений особого риска права на получение ежемесячной компенсации в возмещение вреда, причиненного их здоровью радиационным излучением, вызванным испытаниями ядерного оружия либо радиационными авариями, имевшими место в СССР в условиях нештатных радиационных ситуаций и массовости причинения вреда в начальный период освоения и использования ядерной энергии. Иное означало бы нарушение стабильности длящихся конституционно-правовых отношений, неправомерное ограничение закрепленного в ст. 42 Конституции РФ права на возмещение ущерба, причиненного здоровью, и тем самым нарушение чч. 2 и 3 ст. 55 Конституции РФ.

Таким образом, социальные предоставления, установленные гражданину решением соответствующего правоприменительного органа, можно рассматривать как его собственность, имеющую, однако, особый целевой характер и направленную на компенсацию персонифицированного социального риска.

Анализ правовых позиций ЕСПЧ и Конституционного Суда РФ относительно определения содержания и смысла понятий "имущество" и "собственность" свидетельствует об использовании единых подходов*(14), в том числе применительно к социальным выплатам. Кроме того, можно сделать выводы принципиального характера о необходимости совершенствования законодательства о социальном обеспечении в части достижения его определенности, стабильности и предсказуемости, а также оптимизации правоприменительной процедуры в системе социального обеспечения. Это в свою очередь способствовало бы принятию обоснованных правоприменительных решений об установлении социальных выплат, формированию единообразной судебной практики.

В заключение следует подчеркнуть, что затронутые в настоящей статье аспекты проблемы права собственности на социальные выплаты далеко не исчерпывают всей ее глубины, поэтому многие вопросы еще предстоит обозначить в качестве перспективных направлений дальнейших научных исследований. Среди них, в частности, диалектика частной и публичной собственности в системе социального обеспечения, правовая природа приобретенных прав в данной сфере, стабильность правового статуса гражданина как субъекта права собственности на социальные предоставления и др.

М.Ю. Федорова,

доктор юридических наук, профессор,

советник Конституционного Суда Российской

Федерации (Санкт-Петербург)

"Российский юридический журнал", N 4, июль-август 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. М., 1999.

*(2) Подробнее см.: Архипов С.И. Собственность как правовой феномен // Рос. юрид. журн. 2009. N 5.

*(3) СЗ РФ. 2000. N 33. Ст. 3348.

*(4) Нуссбергер А. Восстановление Вавилонской башни. Европейский Суд по правам человека и многообразие правовых культур // Единое правовое пространство Европы и практика конституционного правосудия: сб. докладов. М., 2007. С. 28-29.

*(5) Зорин А.С. Отсутствие механизма предоставления увольняемому военнослужащему жилого помещения в собственность как лишение полезной сущности этого института: пути разрешения проблемы // Право в Вооруженных силах. 2007. N 12.

*(6) Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000 Т. 2. С. 54-68.

*(7) Бюл. Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2006. N 12. С. 53, 72-85.

*(8) Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Журн. рос. права. 2006. N 12. С. 34-35.

*(9) СЗ РФ. 2001. N 52. Ч. I. Ст. 4920.

*(10) Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июля 2007 г. N 9-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 10 и пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и абзаца третьего пункта 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал, в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Учалинского районного суда Республики Башкортостан и жалобами граждан А.В. Докукина, А.С. Муратова и Т.В. Шестаковой // СЗ РФ. 2007. N 29. Ст. 3744.

*(11) Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Артамоновой Любови Ивановны и Быковой Галины Федоровны на нарушение их конституционных прав положениями статей 1112 и 1183 Гражданского кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 19 мая 2009 г. N 530-О-О // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2009. N 6.

*(12) См., например: Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Мешалкиной Любови Сергеевны на нарушение ее конституционных прав частями второй и третьей статьи 1112 Гражданского кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 756-О-О.

*(13) Определение Конституционного Суда РФ от 7 октября 2005 г. N 385-О по запросам Свердловского районного суда города Костромы и Переволоцкого районного суда Оренбургской области о проверке конституционности положения пункта 2 постановления Верховного Совета Российской Федерации "О распространении действия Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска" в редакции статьи 9 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статьи 9 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, а также по жалобам граждан А.М. Василенко, В.П. Вертянова, Л.А. Воробьева, И.В. Гузовского, В.Т. Лаврова и М.Т. Танеевой на нарушение их конституционных прав теми же нормативными положениями // СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 339.

*(14) Лапач Л. Понятие "имущество" в российском праве и в Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Рос. юстиция. 2003. N 1.