Заложен фундамент национальной платежной системы (М. Климова, "Налоговый вестник", N 8, август 2011 г.)

Заложен фундамент национальной платежной системы

Федеральными законами от 27.06.2011 N 161-ФЗ "О национальной платежной системе" и от 27.06.2011 N 162-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О национальной платежной системе" заложена основа формирования целостной национальной платежной системы в России. Оба закона (за исключением некоторых положений) вступят в силу с 29 сентября 2011 года.

Законы приняты в рамках реализации Концепции развития платежной системы Банка России на период до 2015 года (одобрена решением Совета директоров Банка России, протокол от 16.07.2010 N 16), которая была разработана в соответствии с Федеральным законом от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" с учетом Стратегии развития платежной системы (утв. Советом директоров Банка России, протокол от 01.04.1996 N 15), Стратегии развития финансовых рынков до 2020 года (одобрена Президиумом Правительства РФ 01.12.2008), Концепции создания международного финансового центра в Российской Федерации (одобрена Правительством РФ 05.02.2009), международного опыта развития платежных систем, в т.ч. Ключевых принципов для системно значимых платежных систем (опубликованы Комитетом по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов (Базель, январь 2001 года)), стандарта Банка России "Обеспечение информационной безопасности организаций банковской системы Российской Федерации. Общие положения" (СТО БР ИББС-1.0-2010), введенного в действие распоряжением Банка России от 21.06.2010 N Р-705.

По замыслу Банка России, основу перспективной платежной системы Банка России будет составлять единая, универсальная, централизованная на федеральном уровне многосервисная система расчетов, в которой реализуются функциональные возможности системы банковских электронных срочных платежей и возможности действующих сервисов региональных компонент платежной системы Банка России. Через данную систему будут проводиться срочные и несрочные платежи в валюте Российской Федерации по правилам, установленным Банком России, в едином регламенте, с использованием специализированных расчетных сервисов, предоставляемых участникам платежной системы Банка России.

Развитие платежной системы Банка России будет осуществляться в два этапа, причем первый рассчитан до 2013 года, а второй - до 2015 года.

Реализация первого этапа развития

Задачи первого этапа сформулированы так:

- обеспечение централизации расчетов на основе централизации обработки платежной информации и формирования нормативной базы централизованного осуществления расчетов;

- объединение всех региональных компонент платежной системы Банка России в единую федеральную компоненту платежной системы Банка России;

- дополнение системы электронных платежей интерфейсами, которые обеспечат взаимодействие с ней федеральной компоненты, инфраструктурных организаций финансовых рынков и операторов частных розничных платежных систем, системы централизованного управления ликвидностью Банка России, информационно-аналитической системы платежной системы Банка России, а также системы SWIFT наряду с транспортной системой Банка России;

- консолидация ликвидности для группы участников (создание пулов ликвидности для кредитных организаций, имеющих филиалы, Федерального казначейства и его территориальных органов), обеспечивающая проведение платежей каждого из участников группы исходя из общего объема средств участников группы, что снизит потребность в ликвидности;

- предоставление Федеральному казначейству сервиса для осуществления мониторинга и управления расчетными операциями Федерального казначейства и его территориальных органов - участников системы электронных платежей.

Реализация первого этапа должна позволить участникам финансовых рынков и операторам частных розничных платежных систем снизить риски за счет завершения расчетов через систему электронных платежей денежными средствами, находящимися на счетах в Банке России (для финансовых рынков - с использованием механизмов "поставка против платежа" и "платеж против платежа"), зарубежным банкам (CLS Bank, Euroclear) и российским кредитным организациям - осуществлять расчеты в российских рублях через систему электронных платежей с использованием системы SWIFT, Банку России - реализовать механизм централизованного предоставления ликвидности кредитным организациям в режиме реального времени, а также повысить надежность и снизить издержки функционирования платежной системы Банка России за счет снижения операционных рисков и обеспечения сквозной обработки платежной информации.

В настоящее время идет реализация этого этапа, в рамках которого и приняты Законы N 161-ФЗ и N 162-ФЗ.

Реализация второго этапа развития

На втором этапе планируется консолидировать функциональные возможности системы электронных платежей и федеральной компоненты в единой централизованной на федеральном уровне системе расчетов Банка России. Ставится задача обеспечить возможность проведения срочных и несрочных платежей участников с их банковских счетов в рамках общей ликвидности, что позволит ее участникам (прежде всего кредитным организациям, имеющим филиалы, Федеральному казначейству и его территориальным органам) повысить эффективность использования ликвидности за счет ее консолидации на едином банковском счете в Банке России.

