Мониторинг законодательства как способ обеспечения единства правового пространства (А.Н. Артамонов, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2011 г.)

Мониторинг законодательства как способ обеспечения
единства правового пространства

Полноценное обеспечение прав граждан независимо от места их жительства или пребывания на территории российского государства непосредственно связано с решением вопроса об обеспечении единства правового пространства. При этом задача законодательства Российской Федерации - это не столько объединение разрозненных правовых систем субъектов государства, сколько создание единой системы правового регулирования, т.е. единого правового пространства.

Единство правового пространства для федеративного государства заключается не в одинаковом регулировании тех или иных общественных отношений на всей его территории и в каждой его составной части, а в строгом соблюдении положений и норм прежде всего того нормативного правового акта, на основании которого существует и действует данное государство.

Применительно к современным условиям Российской Федерации необходимо найти оптимальные возможности и жизнеспособные механизмы правового регулирования общественных отношений.

Несмотря на единство правового пространства федерального и регионального уровней, пока не все причины проникновения дефектных положений в нижестоящие нормативные акты определены и устранены, и продолжается процесс совершенствования механизмов выявления и устранения подобных положений. Ниже о некоторых из них.

В рамках масштабного реформирования российского законодательства затрагиваются прежде всего взаимоотношения федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления: перераспределяются полномочия, источники финансирования, уточняются механизмы и уровни правового регулирования отдельных общественных отношений и т.д., а следовательно, появляется необходимость внесения существенных изменений в акты субъектов РФ. При этом количество принимаемых органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов неуклонно растет (см. таблицу).

Таблица

Год / Регион	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Ростовская область	200*	275	325	350	394	386	415	510	518	560	811
Южный федеральный округ	2044	3263	3683	3910	4101	4710	5518	6416	7163	7550	6439**
* Данные приведены по информации, включенной в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ. ** В 2010 г. уменьшилось количество субъектов, входящих в Южный федеральный округ.

Тенденция к росту принимаемых актов характерна для всей территории России, что обусловлено динамикой изменения федерального законодательства.

Можно ли избежать в будущем столь масштабной корректировки нормативной правовой базы субъектов РФ, связанной с изменением федерального законодательства? Полностью - наверное, нет, однако существенно сократить количество актов, в которые необходимо вносить изменения, возможно.

Большинство нормативных положений актов субъектов РФ заимствовано из федеральных нормативных правовых актов.

О нецелесообразности дублирования уже установленных правовых положений в нормативных актах меньшей юридической силы в научной литературе говорится давно, однако процедура нормотворческой деятельности региональных и муниципальных органов власти строится в основном именно на воспроизведении действующих нормативных положений.

Такое переписывание не только способствует проникновению несоответствий в региональные и муниципальные нормативные базы, но и затрудняет применение законодательства, регулирующего различные общественные отношения*(1).

Работа по исключению или сокращению положений, воспроизведенных из федеральных нормативных правовых актов, потребует от соответствующих служб органов государственной власти субъектов Федерации больших усилий, но в дальнейшем можно будет направить деятельность данных служб на дополнительную проработку нереализованных в регионе положений, предусмотренных федеральным законодательством.

На наш взгляд, эта проблема во многом связана с отсутствием четко сформулированных целей и задач, которые необходимо ставить, говоря о нормативном регулировании тех или иных общественных отношений, а следовательно, с построением нормотворческой деятельности на всех уровнях власти, как правило, на стихийной основе. По мнению С.В. Батманова, необходима единая общегосударственная программа законотворчества*(2). Она должна охватывать уровни законотворчества: федеральный, субъектов РФ и местного самоуправления. Такая программа - это своего рода план развития всего законодательства, в котором каждому субъекту законотворчества отведено особое место, чтобы он мог на основании данного документа выработать собственную стратегию законотворчества по крайней мере на десятилетие вперед. К сожалению, пока такой целостной общегосударственной программы нет. Существуют отдельные, хотя и принципиально важные, документы: ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, в которых обозначены ориентиры и приоритеты законотворчества; программа Правительства РФ, которую оно само себе утвердило, проинформировав об этом Государственную Думу РФ; план законопроектных работ Государственной Думы РФ; сводка предложений субъектов законодательной инициативы. Разработать целостную программу законотворческих работ ни Президенту, ни Правительству, ни палатам Федерального Собрания, ни субъектам РФ, ни объединениям муниципальных образований в отдельности не под силу. Такая задача может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов. И обязательно в такой программе должны быть отчеты о ее выполнении: о своевременности и достаточности подзаконного нормотворчества, реализации в субъектах РФ и на муниципальном уровне. Такую информацию должны содержать результаты мониторинга законодательства.

Другим немаловажным условием обеспечения единства правового пространства федеративного государства является соблюдение общих для всех субъектов нормотворческой деятельности правил юридической техники. Главным правилом должно стать применение одинаковых терминов на уровне нормативных правовых актов - как федеральных, так и субъектов РФ и муниципальных актов.

Единством терминологии, языка законотворчества, едиными стандартами оформления нормативных правовых актов, единой системой базовых принципов, категорий и понятий обеспечивается единство правовой системы Российской Федерации.

