К вопросу о равноценном возмещении при изъятии земельных участков под многоквартирными домами для государственных и муниципальных нужд (П. Макеев, "Жилищное право", N 9, сентябрь 2011 г.)

К вопросу о равноценном возмещении при изъятии земельных участков под многоквартирными домами для государственных и муниципальных нужд

Одним из актуальных в жилищном праве является вопрос о равноценном возмещении при изъятии земельных участков под многоквартирными домами для государственных и муниципальных нужд.

В ст. 35 Конституции Российской Федерации от 12.12.1993 (далее - Конституция РФ) определено, что принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Рассмотрим вопрос о том, как условие о равноценном возмещении при изъятии земельных участков под многоквартирными домами для государственных или муниципальных нужд реализуется на практике.

Согласно ч. 10 ст. 32 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ (далее - ЖК РФ)*(1) признание многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции является основанием предъявления органом, принявшим решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, к собственникам помещений в указанном доме требования о его сносе или реконструкции в разумный срок.

В случае если собственники жилых помещений в установленный срок не осуществили снос или реконструкцию многоквартирного дома, земельный участок, на котором расположен указанный дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и, соответственно, подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию.

В соответствии с ч. 8 ст. 32 ЖК РФ по соглашению с собственником жилого помещения ему может быть предоставлено взамен изымаемого жилого помещения другое жилое помещение с зачетом его стоимости в выкупную цену.

Согласно подп. "и" п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2009 N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление Пленума ВС РФ N 14)*(2) если стоимость жилого помещения, передаваемого в собственность взамен изымаемого жилья, ниже выкупной цены изымаемого жилого помещения, то собственнику выплачивается разница между стоимостью прежнего и нового жилого помещения, а если стоимость предоставляемого жилого помещения выше выкупной цены изымаемого жилого помещения, то по соглашению сторон обязанность по оплате разницы между ними возлагается на собственника.

Вполне очевидно, что случаи, когда размер выкупной цены изымаемого жилого помещения равен стоимости предоставляемого жилого помещения, единичны. Как правило, изымаемое жилое помещение располагается в домах ветхого и аварийного жилищного фонда, а следовательно, его рыночная стоимость существенно ниже стоимости предоставляемого жилого помещения, которым располагают органы местного самоуправления муниципальных образований.

В связи с этим возможность получения собственником изымаемого жилого помещения другого жилого помещения находится в прямой зависимости от его материального положения. Способен ли он доплатить разницу в стоимости жилых помещений, если стоимость предоставляемого жилого помещения окажется выше выкупной цены изымаемого жилого помещения?

Разрешение ситуации, когда собственник изымаемого жилого помещения не имеет возможности доплатить разницу в стоимости жилых помещений, предлагается в подп. "и" п. 20 Постановления Пленума ВС РФ N 14. Согласно названному подпункту собственнику изымаемого жилого помещения с его согласия другое жилое помещение может быть предоставлено не на праве собственности, а на иных правовых основаниях (например, из государственного или муниципального жилищного фонда по договору социального найма; по договору найма в домах системы социального обслуживания населения).

Из анализа данного положения следует, что в случае предоставления собственнику изымаемого жилого помещения другого жилого помещения во владение и пользование по договору найма производить оплату разницы между стоимостью предоставляемого и изымаемого жилых помещений не требуется. По этой причине жилое помещение по договору найма может быть предоставлено собственнику, не способному произвести оплату разницы между стоимостью предоставляемого и изымаемого жилых помещений, если выкупная цена изымаемого жилого помещения ниже стоимости предоставляемого жилого помещения.

Вместе с тем предоставление собственнику взамен изымаемого жилого помещения другого жилого помещения на основании договора найма нарушает его конституционные права, так как фактически он лишается собственности. Кроме того, предоставление собственнику изымаемого жилого помещения другого жилого помещения не на праве собственности не отвечает условиям равноценного возмещения в случае принудительного отчуждения имущества для государственных и муниципальных нужд.

В связи с этим очевидно, что разъяснение, содержащееся в Постановлении Пленума ВС РФ N 14, в части указания на возможность предоставления собственнику изымаемого жилого помещения с его согласия другого жилого помещения на иных правовых основаниях (например, из государственного или муниципального жилищного фонда по договору социального найма; по договору найма в домах системы социального обслуживания населения) противоречит ст. 35 Конституции РФ, согласно которой право частной собственности охраняется законом; никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда; принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Обеспечить условие равноценного возмещения возможно путем заключения договора мены с собственником изымаемого жилого помещения и органом государственной власти или органом местного самоуправления, предоставившим ему жилое помещение взамен изымаемого.

Однако на практике при заключении данного договора возникают препятствия.

Так, например, 22 марта 2011 года предметом рассмотрения в Президиуме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации стал спор о возможности заключения договора мены при переселении граждан из ветхого и аварийного жилья с признанием обмениваемых жилых помещений равноценными*(3).

