Проблемы и перспективы прокурорского надзора за законностью правовых актов (В. Стрельников, "Право и жизнь", N 7-8, июль-август 2011 г.)

Проблемы и перспективы прокурорского надзора за законностью правовых актов

Деятельность современных органов прокуратуры многообразна как по своей специфике, так и по способу осуществления надзорных мероприятий, конечной целью которых является максимальная защита прав и свобод человека и гражданина. При этом прокуроры, проводя надзорные проверки во всех сферах общественной жизни, согласно нормам Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"*(1) по своему усмотрению выбирают и принимают меры прокурорского реагирования, связанные с нарушением законности. Одной из них является опротестование незаконных правовых актов.

Так, согласно ст. 23 отмеченного Закона прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Эффективность данного способа прокурорского воздействия заключается в том, что позволяет в сжатые сроки (срок рассмотрения протеста прокурора составляет 10 дней, также при исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста) повлиять на незаконные действия должностных лиц и добиться устранения нарушений законодательства путем отмены необоснованного правового акта. В настоящее время подавляющее число властных волеизъявлений в обязательном порядке облекается в письменную форму, без которой невозможно их практическое использование в повседневной жизни. Это властные организационно-распорядительные, административно-хозяйственные документы, приобретающие силу только после их визирования соответствующим руководителем, приказы и распоряжения, носящие индивидуализированный характер и многие другие.

Верховный Суд РФ в п. 1 Постановления от 25 мая 2000 г. N 19*(2) разъяснил, что под нормативным правовым актов понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

Исходя из требований ст. 1 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствие с которой прокуратура осуществляет единый надзор за исполнением законов всеми органами и должностными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами, можно констатировать, что прокурор или его заместитель вправе опротестовать любой не соответствующий закону правовой акт вне зависимости от того, кем он издан. В данном случае принцип всеобщности и единства прокурорского надзора находит свое непосредственной выражение. Также отметим, что Закон о прокуратуре не определяет срока, в течение которого допускается подобное опротестование. Прокуратура вправе принести протест на незаконный правовой акт только в случае, если он имеет юридическую силу, т.е. не отменен или не изменен компетентным должностным лицом или органом до проверки, в результате которой он был выявлен*(3).

Как показывает практика осуществления прокурорского надзора, органами и должностными лицами, принимающими нормативные акты, допускаются следующие нарушения:

- отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих правовых актов;

- издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона;

- произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему правового акта;

- умышленное искажение смысла закона в изданном правовом акте;

- неправильный выбор закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов;

- несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания актов.

Причины несоответствия правовых актов закону могут заключаться и в незнании, игнорировании требований закона, отсутствии должной юридической подготовки и культуры у разработчиков правовых актов и должностных лиц, от которых зависит их издание, стремление данных лиц к получению незаконных льгот и преимуществ, к достижению иных корыстных целей.

Вместе с этим, у рассматриваемой нами меры прокурорского реагирования имеется определенный недостаток. Так, протест прокурора отменяет незаконный правовой акт, при этом ст. 23 Закона о прокуратуре не содержит положений, связанных с устранением негативных последствий, причиной которых он стал. Отметим, что в данном случае законодательство прямо не обязывает должностное лицо или орган, утвердивших юридически необоснованный документ, в кратчайшие сроки принять меры к восстановлению прав и законных интересов граждан, нарушенных данным правовым актом. На практике подобное является поводом для повторной прокурорской проверки и принятия дополнительных мер прокурорского реагирования, при этом порой восстановить законность бывает достаточно сложно. Рассмотрим следующую ситуацию. Руководитель организации издает незаконное распоряжение о ликвидации входящего в его структуру филиала, в котором работает десять человек. В данном случае трудовые соглашения с работниками данного филиала подлежат расторжению по инициативе работодателя на основании п. 1 ст. 81 ТК РФ. При этом, администрация данной организации с целью не выплачивать установленные законом компенсации, незаконно проводит агитацию среди увольняемых лиц с целью, чтобы последние написали заявления об увольнении по собственному желанию. Ввиду незнания законодательства, давления со стороны руководства отмеченные десять человек увольняются по ст. 80 ТК РФ (собственное желание). В дальнейшем, через определенный промежуток времени один из них обращается в прокуратуру с просьбой проверить законность решений его бывшего руководства. Прокурор, проводя проверку по поступившей жалобе, приходит к выводу о неправомерности действий руководителя организации, издавшего распоряжение о ликвидации филиала и приносит на него протест. Данный акт прокурорского реагирования удовлетворяется, незаконный правовой акт отменяется лицом, его принявшим. Доказательств незаконного воздействия на увольняемых прокуратурой не установлено, процедура увольнения осуществлена в рамках закона: изданы соответствующие приказы, внесены записи в трудовые книжки, произведены соответствующие выплаты и т.д. Законодательство не обязывает руководителя принять меры к тому, чтобы уволенные лица были восстановлены на работе. В рассматриваемом нами случае прокурор признает отмеченное обращение законным и обоснованным, в результате личных бесед с руководителем организации добьется восстановления на работе заявителя. Далее встает обоснованный вопрос: должен ли после этого прокурор разыскать остальные девять работников (которые, возможно, сменили место жительства или уже трудоустроились), просить их обратиться в прокуратуру с соответствующими заявлениями с целью их восстановления на предыдущей работе? Закон о прокуратуре ответа на него не дает.