Вопрос определения и нормативного утверждения тех или иных терминов и понятий не является второстепенным, поскольку от точного и одинакового понимания всеми участниками общественных отношений этих понятий зависят предсказуемость регулирования общественных отношений и правильность разрешения спорных вопросов.

К сожалению, современное российское законодательство страдает "размытостью" понятий даже на федеральном уровне и уж тем более на региональном и местном, что негативно сказывается на характеристике правового пространства государства. По утверждению Ю.К. Толстого, нельзя безгранично размывать понятия, иначе мы перестанем понимать друг друга*(3).

Впервые задача по обеспечению единства правового пространства в нашей стране была сформулирована в Указе Президента РФ от 10 августа 2000 г. N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правого пространства Российской Федерации". В соответствии с этим Указом в целях обеспечения верховенства в стране Конституции РФ и федеральных законов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов РФ дано поручение создать федеральный банк таких актов - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ, ведение которого было возложено на Минюст России.

С этого момента территориальными органами юстиции осуществляется ведение федерального регистра, проводится юридическая экспертиза всех нормативных правовых актов субъектов РФ, а в случае выявления противоречий федеральному законодательству принимаются активные меры по их устранению.

По мере накопления опыта проведения юридических экспертиз и участия в нормотворческой деятельности региональных органов государственной власти появилась необходимость в его обобщении, формулировании предложений по исправлению различных сложных ситуаций, связанных с правовым регулированием как на региональном, так и на федеральном уровнях. Этим целям отвечает такая форма обобщения и анализа информации, как мониторинг законодательства, который в настоящее время проводится территориальными органами юстиции на основе методики, разработанной Минюстом России.

Мониторинг законодательства сегодня - это наиболее эффективный системный подход к вопросу обеспечения единства правового пространства нашего государства. Не случайно то внимание, которое уделяется в юридической науке вопросам, связанным с этим понятием*(4).

Под мониторингом законодательства подразумевается механизм регулярного наблюдения, анализа, оценки правовых норм и их эффективности в регулировании общественных отношений, и мы видим, что в той или иной степени такую работу осуществляют многие органы власти и представители общественности, заинтересованные в определении качества действующего в стране законодательства, наиболее полноценной защите прав и свобод граждан.

Постоянные мониторинги законодательства различных сфер общественных отношений (наиболее значимых для обеспечения основных прав граждан и подвергаемых модернизации) проводят Минюст России и его территориальные органы.

При этом специалистами территориальных органов Минюста России осуществляется анализ нормативной правовой базы, регулирующей определенные общественные отношения как на федеральном уровне, так и на региональном; анализируется полнота и достаточность нормативного регулирования исследуемых вопросов; в случае выявления неурегулированных, коллизионных положений соответствующая информация отражается в отчетах о проведенных мониторингах, предлагаются пути преодоления несовершенства законодательства обоих уровней.

Основному исследованию при проведении мониторингов подвергается законодательство субъектов РФ: описывается ситуация о состоянии законности в регионе; анализируются нормативные правовые акты, направленные на реализацию полномочий органов государственной власти субъектов РФ в определенных сферах общественных отношений; подробно разбираются выявленные несоответствия федеральному законодательству и принятые территориальными органами юстиции, органами прокуратуры, государственной власти субъектов РФ меры по приведению регионального законодательства в соответствие.

Д.Б. Гороховым сформулированы цели и принципы правового мониторинга, конечной целью которого является создание эффективного механизма правотворчества. Как всякая иная социальная деятельность, правовой мониторинг основан на определенных принципах, среди которых автор особо выделяет принципы легитимности и объективности; обязательности; информационной всеохватности; информационной открытости; программно-целевого и планового обеспечения; финансовой обеспеченности*(5).

Не вдаваясь в подробные характеристики принципов правового мониторинга, отметим, что их необходимо формулировать, но практическая польза от этого будет лишь в случае закрепления таких принципов в нормативном правовом акте федерального уровня, обязательность соблюдения которого должна быть предусмотрена для всех участников правотворческого процесса и правоприменителей.

Ю.А. Тихомиров характеризует правовой мониторинг как динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования и т.п., проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права*(6).

В чем должна состоять основная задача этого института на современном этапе развития правовой системы нашего государства?

Стремительный рост массива российского законодательства не характеризует его положительно, поскольку качество законопроектной и иной правоподготовительной работы находится на довольно низком уровне. Принимается множество несовершенных, противоречивых, "разбалансированных" нормативных правовых актов, не согласованных друг с другом, порождающих коллизии и пробелы в правовом регулировании, что негативно сказывается на правоприменительной практике. Зачастую отсутствует система обратной связи между результатом законодательной деятельности - нормативными правовыми актами и принимаемыми на их основе решениями*(7).

Именно выявление обратной связи должно быть главной задачей правового мониторинга.

Центральным аппаратом и территориальными органами Минюста России совершенствуются механизмы, которые позволят сократить сроки приведения в соответствие федеральному законодательству региональных нормативных актов, уставов муниципальных образований, а в идеале - не допустить проникновения противоречий в данные виды актов.

