Контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований (А. Гусев, "Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности", N 9, сентябрь 2011 г.)

Контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований

В соответствии со ст. 265 БК РФ законодательные (представительные) органы власти в целях реализации своих прав в области финансового контроля могут создавать собственные контрольные органы. Указанные органы осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об их исполнении, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства РФ (ч. 1 ст. 157 БК РФ). 01.10.2011 вступает в силу Федеральный закон N 6-ФЗ*(1), устанавливающий общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований.

Контрольно-счетный орган субъекта РФ является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. В свою очередь, аналогичный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

Контрольно-счетные органы подотчетны соответствующим законодательным (представительным) органам власти, обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

Осуществляемый контрольно-счетными органами внешний финансовый контроль может проводиться в отношении (п. 4 ст. 9 Федерального закона N 6-ФЗ):

- государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта РФ (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта РФ (муниципального образования);

- иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта РФ или местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.

Создаваемый контрольно-счетный орган субъекта РФ обладает следующими основными полномочиями (ст. 9 Федерального закона N 6-ФЗ):

- контроль за исполнением бюджета субъектов РФ и территориального государственного внебюджетного фонда;

- экспертиза проектов законов о бюджетах субъекта РФ и территориального государственного внебюджетного фонда;

- внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ, территориального государственного внебюджетного фонда;

- организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджетов субъекта РФ, территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством РФ;

- контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта РФ, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими субъекту РФ;

- оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета субъекта РФ, а также законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств бюджета и имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;

- финансово-экономическая экспертиза проектов законов субъекта РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств субъекта РФ, а также государственных программ субъекта РФ;

- анализ бюджетного процесса в субъекте РФ и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

- контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта РФ бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта РФ, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных БК РФ;

- подготовка информации о ходе исполнения бюджетов субъекта РФ, территориального государственного внебюджетного фонда, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

- участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

- иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Контрольно-счетные органы муниципальных образований обладают аналогичными полномочиями, но в отношении средств местного бюджета.

Заметим, что из всех органов государственного (муниципального) финансового контроля контрольно-счетные органы обладают наиболее обширными полномочиями.

Структура контрольно-счетных органов

Создаваемые в субъектах РФ контрольно-счетные органы состоят из председателя, аудиторов и аппарата контрольно-счетного органа. Кроме того, законом субъекта РФ в составе указанного органа может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа. Отличием структуры контрольно-счетных органов муниципальных образований является то, что общее правило не предусматривает не только должность заместителя председателя, но и должности аудиторов. Однако указанные должности также могут быть введены уставом или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Структура контрольно-счетного органа определяется в порядке, установленном соответственно законом субъекта РФ или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Председатель Счетной палаты. Председатель назначается на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ (муниципального образования) на срок, устанавливаемый законом субъекта РФ или муниципальным нормативным правовым актом. В то же время указанный срок не должен быть меньше, чем срок полномочий законодательного (представительного) органа. Согласно п. 2, 7 ст. 6 Федерального закона N 6-ФЗ предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа субъекта РФ (муниципального образования) вносятся в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ (муниципального образования):

- председателем законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (муниципального образования);

- депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (муниципального образования) - не менее трети от установленного числа депутатов;

- высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (главой муниципального образования).

Необходимо отметить, что вышеуказанное право может быть предоставлено также комитетам и комиссиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (муниципального образования).

Обратите внимание! Проектом Федерального закона N 505559-5 "О внесении изменений в статьи 6 и 8 Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", внесенным в Государственную Думу 22.02.2011, предусматривается обязательное согласование кандидатур на должность председателя контрольно-счетного органа субъекта РФ с председателем Счетной палаты. В настоящее время указанный проект направлен в комитеты, комиссию Государственной Думы, фракции в Государственной Думе, Совет Федерации Федерального Собрания, Правительство РФ, Общественную палату для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также на заключение в Счетную палату и правовое управление Аппарата Государственной Думы (выписка из протокола заседания Совета ГД ФС РФ от 21.03.2011 N 269).

Порядок рассмотрения кандидатур на должности председателя, заместителя председателя контрольно-счетного органа субъекта РФ или муниципального образования устанавливается нормативным правовым актом либо регламентом представительного органа субъекта РФ или муниципального образования. Так, согласно ст. 5 Закона Санкт-Петербурга от 13.07.2011 N 455-85 "О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" (далее - Закон N 455-87) порядок рассмотрения кандидатур на должности председателя, заместителя председателя Контрольно-счетной палаты устанавливается Регламентом заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, утвержденным Постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 22.12.1994 N 9.