Продолжая далее наше исследование, отметим, что в основе установленного требования о необходимости соответствия законам издаваемых правовых актов лежит закрепленный в Конституции РФ принцип верховенства закона. Указанные акты органов и их должностных лиц носят подзаконный характер, издаются в целях практической реализации законодательных норм. Государство всецело заинтересовано в том, чтобы подзаконные акты издавались в точном соответствии с требованиями, заложенными в законе. Надзор за соответствием закону правовых актов является одной из основных задач прокуратуры. Как справедливо отмечает А.В. Чурилов, в данном случае "речь идет о проверке законности правовых актов, которые издаются федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами и преимущественно касаются либо неопределенного круга лиц, либо больших групп населения или по своему характеру могут причинить существенный вред отдельным гражданам"*(4).

При этом в настоящее время органы прокуратуры обоснованно ориентированы на усиление прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов, изданных органами государственной власти и местного самоуправления. В Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. N 155*(5) отмечено, что в результате принятия незаконных нормативных правовых актов, а также правовой неурегулированности значительной части социально значимых общественных отношений нарушаются конституционные права и законные интересы граждан, в том числе социально незащищенных категорий населения. В данном Приказе прокурорам также предписано организовать изучение нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты. Результаты изучения отражать в заключении о соответствии нормативного правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Заключение утверждать прокурорам субъектов Российской Федерации, городов, районов, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам других специализированных прокуратур. Безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, решений, постановлений и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, путем принесения протестов. В случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом - обращаться с заявлениями в суд.

В настоящее время необходимо отметить достаточно высокий уровень организации прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления. Ежемесячно копии всех актов, принимаемых указанными властными субъектами, поступают в органы прокуратуры, изучаются и систематизируются компетентными работниками, в необходимых случаях на них приносятся протесты.

Вместе с этим, планомерная работа по изучению правовых актов, изданных органами или должностными лицами коммерческих и некоммерческих организаций (общественных, религиозных объединений, политических партий, учебных заведений и т.д.) со стороны прокуратуры не ведется. В этом усматривается две причины. Во-первых, существующее огромное количество указанных поднадзорных объектов, постоянно протекающий процесс их создания, реорганизации и ликвидации, а также отсутствие необходимых кадровых резервов в прокуратуре для надзорных мероприятий в данном направлении делают практически невозможным постоянно изучать принятые ими правовые акты. Однако, выборочные проверки в данном направлении все же проводятся: по обращениям граждан, по заданиям вышестоящей прокуратуры, а также в результате самостоятельного инициирования прокурором проверочных мероприятий в конкретной области общественной жизни. Во-вторых, согласно ч. 2 ст. 26 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Однако, рассматриваемый нами Закон не раскрывает сущности указанного выражения и, следовательно, не устанавливает границ прокурорского надзора за законностью правовых актов, изданных коммерческими и некоммерческими организациями. Вместе с этим, с нашей стороны будет логичным отметить, что прокуроры, осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, используют все полномочия, предоставленные ст.ст. 22-28 Закона о прокуратуре и вправе проверить любое предприятие, учреждение или организацию в необходимом для восстановления законности объеме и по любым вопросам. При этом, проводя необходимые проверочные мероприятия, работники прокуратуры по результатам выявления нарушений законности принимают меры прокурорского реагирования (протест, представление, постановление о возбуждении производства об административном правонарушении и т.д.), которые, в свою очередь, также являются правовыми актами. Прокурорское реагирование во всех случаях создает определенные юридические последствия, изменяет существующие на предприятиях правоотношения в целях соответствия их закону. Таким образом, можно говорить о том, что прокуратура опосредованно вмешивается в хозяйственную деятельность организаций. В связи с этим, на наш взгляд, указанная выше норма ч. 2 ст. 26 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" нуждается в законодательной корректировке.

Ч. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре допускает возможность опротестования незаконных правовых актов в судебном порядке. Необходимость обращения прокурора в суд с заявлением о признании акта противоречащим закону возникает в условиях, свидетельствующих о заведомой предумышленности нарушения закона, о неспособности принятия правильного решения органом, издавшим правовой акт, в ситуациях повышенной общественной значимости отмены незаконного акта, либо требующих профессионального юридического анализа обстоятельств, обусловивших противоречие акта закону. При этом отметим, что прокурор вправе самостоятельно избирать способ опротестования не соответствующих законности правовых актов (либо должностному лицу, его принявшему, либо в вышестоящий орган, либо в суд). На наш взгляд, рассмотрение протеста прокурора судом и последующее его удовлетворение имеет повышенный общественный резонанс, способствует единообразному толкованию и применению правовых норм, повышает престиж органов прокуратуры и создает благоприятные и устойчивые условия для реализации прокурорского надзора во всех сферах общественной жизни. При этом представляется, что преимущественно судебное обжалование органами прокуратуры незаконных нормативных актов, нарушающих права и законные интересы широкого круга лиц будет активно способствовать их восстановлению.

В. Стрельников,

кандидат юридических наук (г. Саратов)

"Право и жизнь", N 7-8, июль-август 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 8. ст. 366.

*(2) См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. N 19 "О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации"//Российская газета. 2000 г. 1 июня. N 105.

*(3) Исключение составляют постановления по делам об административных правонарушения, которые вступают в силу по истечении 10 суток в случае их не обжалования в установленном законом порядке (ст. 30.3 КоАП РФ).

*(4) Чурилов А.В. Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора. М., 2001. С. 35.

*(5) См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления".