Формирование системы торгового законодательства (Т.А. Батрова, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2011 г.)

Формирование системы торгового законодательства

В Концепции развития законодательства Российской Федерации на период 2008-2011 гг., утвержденной Торгово-промышленной палатой РФ, констатируется, что в России нет единого законодательного акта прямого действия, определяющего общие основы регулирования торговли. Отдельные нормы, затрагивающие отношения в этой сфере, содержатся в гражданском законодательстве, законодательстве о защите прав потребителей, техническом регулировании, лицензировании и т.д. Они дополняются более чем 600 подзаконными актами, зачастую противоречащими друг другу.

Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ)*(1) не отвечает требованиям системообразующего акта ввиду весьма ограниченной сферы применения. В частности, в ст. 1 названного Закона указывается, что его положения не применяются к отношениям, связанным с осуществлением внешнеторговой деятельности, торговли на товарных биржах и деятельности по продаже товаров на розничных рынках. На первый взгляд, это вполне логично, поскольку данные сферы торговой деятельности урегулированы отдельными законами, но тогда необходимо было внимательнее отнестись к выбору его названия.

Еще одно ограничение связано с характеристикой товара как основного объекта торговой деятельности. Закон N 381-ФЗ содержит лишь определение продовольственных товаров, фактически оставляя за пределами регулирования остальную сферу товарного обращения. В частности, на законодательном уровне регламентируется лишь оборот лекарственных средств*(2), оружия, боеприпасов*(3) и некоторых других объектов.

Не вполне понятно и смещение акцентов в сторону регулирования розничной торговли. Поставив целью упорядочить деятельность торговых сетей, законодатель упустил из вида другие секторы рынка. Кроме того, условия взаимодействия торговых сетей и поставщиков сформулированы таким образом, что оставляют возможность для сохранения бонусов. Не было учтено то обстоятельство, что предпосылки сбытовой и, главное, ценовой политики формируются на уровне оптового товарооборота. Единственным актом, хоть как-то регламентирующим оптовый товарооборот, являются Примерные правила торговли на оптовом продовольственном рынке, утвержденные 1 декабря 1994 г. приказом Минсельхозпрода России N 292 и Роскомторга N 95 и включающие необходимый набор общих требований к ведению оптовых торгов, который может дополняться и видоизменяться с учетом специфических особенностей работы отдельных оптовых рынков. Предполагается, что конкретные правила торговли, а также дополнения и изменения к ним разрабатываются администрацией конкретного оптового рынка.

Законы, регулирующие функционирование продовольственных (сельскохозяйственных) оптовых рынков, были приняты лишь в пяти субъектах РФ: в Волгоградской и Оренбургской областях, Краснодарском, Красноярском и Приморском краях), из которых два действуют в настоящее время*(4). Проблема развития и правовой регламентации оптовой торговли осознается и другими регионами, ими принимаются соответствующие целевые программы*(5), создаются специализированные комиссии*(6) и т.д.

Региональное законодательство довольно своеобразно развивается на фоне отсутствия внятного федерального регулирования торговли. Особенно примечателен в этом плане Кодекс торгового оборота Республики Калмыкия - Хальмг Тангч от 16 июля 1993 г. В свое время о нем говорили как о значительном достижении российской юриспруденции, рассматривая его как очевидное доказательство жизнеспособности российского федерализма*(7). Однако 12 сентября 1996 г. постановлением Народного Хурала (парламента) Республики Калмыкия N 270-1 названный Кодекс был отменен.

Развитию регионального законодательства в России долгое время препятствовала проблема разграничения полномочий федерального центра и регионов, что вызывало различные оценки со стороны органов юстиции. Показательно экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской области, в котором был сделан вывод о концептуальном несоответствии федеральному законодательству Закона Волгоградской области от 21 марта 2002 г. N 681-ОД "О политике Волгоградской области в сфере торговой деятельности". В частности, было отмечено, что принятие субъектом РФ нормативного акта, устанавливающего основные направления и принципы в сфере торговой деятельности, такие как "свободная и добросовестная конкуренция между субъектами торговой деятельности, свободный выбор партнеров по торговой деятельности и др." (ст. 2, 3 данного Закона), не входит в компетенцию законодательного органа Волгоградской области, а предоставление постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 936 "О мерах по государственному регулированию торговли и улучшению торгового обслуживания населения" ряда полномочий в сфере государственного регулирования торговой деятельности связано только с реализацией мероприятий по основным направлениям федеральной политики в указанной сфере*(8). Позднее был сделан противоположный вывод, согласно которому положения названного Закона носят общий, декларативный характер, требующий дополнительного законодательного регулирования*(9).