Необходимо отметить, что лицо не может быть назначено на должность председателя контрольно-счетного органа в случае:

- наличия у него неснятой или непогашенной судимости;

- признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

- отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение обязанностей по должности, на замещение которой претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

- выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства.

Помимо этого, председатель контрольно-счетного органа не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, причем преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ (п. 7 ст. 7 Федерального закона N 6-ФЗ). Также председатель контрольно-счетного органа обязан представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Заметим, что аналогичные ограничения накладываются на заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа.

Заместитель председателя и аудиторы. Указанные лица назначаются на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ (муниципального образования) на срок, устанавливаемый законом субъекта РФ или муниципальным нормативным правовым актом. В то же время указанный срок не должен быть меньше, чем срок полномочий законодательного (представительного) органа.

Согласно п. 4 ст. 6 Федерального закона N 6-ФЗ предложения о кандидатурах на должности заместителя председателя и аудиторов вносятся в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ (муниципального образования) и в порядке, установленном законом субъекта РФ (муниципального образования). Так, в Санкт-Петербурге кандидатуры на должности заместителя председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты вносятся в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга председателем Контрольно-счетной палаты (п. 4 ст. 5 Закона N 455-87). В Красноярском крае кандидатуры на должность заместителя председателя Счетной палаты вносятся на рассмотрение Законодательного Собрания края председателем Законодательного Собрания края, губернатором края, комитетами Законодательного Собрания края, председателем Счетной палаты (ст. 7 Уставного закона Красноярского края от 31.03.2011 N 12-5718 "О счетной палате Красноярского края").

Аппарат контрольно-счетного органа. В состав аппарата контрольно-счетного органа входят инспекторы и иные штатные работники. На инспекторов контрольно-счетных органов возлагаются обязанности по организации и непосредственному проведению внешнего государственного или муниципального финансового контроля в пределах компетенции соответствующего контрольно-счетного органа.

Коллегия. В контрольно-счетном органе может быть образован коллегиальный орган (коллегия). Коллегиальный орган (коллегия) рассматривает наиболее важные вопросы деятельности контрольно-счетного органа, включая вопросы планирования и организации его деятельности, методологии контрольной деятельности. Компетенция и порядок работы коллегиального органа (коллегии) определяются соответственно законом субъекта РФ или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и (или) регламентом контрольно-счетного органа.

Например, в соответствии с разд. 2 Регламента Коллегии Контрольно-счетной палаты города Иванова, утвержденного Решением Коллегии Контрольно-счетной палаты города Иваново от 26.10.2010 N 23, к компетенции коллегии указанного органа отнесены:

- утверждение регламента коллегии;

- разработка методологии контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности;

- планирование и организация работы Контрольно-счетной палаты;

- внесение изменений и дополнений в планы работы;

- рассмотрение отчетов членов Контрольно-счетной палаты об организации работы по возглавляемым ими направлениям деятельности Контрольно-счетной палаты;

- рассмотрение отчетов о результатах проверок, ревизий, экспертно-аналитических мероприятий;

- участие специалистов Контрольно-счетной палаты в проверках и ревизиях, проводимых иными контрольно-ревизионными органами;

- рассмотрение проектов соглашений, заключаемых с правоохранительными, контрольными и надзорными органами;

- рассмотрение отчетов об исполнении предписаний и представлений Контрольно-счетной палаты города Иванова;

- направление результатов проводимых проверок в правоохранительные органы;

- решение вопросов о формах размещения результатов контрольных мероприятий в средствах массовой информации.

Планирование деятельности контрольно-счетных органов

Контрольно-счетные органы, как и другие органы государственного финансового контроля, осуществляют деятельность на основе планов. Однако в отличие от большинства указанных органов планы деятельности контрольно-счетных органов разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно.

Согласно п. 2 ст. 12 Федерального закона N 6-ФЗ планирование деятельности контрольно-счетных органов осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и на основании поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), глав муниципальных образований. Порядок внесения таких предложений определяется законами субъектов РФ или нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Например, порядок планирования работы Контрольно-счетной палаты города Москвы установлен в ст. 13 Закона города Москвы от 30.06.2010 N 30 "О Контрольно-счетной палате города Москвы" (далее - Закон N 30). Согласно указанной норме планы работы Контрольно-счетной палаты утверждаются председателем Контрольно-счетной палаты по результатам рассмотрения их проектов коллегией Контрольно-счетной палаты в срок до 30 декабря года, предшествующего планируемому.