В 2014-2015 годах должна быть окончательно создана единая национальная система расчетов, предоставляющая услуги по срочным и несрочным платежам всем участникам платежной системы Банка России.

Согласно определению, приведенному в ст. 3 Закона N 161-ФЗ, национальная платежная система будет представлять собой совокупность операторов по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств), банковских платежных агентов (субагентов), платежных агентов, организаций федеральной почтовой связи (при оказании ими платежных услуг в соответствии с законодательством РФ), операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры (субъекты национальной платежной системы).

При этом непосредственно Закон N 161-ФЗ устанавливает правовые и организационные основы национальной платежной системы, регулирует порядок оказания платежных услуг, в т.ч. осуществления перевода денежных средств, использования электронных средств платежа, деятельность субъектов национальной платежной системы, а также определяет требования к организации и функционированию платежных систем, порядок осуществления надзора и наблюдения в национальной платежной системе.

Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти уполномочены принимать нормативные правовые акты в целях регулирования отношений в национальной платежной системе, а Банк России в пределах своих полномочий может принимать нормативные акты в целях регулирования отношений в национальной платежной системе.

Субъекты платежной системы

Законом выделены следующие категории субъектов платежной системы:

- оператор платежной системы - организация, определяющая правила платежной системы, а также выполняющая иные обязанности, предусмотренные Законом N 161-ФЗ. Оператором платежной системы может быть кредитная организация, организация, не являющаяся кредитной, Банк России или Внешэкономбанк. Требования к оператору платежной системы и его деятельности определены ст. 15 Закона N 161-ФЗ;

- оператор услуг платежной инфраструктуры - операционный центр, платежный клиринговый центр или расчетный центр, каковым может являться кредитная организация, организация, не являющаяся кредитной организацией, Банк России или Внешэкономбанк. Требования к такому оператору и его деятельности устанавливают ст. 16-19 Закона N 161-ФЗ;

- оператор по переводу денежных средств - организация, которая в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять перевод денежных средств. Операторами по переводу денежных средств в соответствии со ст. 11 Закона N 161-ФЗ могут стать только Банк России, Внешэкономбанк или кредитная организация, имеющая право на осуществление перевода денежных средств. Требования к деятельности оператора по переводу денежных средств определены ст. 11 и 14;

- оператор электронных денежных средств - оператор по переводу денежных средств, осуществляющий перевод электронных денежных средств без открытия банковского счета (перевод электронных денежных средств). Им может стать кредитная организация, в т.ч. небанковская кредитная организация, имеющая право на осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов и связанных с ними иных банковских операций (ст. 12, 13 Закона N 161-ФЗ);

- банковский платежный агент - юридическое лицо, за исключением кредитной организации, или индивидуальный предприниматель, которые привлекаются кредитной организацией в целях оказания услуг по переводу денежных средств;

- банковский платежный субагент - юридическое лицо, за исключением кредитной организации, или индивидуальный предприниматель, которые привлекаются банковским платежным агентом в целях оказания услуг по переводу денежных средств.

Участниками платежной системы будут организации, присоединившиеся к правилам платежной системы в целях оказания услуг по переводу денежных средств.

Как разъясняет ст. 21 Закона N 161-ФЗ, участниками платежной системы могут стать следующие организации при условии их присоединения к правилам платежной системы в порядке, установленном правилами платежной системы:

- операторы по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств);

- профессиональные участники рынка ценных бумаг, а также юридические лица, являющиеся участниками организованных торгов и (или) участниками клиринга в соответствии с Федеральным законом от 07.02.2011 N 7-ФЗ "О клиринге и клиринговой деятельности";

- страховые организации, осуществляющие обязательное страхование гражданской ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- органы Федерального казначейства;

- организации федеральной почтовой связи.

В случае заключения между операторами платежных систем договора о взаимодействии платежных систем участниками платежной системы могут являться центральный платежный клиринговый контрагент и (или) расчетный центр другой платежной системы, действующие по поручению оператора такой платежной системы.

Участниками платежной системы могут являться международные финансовые организации, иностранные центральные (национальные) банки, иностранные банки.

Порядок оказания платежных услуг

Правилами платежной системы должно быть предусмотрено прямое и косвенное участие в платежной системе, а также различные виды прямого и косвенного участия в платежной системе.

Порядок оказания платежных услуг таков.

Клиент согласно ст. 8 Закона N 161-ФЗ отдает распоряжение оператору по переводу денежных средств совершить операцию за счет денежных средств плательщика, находящихся на его банковском счете или предоставленных им без открытия банковского счета (в т.ч. с использованием электронных средств платежа).

Оператор по переводу денежных средств оказывает услуги по переводу денежных средств на основании договоров, заключаемых с клиентами и между операторами по переводу денежных средств, в рамках применяемых форм безналичных расчетов.

Банковские платежные агенты и банковские платежные субагенты участвуют в оказании услуг по переводу денежных средств на основании договоров, заключаемых соответственно с операторами по переводу денежных средств и банковскими платежными агентами в соответствии с требованиями ст. 14 Закона N 161-ФЗ.

Организации федеральной почтовой связи оказывают услуги почтового перевода денежных средств в соответствии с требованиями Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи".

Платежные агенты оказывают услуги по приему платежей в соответствии с Федеральным законом от 03.06.2009 N 103-ФЗ "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами".

Оператор услуг платежной инфраструктуры осуществляет свою деятельность в соответствии с правилами платежной системы и договорами, заключаемыми с участниками платежной системы и другими операторами услуг платежной инфраструктуры. Операционный центр (их в системе может быть несколько) обеспечивает обмен электронными сообщениями между участниками платежной системы, между участниками платежной системы и их клиентами, платежным клиринговым центром, расчетным центром, между платежным клиринговым центром и расчетным центром. Платежный клиринговый центр (их также может быть несколько) в соответствии с договором об оказании услуг платежного клиринга, заключаемым с расчетным центром, обязуется передавать расчетному центру от имени участников платежной системы подлежащие исполнению распоряжения участников платежной системы. Расчетный центр (одна система может предусматривать более одного расчетного центра) исполняет поступившие от платежного клирингового центра распоряжения участников платежной системы посредством списания и зачисления денежных средств по банковским счетам участников платежной системы и (или) банковскому счету центрального платежного клирингового контрагента (при его наличии).

Перевод осуществляется одним из трех предусмотренных ст. 5 Закона N 161-ФЗ способов:

- путем зачисления денежных средств на банковский счет получателя средств;

- путем выдачи получателю средств наличных денежных средств;

- путем учета денежных средств в пользу получателя средств без открытия банковского счета при переводе электронных денежных средств.

Порядок осуществления перевода установлен ст. 5 Закона N 161-ФЗ, которая вступит в силу через 180 дней после его официального опубликования. Эта статья устанавливает сроки осуществления перевода, а также принципы его безотзывности и безусловности, обязанности оператора по информированию клиента о правилах перевода и о его стоимости.

В свою очередь ст. 6 устанавливает особенности осуществления перевода денежных средств по требованию получателя средств, а ст. 7 - особенности осуществления перевода электронных денежных средств. Порядок использования электронных средств платежа установлен ст. 9 и 10 Закона N 161-ФЗ и предполагает целый ряд ограничений и оговорок, призванных снизить риски, обеспечить защиту участников платежной системы и клиентов, а также безопасность государства от преступных посягательств.

Например, в случае проведения оператором электронных денежных средств идентификации клиента - физического лица в соответствии с Федеральным законом от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" использование электронного средства платежа осуществляется клиентом - физическим лицом при условии, что остаток электронных денежных средств в любой момент не превышает 100 тыс. руб. либо сумму в иностранной валюте, эквивалентную 100 тыс. руб. по официальному курсу Банка России. Если идентификация такого клиента не проводится, использование электронного средства платежа осуществляется клиентом - физическим лицом только при условии, что остаток электронных денежных средств в любой момент не превышает 15 тыс. руб. Общая сумма переводимых электронных денежных средств с использованием одного неперсонифицированного электронного средства платежа не может превышать 40 тыс. руб. в течение календарного месяца (пп. 2, 4, 5 ст. 10 Закона N 161-ФЗ).

Глава 4 Закона N 161-ФЗ устанавливает требования к организации и функционированию платежных систем. Так, правила платежной системы, за исключением правил платежной системы Банка России, являются договором. Они должны определять, как минимум, 22 позиции, поименованные в п. 1 ст. 20 Закона N 161-ФЗ. Среди них:

- порядок взаимодействия между оператором платежной системы, участниками платежной системы и операторами услуг платежной инфраструктуры;

- порядок осуществления контроля за соблюдением правил платежной системы;

- ответственность за несоблюдение правил платежной системы;

- критерии участия, приостановления и прекращения участия в платежной системе;

- порядок привлечения операторов услуг платежной инфраструктуры и ведения перечня операторов услуг платежной инфраструктуры;

- применяемые формы безналичных расчетов;

- порядок осуществления перевода денежных средств в рамках платежной системы, включая моменты наступления его безотзывности, безусловности и окончательности;

- система управления рисками в платежной системе;

- порядок обеспечения бесперебойности функционирования платежной системы;

- требования к защите информации;

- перечень платежных систем, с которыми осуществляется взаимодействие, и порядок такого взаимодействия;

- порядок изменения правил платежной системы и др.

Отдельные статьи этой главы определяют требования к осуществлению платежного клиринга и расчета в платежной системе (ст. 25), обеспечению банковской тайны в платежной системе (ст. 26) и защиты информации в платежной системе (ст. 27), к системе управления рисками в платежной системе (ст. 28 и 30), обеспечению исполнения обязательств участников платежной системы (ст. 29).

Проверки функционирования платежных систем будет проводить Банк России. Статьей 34 Закона N 161-ФЗ определены действия и меры принуждения, применяемые Банком России в случае нарушения поднадзорной организацией требований законодательства. Предполагаются различные меры от выдачи рекомендаций и предписаний, ограничения, приостановления оказания операционных услуг вплоть до исключения оператора платежной системы из реестра операторов платежных систем.

Порядок вступления в силу Закона N 161-ФЗ установлен его ст. 38 и 39. Отдельные его положения начнут действовать с отсрочкой в полгода, год или полтора года с момента официального опубликования Закона, что сопряжено с необходимостью адаптации действующего законодательства и деятельности субъектов национальной платежной системы к новым правилам.

В связи с принятием Федерального закона "О национальной платежной системе" издан Закон N 162-ФЗ, предусматривающий внесение изменений более чем в 20 законодательных актов РФ, которые призваны обеспечить базу для реализации нового Закона.

Так, в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" уточнено понятие небанковской кредитной организации и требования к ней, исключена ст. 13.1, определявшая порядок осуществления отдельных банковских операций банковскими платежными агентами (теперь принципы такой деятельности заложены в Законе N 161-ФЗ).

Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" дополнен главой ХII.1 "Обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы" и несколькими положениями, определяющими полномочия ЦБ РФ в рамках формирования и функционирования национальной платежной системы.

В связи с включением в национальную платежную систему соответствующих субъектов созданы новые редакции Федерального закона от 03.06.2009 N 103-ФЗ "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" и Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи".

Уточнен порядок уплаты таможенных платежей, авансовых платежей, пеней, процентов, штрафов с применением электронных терминалов и банкоматов (ст. 116 и 117 Федерального закона от 27.11.2010 N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации").

Кроме того, с 1 января 2013 года согласно новой редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и ст. 160.1, 166.1 БК РФ станет доступна государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах, которую будет создавать Федеральное казначейство.

В новой редакции ст. 7 Федерального закона от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (п. 1.4) определено, что идентификация клиента - физического лица, представителя клиента и (или) выгодоприобретателя не проводится при осуществлении кредитными организациями, в т.ч. с привлечением банковских платежных агентов, перевода денежных средств без открытия банковского счета, в т.ч. электронных денежных средств, если сумма перевода не превышает 15 тыс. руб. либо сумму в иностранной валюте, эквивалентную 15 тыс. руб., за исключением случая, если у работников кредитной организации, банковских платежных агентов возникают подозрения, что указанная операция осуществляется в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма. В иных случаях кредитная организация вправе поручать на основании договора другой кредитной организации, организации федеральной почтовой связи, банковскому платежному агенту проведение идентификации клиента - физического лица, представителя клиента и (или) выгодоприобретателя в целях осуществления перевода денежных средств без открытия банковского счета, в т.ч. электронных денежных средств. При этом кредитная организация обязана сообщать Банку России в установленном им порядке информацию о лицах, которым она поручила проведение идентификации (пп. 1.5-1.10 этой же статьи). Одновременно новой редакцией ст. 8 расширены права Росфинмониторинга по предотвращению финансирования террористической деятельности.