Причина подобных явлений кроется в отсутствии полноценного разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра и регионов. Анализ ст. 71-73 Конституции РФ позволяет прийти к выводу, что в ведении Федерации находятся установление основ федеральной политики в области экономического развития страны, правовых основ единого рынка, основ ценовой политики и внешнеэкономические отношения России (п. "е", "ж", "л" ст. 71); в совместном ведении - координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ (п. "о" ст. 72). Остальные полномочия, исходя из положений ст. 73 Конституции РФ, должны входить в компетенцию субъектов РФ, наделяемых в этом случае всей полнотой государственной власти. Воспользовавшись этим правом, регионы иногда игнорировали положения федеральных законов, не предусматривавших возможность нормотворчества на уровне субъектов РФ. Соответствующие коррективы стали вноситься только в 2001 г., когда была обозначена проблема обеспечения единства правого пространства, верховенства Конституции РФ и федеральных законов. Это обусловило отмену региональных законов о защите прав потребителей в Башкортостане, Татарстане и Кабардино-Балкарской Республике*(10), а также Закона Республики Башкортостан от 15 июня 1992 г. N ВС-12/29 "О товарных биржах в Республике Башкортостан".

Одним из первых законов, затронувшим распределение полномочий центра и регионов в сфере торговли, стал Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации", согласно ст. 4 которого утверждение плана организации рынков поручено органу государственной власти субъекта РФ с учетом потребностей в рынках того или иного типа.

Ясность в решение этого вопроса внес Закон N 381-ФЗ. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности провозглашено одной из целей его принятия. Статья 5 Закона N 381-ФЗ определяет соответствующие полномочия Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренней торговли. При этом значительное внимание уделяется полномочиям органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. К компетенции первых отнесены: реализация государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта РФ; разработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ в области государственного регулирования торговой деятельности; установление нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для субъекта РФ; проведение информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории соответствующего субъекта РФ; разработка и реализация мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта РФ. При этом перечень фактически является закрытым, поскольку ст. 6 Закона N 381-ФЗ допускает существование иных полномочий только в пределах, предусмотренных самим Законом. Так, ст. 11 указанного Закона расширяет их за счет полномочий по определению порядка организации ярмарок и продажи товаров на них. Интересно, что полномочия Правительства РФ в части государственного регулирования торговли могут дополнительно определяться другими федеральными законами, а полномочия Минпромторга России - указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. С точки зрения юридической техники подобный подход вряд ли оправдан.

Еще более странно определяется компетенция органов местного самоуправления. Предполагается, что в области регулирования торговой деятельности они лишь создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли (ст. 6 Закона N 381-ФЗ). При этом законодатель не дает определения понятию "услуги торговли". Перечень мероприятий, реализуемых органами местного самоуправления в целях содействия развитию торговой деятельности (ст. 17 Закона N 381-ФЗ), этой проблемы не решает.

Ничего не говорится и о нормотворческих полномочиях этих органов. Между тем, как показывает анализ регионального законодательства, многие вопросы решаются именно на муниципальном уровне, где качество правового регулирования, особенно в условиях пробельности торгового законодательства, на порядок выше регионального и даже федерального.

В целом анализ регионального торгового законодательства показывает, что единого подхода к его структуре и содержанию не сложилось.

В одних регионах считают достаточным разграничить полномочия между органами государственной власти области в сфере государственного регулирования торговой деятельности, что характерно для законов, принятых после вступления в силу Закона N 381-ФЗ*(11). В других регионах этому вопросу уделено гораздо больше внимания. Предпринимаются попытки сформировать единую терминологию, выработать общие принципы и методы регулирования торговой деятельности, а также закрепить организационные и контрольные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в данной сфере. В соответствии с Законом г. Москвы от 9 декабря 1998 г. N 29 "О торговой деятельности в городе Москве" необходимо также закрепить конкретные меры ответственности за нарушения в сфере торговой деятельности, а также обеспечить правовое регулирование отдельных аспектов труда и кадрового обеспечения (гл. 3 и 4). Кадровому обеспечению торговли уделяют внимание законодатели Амурской области и Ямало-Ненецкого автономного округа.

Впрочем, некоторые субъекты РФ отказались от ранее принятых ими законов, регулировавших торговую деятельность (Владимирская, Волгоградская, Воронежская области, Мордовия, Татарстан, Удмуртия). Ценность же оставшихся нередко снижается за счет большого количества бланкетных норм. Так, более половины статей Закона Республики Башкортостан от 24 июля 2000 г. N 91-з "О торговой деятельности в Республике Башкортостан" содержат формулировку "определяются в соответствии с законодательством".

Довольно много внимания уделяется правовому регулированию рыночной торговли. Принятие Закона о розничных рынках породило цепную реакцию нормотворчества в регионах. Впрочем, в некоторых из них соответствующие акты появились задолго до этого, но были заменены (Астраханская область, Ставропольский край, Республика Марий Эл, Санкт-Петербург) или существенно изменены (Кабардино-Балкарская Республика) в связи с принятием данного Закона.