Предложения Московской городской Думы и мэра Москвы при формировании текущего (годового) плана работы Контрольно-счетной палаты подлежат рассмотрению и - в случае соответствия федеральному законодательству и законодательству города Москвы - включению в текущий (годовой) план работы Контрольно-счетной палаты.

В течение года контрольные мероприятия включаются в текущий (годовой) план работы Контрольно-счетной палаты на основании решения коллегии Контрольно-счетной палаты в соответствии с полномочиями Контрольно-счетной палаты, установленными федеральным законодательством и законодательством города Москвы. При внесении изменений в текущий (годовой) план работы Контрольно-счетной палаты предложения Московской городской думы и мэра Москвы подлежат рассмотрению и - в случае соответствия федеральному законодательству и законодательству города Москвы - включению в текущий (годовой) план работы Контрольно-счетной палаты. Обязательному рассмотрению при внесении изменений в текущий (годовой) план работы Контрольно-счетной палаты подлежат запросы и обращения комиссий и депутатов Московской городской думы.

Формы осуществления контроля

Как мы отмечали ранее, контрольно-счетные органы являются органами внешнего контроля, подотчетными законодательным (представительным) органам власти, что должно обеспечивать их независимость и объективность при осуществлении контрольной деятельности. Необходимо отметить, что именно независимости контрольно-счетных органов уделено значительное внимание в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году. В частности, в ней указано, что контрольные органы могут решать поставленные перед ними задачи объективно и эффективно только в том случае, когда они независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния.

Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль является неотъемлемым элементом демократического правового общества, поскольку обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании государственных и муниципальных финансовых ресурсов и ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления. Главной целью внешнего государственного и муниципального финансового контроля в РФ является повышение эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы общества, улучшения качества жизни российских граждан, усиления безопасности государства (Декларация принципов деятельности контрольно-счетных органов РФ, принятая IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов РФ 05.12.2002).

В соответствии с п. 1 ст. 10 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы осуществляют внешний государственный и муниципальный финансовый контроль в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций, а в случае проведения экспертно-аналитического мероприятия - отчет или заключение. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет.

При проведении указанных мероприятий контрольно-счетные органы обязаны руководствоваться законодательством РФ, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля. Указанные стандарты утверждаются:

- в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, местного самоуправления и муниципальных органов, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий субъектов РФ или муниципальных образований - в соответствии с общими требованиями, утвержденными Счетной палатой и (или) контрольно-счетным органом субъекта РФ;

- в отношении иных организаций - в соответствии с общими требованиями, установленными Федеральным законом N 6-ФЗ.

Кроме того, в ходе проведения контрольных мероприятий может возникнуть необходимость получения информации как от объектов контроля, так и от других органов. Согласно п. 1 ст. 15 Федерального закона N 6-ФЗ органы государственной власти и государственные органы субъектов РФ, органы управления государственными внебюджетными фондами, местного самоуправления и муниципальные органы, организации, в отношении которых контрольно-счетные органы вправе осуществлять внешний государственный и муниципальный финансовый контроль, их должностные лица, а также территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и их структурные подразделения в установленные законами субъектов РФ сроки обязаны представлять в контрольно-счетные органы по их запросам информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Порядок представления указанной информации устанавливается нормативными актами субъектов РФ (муниципальных образований). Так, согласно п. 4 ст. 24 Закона N 30 срок ответов на запросы Контрольно-счетной палаты, направленные в рамках проведения контрольных мероприятий на основании поручений Московской городской Думы и мэра Москвы, запросы комиссий и депутатов Московской городской думы, обращения членов Правительства Москвы, органов прокуратуры и иных правоохранительных органов может быть установлен менее семи дней. Должностные лица, руководители, которым направлен запрос Контрольно-счетной палаты, обязаны дать ответ в срок, определенный в запросе.

Заметим, что непредставление или несвоевременное представление в контрольно-счетный орган сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом его законной деятельности, а равно представление таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 300 до 500 руб., а на юридических лиц - от 3 000 до 5 000 руб. (ст. 19.7 КоАП РФ).

А. Гусев,

к.п.н., консультант по бухгалтерскому учету и налогообложению

"Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности", N 9, сентябрь 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".