Чтобы найти оптимальные пути решения данной задачи, необходимо обсуждать наиболее сложные вопросы, обмениваться информацией, мнениями.

В связи с этим интересен опыт Главного управления Министерства юстиции РФ по Ростовской области, подготовившего в 2009 г. сборник, в который включены результаты наиболее важных мониторингов законодательства субъектов Южного федерального округа РФ (на тот момент их было 13)*(8).

В частности, в сборнике опубликованы результаты следующих мониторингов законодательства: по приведению основных законов субъектов Южного федерального округа РФ в соответствие с федеральным законодательством; выявлению положений, способствующих проявлению коррупции; регулированию земельных, градостроительных правоотношений, отношений в сфере государственной гражданской службы, в области противодействия политическому и религиозному экстремизму, гармонизации межэтнических и межконфессиональных связей. Кроме того, в сборнике отражены результаты мониторингов законодательства по вопросам опеки и попечительства в сфере реализации положений Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.

Поскольку характеристика качества законодательства, степени обеспечения и защиты им прав граждан страны будет неполной без исследования муниципального уровня, анализа деятельности органов местного самоуправления по регулированию тех или иных общественных отношений, в сборник вошли результаты мониторинга законодательства по вопросам реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", по изучению административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности и осуществлении избыточного контроля (надзора) за деятельностью субъектов малого и среднего предпринимательства, результаты анализа судебной практики по вопросам обжалования основных муниципальных правовых актов и действий регистрирующих органов в Южном федеральном округе.

Сборник был направлен руководителям регионов, законодательных (представительных) органов власти, главным федеральным инспекторам. Эффект оправдал силы и время, затраченные на подготовку сборника: ответы поступили практически от всех представителей власти, в обязанности которых входит в числе прочего обеспечение единства правового пространства страны в своем регионе. Причем в письмах, поступивших в территориальный орган Минюста России, содержался анализ данных мониторинга и вывод о согласии или несогласии с его результатами.

Следствием этого стало в первую очередь приведение ряда региональных актов, длительное время противоречивших действующему в стране законодательству, в соответствие ему, а также реализация региональным законодательством тех полномочий, которые долго не находили практического решения в конкретном субъекте Федерации.

А.Ю. Гулягин, определяя мониторинг как отслеживание динамики законодательства, относит его к важным элементам правовой информатизации, которая, в свою очередь, имеет существенное значение в обеспечении единства правового пространства*(9). И здесь необходимо экспериментировать, искать различные формы и методы, учитывая и психологические, и культурные предпосылки, для достижения единства правового пространства нашего государства и максимального обеспечения прав граждан в каждом субъекте Федерации.

Библиографический список

Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Понятие и функции мониторинга нормативных актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 10.

Батманов С.В. Проблемы обеспечения единства законодательства в конце XX - начале XXI века в Российской Федерации // История государства и права. 2007. N 18.

Горохов Д.Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институализации, состояние законодательства и перспективы // Законодательство и экономика. 2009. N 7.

Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. N 5.

Гулягин А.Ю. Актуальные вопросы компетенции органов юстиции: монография. М., 2009.

Кирилловых А.А. Систематизация норм о социальной защите граждан: проблемы и перспективы развития законодательства // Законодательство и экономика. 2010. N 7.

Мониторинги законодательства субъектов Российской Федерации Южного федерального округа. Обзор результатов проверки территориальных органов ЗАГС Ростовской области: сб. / под ред. А.Н. Артамонова. Ростов н/Д, 2009.

Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. М., 2009.

Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. N 10.

Толстой Ю.К. О Концепции развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1.

Чеснокова М.Д. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: опыт субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2010. N 8.

А.Н. Артамонов,

заместитель начальника Главного управления

Министерства юстиции РФ по Ростовской области

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2011 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Кирилловых А.А. Систематизация норм о социальной защите граждан: проблемы и перспективы развития законодательства // Законодательство и экономика. 2010. N 7. С. 78.

*(2) См.: Батманов С.В. Проблемы обеспечения единства законодательства в конце XX - начале XXI века в Российской Федерации // История государства и права. 2007. N 18.

*(3) См.: Толстой Ю.К. О Концепции развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1. С. 36.

*(4) См.: Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Понятие и функции мониторинга нормативных актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 10; Горохов Д.Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институализации, состояние законодательства и перспективы // Законодательство и экономика. 2009. N 7; Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. М., 2009; Чеснокова М.Д. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: опыт субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2010. N 8.

*(5) См.: Горохов Д.Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институализации, состояние законодательства и перспективы // Законодательство и экономика. 2009. N 7.

*(6) См.: Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. N 10. С. 13.

*(7) См.: Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. N 5.

*(8) См.: Мониторинги законодательства субъектов Российской Федерации Южного федерального округа. Обзор результатов проверки территориальных органов ЗАГС Ростовской области: сб. / под ред. А.Н. Артамонова. Ростов н/Д, 2009.

*(9) См.: Гулягин А. Ю. Актуальные вопросы компетенции органов юстиции: монография. М., 2009. С. 41.