В целом можно констатировать, что в части регулирования торговли на розничных рынках удалось достичь высокого уровня унификации законодательства. Большинство регионов ограничились принятием "карликовых" законов (2-3 статьи), содержащих указание на органы местного самоуправления, уполномоченные выдавать разрешения на право организации розничного рынка. Некоторые посчитали необходимым расширить содержание соответствующих региональных актов, но их нормы в этом случае фактически дублируют отдельные положения федерального закона с той лишь разницей, что указывают уполномоченный орган исполнительной власти либо закрепляют полномочия правительства соответствующего субъекта РФ по его определению. Исключение составляет Закон Архангельской области от 23 мая 2007 г. N 359-18-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области по организации розничных рынков на территории Архангельской области", который подробно регламентирует эти полномочия, распределяя их между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Такой подход был реализован в ряде регионов: республики Адыгея, Ингушетия, Коми, Кемеровская область, Краснодарский край, Ханты-Мансийский автономный округ и др.

В Краснодарском крае и Республике Алтай одновременно сочли необходимым затронуть вопросы организации и проведения ярмарок*(12).

Однако при этом степень конкретизации соответствующих положений и трактовка используемых понятий существенно различается.

В заключение отметим, что, несмотря на предпринятые попытки по усовершенствованию торгового законодательства, оно все еще носит отрывочный, противоречивый характер, по сути своей является несистематизированной совокупностью юридических норм, которые не дают представления о системе организации торговой деятельности и ее основных элементах.

Проблемы развития торгового законодательства в субъектах РФ во многом обусловлены несовершенством регионального нормотворчества, в котором отчетливо прослеживаются тенденции снижения уровня юридической техники. Обращают на себя внимание законы, регламентирующие всего один-два вопроса, которые вполне могли быть разрешены и на подзаконном уровне. Нежелательным представляется и копирование федеральных норм.

Сфера торгового оборота требует единства как экономического, так и правового пространства. Поэтому перед законодателем стоит непростая задача - найти золотую середину в распределении предмета ведения и полномочий центра и регионов в вопросах регулирования торговой деятельности, сформировав эффективную систему торгового законодательства.

Библиографический список

Баренбойм П. Торговый кодекс как ключевой элемент экономического развития России // Российская юстиция. 1994. N 12.

СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 2.

Т.А. Батрова,

кандидат юридических наук, доцент кафедры

государственно-правовых и гражданско-правовых

дисциплин Рязанского филиала МосУ МВД РФ

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2011 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 2.

*(2) См. Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств".

*(3) См. Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии".

*(4) См. Закон Краснодарского края от 1 июля 2008 г. N 1511-КЗ "Об оптовых сельскохозяйственных продовольственных рынках"; Закон Красноярского края от 20 октября 1994 г. N 3-66 "Об оптовом рынке сельскохозяйственной продукции и продовольственных товаров Красноярского края".

*(5) См., например, Концепцию программы создания системы оптовых продовольственных рынков в г. Москве (утв. постановлением Правительства Москвы от 25 июня 1996 г. N 542).

*(6) См., например, распоряжение администрации Тверской области от 1 августа 1997 г. N 1497-р "О межведомственной комиссии по организации и функционированию системы оптовых продовольственных рынков области".

*(7) См.: Баренбойм П. Торговый кодекс как ключевой элемент экономического развития России // Российская юстиция. 1994. N 12. С. 29-30.

*(8) См. Экспертное заключение Управления Министерства юстиции РФ по Волгоградской области от 15 мая 2002 г. N 01-10/(56)35-02 "О Законе Волгоградской области от 21 марта 2002 г. N 681-ОД "О политике Волгоградской области в сфере торговой деятельности".

*(9) См. Дополнительное экспертное заключение Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области от 21 января 2003 г. N 01-10/(56)15-03 "О Законе Волгоградской области от 21 марта 2002 г. N 681-ОД "О политике Волгоградской области в сфере торговой деятельности".

*(10) См. Закон Республики Башкортостан от 1 апреля 1993 г. N ВС-17/31 "О защите прав потребителей в Республике Башкортостан", Закон Кабардино-Балкарской Республики от 24 декабря 1993 г. N 1324-XII-3 "О защите прав потребителей", Закон Республики Татарстан от 2 июля 1997 г. N 1245 "О защите прав потребителей".

*(11) См., например, Закон Вологодской области от 30 марта 2010 г. N 2244-ОЗ "О разграничении полномочий между органами государственной власти области в сфере государственного регулирования торговой деятельности", Областной закон Новгородской области от 1 февраля 2010 г. N 670-ОЗ "О разграничении полномочий областной Думы и Администрации области в области регулирования торговой деятельности на территории области".

*(12) См. Закон Краснодарского края от 6 марта 2007 г. N 1197-КЗ "О розничных рынках и организации деятельности ярмарок на территории Краснодарского края", Закон Республики Алтай от 4 мая 2007 г. N 8-РЗ "О регулировании отношений, связанных с организацией розничных рынков и деятельности ярмарок на территории Республики Алтай".