Как следует из материалов дела, муниципальное образование городской округ Самара (далее - муниципальное образование) в лице департамента управления имуществом городского округа Самара (далее - департамент) и гражданка Исайкина А.А. заключили договор мены жилыми помещениями от 23.06.2009 (далее - договор мены), по условиям которого принадлежащая муниципальному образованию на праве собственности однокомнатная квартира N 159 общей площадью 37,2 кв. метра, расположенная по адресу: г. Самара, Кировский р-н, Ташкентский пер., д. 43, рыночной стоимостью 2 125 500 рублей согласно отчету об оценке передается в собственность гражданке Исайкиной А.А., а принадлежащая ей на праве собственности однокомнатная квартира N 12 общей площадью 21,8 кв. метра, расположенная по адресу: г. Самара, Самарский р-н, ул. Льва Толстого, д. 83, передается в собственность муниципального образования.

В договоре мены было указано, что он заключен во исполнение постановления Самарской городской думы от 24.04.2003 N 232 "Об утверждении целевой программы городского округа Самара "Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда в городском округе Самара на 2003-2010 годы" и постановления главы городского округа Самара от 20.12.2007 N 1175 "О предоставлении гражданке Исайкиной Анне Александровне жилого помещения (квартиры) на условиях договора мены".

Договором мены было предусмотрено, что принадлежащие сторонам жилые помещения признаются равноценными.

Стороны договора мены обратились с совместным заявлением о его государственной регистрации в регистрационную службу, но она в этом отказала сообщением от 04.08.2009 N 01/157/2009-744, ссылаясь на абзац десятый п. 1 ст. 20 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Отказ мотивирован отсутствием необходимых документов: отчета об оценке рыночной стоимости квартиры гражданки Исайкиной А.А. согласно ст. 8 Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об оценке), а также решения об изъятии жилого помещения у названной гражданки, прошедшего государственную регистрацию, как того требует ст. 32 ЖК РФ.

Данный отказ регистрационной службы был оспорен департаментом в Арбитражный суд Самарской области.

По результатам рассмотрения дела арбитражные суды трех инстанций согласились с правильностью отказа регистрационной службы, признав обязательными для регистрации договора мены документами зарегистрированное решение муниципального органа об изъятии квартиры у гражданки Исайкиной А.А. и отчет об оценке рыночной стоимости ее квартиры.

Вместе с тем, как отметил Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судами не было учтено следующее.

В соответствии с положениями Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (далее - Закон N 185-ФЗ) выполнение региональной адресной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда производится посредством приобретения жилых помещений субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями за счет средств их бюджетов при финансовой поддержке фонда.

Целевая программа городского округа Самара "Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда в городском округе Самара на 2003-2010 годы" была утверждена постановлением Самарской городской думы от 24.04.2003 N 232 во исполнение Закона Самарской области от 04.12.2002 N 95-ГД "Об утверждении областной целевой программы городского округа Самары "Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда в Самарской области на 2003-2010 годы".

Дом 83 по улице Льва Толстого, в котором находится квартира гражданки Исайкиной А.А., построен в 1900 году, внесен в список объектов культурного наследия регионального значения как памятник архитектуры - дом купца Юрина.

Решением межведомственной комиссии от 17.10.2006 N 20 указанный дом признан аварийным и непригодным для проживания, в связи с чем распоряжением главы городского округа Самара от 13.12.2006 N 637-р проживающие в нем граждане включены в список на предоставление жилых помещений во исполнение городской целевой программы переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда.

Постановлением главы городского округа города Самара от 20.12.2007 N 1175 в рамках выполнения названной городской программы гражданке Исайкиной А.А. предоставлена в собственность квартира N 159 по адресу: г. Самара, Ташкентский пер., д. 43, взамен принадлежащей ей квартиры в аварийном доме. Департаменту предписано заключить с гражданкой Исайкиной А.А. договор мены, учесть ее квартиру N 12 по адресу: г. Самара, ул. Льва Толстого, д. 83, в реестре муниципальной собственности и зарегистрировать переход права собственности на эту квартиру.

Таким образом, при предоставлении квартиры гражданке Исайкиной А.А. муниципальное образование действовало во исполнение принятых региональных и муниципальных актов.

Как следует из федеральных нормативных актов, принятых по вопросам переселения граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилья, оно должно осуществляться не за счет средств граждан, а за счет бюджетов и специальных внебюджетных источников.

Так, п. 4 ст. 16 Закона N 185-ФЗ закреплено правило о том, что при приобретении субъектами Российской Федерации или муниципальными образованиями жилых помещений для переселения граждан из аварийного жилья по цене, превышающей установленные этим Законом пределы, финансирование расходов на оплату стоимости такого превышения осуществляется не за счет средств фонда, а за счет бюджета соответствующего публичного образования.

Подобное регулирование обусловлено исключительно состоянием жилищного фонда, в котором проживают переселяемые граждане, и учитывает, что их квартиры в аварийных домах могут не иметь потребительской ценности и какой-либо рыночной стоимости, тем более сопоставимой со стоимостью предоставляемого им взамен жилья.

Заключение договоров между муниципальными органами и гражданами при переселении последних из ветхого и аварийного жилья преследует особую социальную цель, в связи с чем к ним не применяются общие правила гражданского законодательства о договорах мены, предполагающие равноценность обмениваемого имущества по его рыночной стоимости.

Равноценность обмениваемых квартир определяется в данном случае сопоставлением их физических и экономических характеристик (местоположение дома, этаж, площадь, количество комнат и т.п.), с тем чтобы предоставляемое жилое помещение не ухудшало жилищные условия переселяемых граждан с учетом их разумных потребностей.

Исходя из существа и специальных правил регулирования данных отношений, оценка рыночной стоимости аварийного жилья граждан не требуется, в связи с чем по правилам Закона об оценке определяется стоимость только предоставляемых гражданам благоустроенных квартир.

Оценка рыночной стоимости квартиры, принадлежащей муниципальному образованию и выделяемой гражданке Исайкиной А.А., была проведена, отчет об оценке в регистрационную службу представлен.

Следовательно, регистрационная служба неверно отказала в регистрации договора мены квартир по мотиву несоблюдения правил ст. 8 Закона об оценке.

Отказывая в регистрации договора мены ввиду непредставления решения об изъятии квартиры у гражданки Исайкиной А.А. со ссылкой на ст. 32 ЖК РФ, регистрационная служба не учла содержание постановления главы городского округа Самара от 20.12.2007 N 1175. Между тем в этом постановлении предписывалось не только предоставить гражданке Исайкиной А.А. конкретную благоустроенную квартиру, но и зарегистрировать переход права собственности на ее прежнюю аварийную квартиру и учесть ее в реестре муниципальной собственности, что и означало последующее изъятие этой квартиры. Отсутствие предварительной регистрации данного постановления в регистрационной службе не могло служить причиной отказа в улучшении жилищных условий гражданке Исайкиной А.А. со ссылкой на норму, предназначенную обеспечивать ее жилищные права.

Поэтому вывод о непредставлении в регистрационную службу полного пакета документов для регистрации договора мены жилыми помещениями и перехода на них права собственности между сторонами этого договора сделан судами в результате неправильного истолкования и применения норм права.

В результате создания прецедента по делу гражданки Исайкиной А.А. муниципальное образование с 2007 года фактически лишено возможности исполнять обязанности по переселению проживающих на его территории граждан - собственников аварийного жилья из-за отказов регистрационной службы в регистрации договоров мены.

При названных обстоятельствах Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации оспариваемые судебные акты отменил, признал незаконным отказ Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области от 04.08.2009 N 01/157/2009-744 и обязал Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области зарегистрировать переход к муниципальному образованию городской округ Самара права собственности на квартиру N 12, расположенную по адресу: Самарская область, город Самара, Самарский район, улица Льва Толстого, дом 83, и переход к гражданке Исайкиной А.А. права собственности на квартиру N 159, расположенную по адресу: Самарская область, город Самара, Кировский район, Ташкентский переулок, дом 43.

Таким образом, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разрешил спор о возможности заключения договоров мены при переселении граждан из ветхого и аварийного жилья с признанием обмениваемых жилых помещений равноценными.

Данный судебный прецедент фактически предоставил возможность органам местного самоуправления муниципальных образований передавать гражданам взамен изымаемого жилого помещения другое жилое помещение на праве собственности без взимания с них разницы в стоимости жилых помещений, если стоимость предоставляемого жилого помещения выше выкупной цены изымаемого жилого помещения.

В Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находится на рассмотрении проект федерального закона N 447587-5 "О внесении изменений в статью 32 Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - законопроект N 447587-5)*(4).

Законопроектом N 447587-5 предлагается внести изменения в ч. 8 ст. 32 ЖК РФ, предусматривающие, что в случае, если собственник согласен с предоставлением ему другого жилого помещения взамен изымаемого жилого помещения, орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявший решение об изъятии жилого помещения, заключает с собственником изымаемого жилого помещения договор мены.

С принятием законопроекта N 447587-5 вопрос предоставления гражданам взамен изымаемого жилого помещения другого жилого помещения на праве собственности без взимания с граждан разницы в стоимости жилых помещений, если стоимость предоставляемого жилого помещения выше выкупной цены изымаемого жилого помещения, будет решен на законодательном уровне.

П. Макеев,

кандидат юридических наук, член Общероссийской общественной

организации "Ассоциация юристов России"

"Жилищное право", N 9, сентябрь 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. - 03.01.2005. - N 1 (часть 1). - Ст. 14.

*(2) Российская газета. - 08.07.2009. - N 123.

*(3) Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.03.2011 N 14974/10 по делу N А55-22713/2009.

*(4) URL: http://asozd2.duma.gov.nj/main.nsf/MainPagefotechology?OpenFrameset (дата обращения: 27.06.2011).