Другие нововведения закона N 162-ФЗ

На ряд органов Законом N 162-ФЗ возложены новые контрольные функции. Так, Банк России уполномочен осуществлять надзор и наблюдение в национальной платежной системе (ст. 4 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", а ФСФР поручено взаимодействовать с Банком России при осуществлении Банком России надзора и наблюдения за платежными системами, в которых осуществляются переводы денежных средств в целях расчета по сделкам с ценными бумагами и (или) сделкам, совершенным на организованных торгах, в случаях, предусмотренных Законом N 161-ФЗ (п. 24 ст. 40 Федерального закона от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"). На налоговые органы возложена обязанность осуществлять контроль за соблюдением платежными агентами, осуществляющими деятельность в соответствии с Федеральным законом от 03.07.2009 N 103-ФЗ "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами", банковскими платежными агентами и банковскими платежными субагентами, осуществляющими деятельность в соответствии с Законом N 161-ФЗ, обязанностей по сдаче в кредитную организацию полученных от плательщиков при приеме платежей наличных денежных средств для зачисления в полном объеме на свой специальный банковский счет (счета), использованию платежными агентами, поставщиками, банковскими платежными агентами, банковскими платежными субагентами специальных банковских счетов для осуществления расчетов, а также налагать штрафы на организации и индивидуальных предпринимателей за нарушение указанных требований (п. 1 ст. 7 Закона РФ от 21.03.1991 N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации").

Наиболее значимые по объему изменения внесены в НК РФ. Например, на налогоплательщиков (организации и предпринимателей) с 1 октября 2011 года возложена обязанность сообщать в свой налоговый орган о возникновении или прекращении права использовать корпоративные электронные средства платежа для переводов электронных денежных средств - в течение семи дней со дня возникновения (прекращения) такого права (пп. 1.1 п. 2 ст. 23). Налог может с этой же даты быть взыскан за счет электронных денежных средств (ст. 46, 48). Приостановление операций налогоплательщика будет производиться в соответствии со ст. 76 не только по счетам организаций и индивидуальных предпринимателей в банках, но и в форме переводов электронных денежных средств. С IV квартала 2011 года расширяются обязанности банков по учету налогоплательщиков (ст. 86) и вводится ответственность за нарушение банком обязанностей, связанных с электронными денежными средствами (ст. 135.2).

Появляются и два новых административных штрафа (через год после официального опубликования Закона N 162-ФЗ):

- ч. 2 ст. 15.1 КоАП РФ установлен штраф за нарушение платежными агентами, осуществляющими деятельность в соответствии с Федеральным законом от 03.06.2009 N 103-ФЗ "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами", банковскими платежными агентами и банковскими платежными субагентами, осуществляющими деятельность в соответствии с Законом N 161-ФЗ, обязанностей по сдаче в кредитную организацию полученных от плательщиков при приеме платежей наличных денежных средств для зачисления в полном объеме на свой специальный банковский счет (счета), а равно неиспользование платежными агентами, поставщиками, банковскими платежными агентами, банковскими платежными субагентами специальных банковских счетов для осуществления соответствующих расчетов, в размере до 50 тыс. руб.;

- ст. 15.36 КоАП РФ предусматривается штраф за неисполнение предписания Банка России, направленного им при осуществлении надзора в национальной платежной системе, который может достигать 500 тыс. руб.

Необходимые изменения и дополнения внесены также в следующие законы: Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (ст. 3 Закона N 162-ФЗ), Федеральный закон от 25.02.1999 N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (ст. 7 Закона N 162-ФЗ), Федеральный закон от 22.05.2003 N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" (ст. 12 Закона N 162-ФЗ), Федеральный закон от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (ст. 14 Закона N 162-ФЗ), Федеральный закон от 23.12.2003 N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" (ст. 15 Закона N 162-ФЗ), Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (ст. 16 Закона N 162-ФЗ), Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (ст. 17 Закона N 162-ФЗ), Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (ст. 18 Закона N 162-ФЗ).

М. Климова,

независимый налоговый консультант, к.э.н.

"Налоговый вестник", N 8, август 2011 г.