Тенденции развития институтов конституционного права (А.Е. Постников, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2011 г.)

Тенденции развития институтов конституционного права

Сама постановка вопроса об институтах конституционного права, тенденциях их развития приобрела актуальность в связи со становлением в нашей стране начал конституционализма на основе принятой в 1993 г. Конституции Российской Федерации. Дух свободы, изначально воплощенный в демократическом устройстве государства и правовых нормах, придал необходимый социальный смысл институтам конституционного права. Они перестали быть исключительно формами легитимации власти и в определенной мере стали важными каналами воздействия на нее общества, в том числе со стороны отдельных социальных групп и индивидов. За прошедшие годы сложилась система законодательного регулирования этих институтов, сформировалась соответствующая правоприменительная практика.

Однако современная конституционно-правовая реальность неоднозначна. Как отмечает Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, "в этой реальности налицо множество разрывов между оболочками - формами властных, социальных и других институтов, с одной стороны, и содержательным наполнением этих институтов - с другой. Множество разрывов между формой и содержанием, между должным и существующим, между правом как должным и политикой в ее фактическом многообразии"*(1). Изучение темы институтов конституционного права, их развития нацеливает на выявление этих противоречий, оценку их последствий для развития конституционного права и в целом всей правовой системы страны.

Проблематика институтов конституционного права, их правовой природы и особенностей не являлась предметом специальных исследований в российской юридической литературе. Как правило, эти вопросы рассматривались либо в контексте общей системы российского конституционного права, в связи с чем выявлялась принадлежность тех или иных правовых институтов к отрасли конституционного права, либо исследовались свойства отдельных институтов конституционного права. Между тем для понимания общих закономерностей развития конституционного права необходимо углубленное изучение самого понятия "институт конституционного права".

Это важно в силу того, что в рамках институтов конституционного права происходит актуализация важнейших проблем, стоящих перед государством и обществом, и их решение посредством методов, присущих конституционному праву. В этом смысле в рамках конституционных институтов реализуется технология конституционно-правового регулирования. Любые серьезные изменения конституционного законодательства неизбежно связаны с изменением системы институтов конституционного права либо корректировкой их содержания. Поэтому чтобы оставаться на почве объективных критериев оценки законодательной деятельности в сфере конституционного права, необходимо иметь четкое представление о правовой природе, логике развития и функционирования институтов конституционного права.

Институт конституционного права - это совокупность норм, в целом представляющих нормативную конструкцию, обращенную на урегулирование однородных, взаимосвязанных общественных отношений, составляющих предмет регулирования соответствующего института. При этом предмет данного регулирования является составной частью предмета конституционного права.

Что касается определения предмета конституционного права, здесь неизбежно присутствуют узкий и широкий подходы. В узком смысле реализуется восприятие конституционного права как "обычной отрасли права". В этом плане, как указывает А.Н. Кокотов, оно воздействует на общественные отношения, составляющие его предмет регулирования "с помощью не только общерегулятивных средств (цели, принципы, исходные ценности), но и методов детальной регламентации, не передоверяя эту задачу другим отраслям права... В итоге набор источников не ограничивается только конституционными актами"*(2).

В широком смысле предмет конституционного права как ведущей отрасли российского права охватывает практически все основополагающие отношения, составляющие предмет российского права*(3). В этом проявляется значение Конституции, которое она имеет для всей правовой системы. Закрепленный в Конституции РФ принцип ее непосредственного действия, получил механизм его процессуального обеспечения прежде всего в форме конституционного правосудия. Акты толкования Конституции, иные решения Конституционного Суда РФ и содержащиеся в них правовые позиции активно влияют как на нормотворчество, так и на правоприменение. Таким образом, закрепленные в Конституции нормы и институты осуществляют определяющее воздействие и на иные отрасли российского права*(4).

Особенности предмета конституционного права влияют и на метод его правового регулирования. В том, что нормы конституционного права регулируют общественные отношения не только путем воздействия на содержание норм других отраслей права, но и путем непосредственной регламентации целого ряда правовых институтов и процедур, заключаются общие особенности метода регулирования, присущего конституционному праву*(5).

Исходя из понимания конституционного права в широком и узком смыслах, важно различать категории "конституционный институт" и "институт конституционного права".

Конституционный институт представляет собой совокупность закрепленных в Конституции правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения. Являясь инструментом регулирующего воздействия конституционного права в широком смысле, он может и не получать дальнейшего развития именно в конституционном законодательстве и развиваться в рамках иных отраслей законодательства. В этом случае данный конституционный институт не является институтом конституционного права. Так, очевидно, что институт собственности, представляя собой конституционный институт, не является институтом конституционного права.

Институт конституционного права - это совокупность закрепленных в законодательстве правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения в сферах организации публичной власти, основ правового положения личности и федеративного устройства. Данное регулирование может быть исчерпывающим, если речь идет об органах государственной власти и федеративном устройстве или же имеет предметно ограниченный характер. Так, если обратиться к сфере взаимоотношений личности и государства, то осуществление политических и личных прав непосредственно и детально регулируется нормами конституционного права, а экономические, социальные, экологические права с системной полнотой регулируются нормами иных отраслей права.

В современных условиях предмет конституционного права характеризуется подвижностью. Как правило, это наблюдается в связи с изменениями концепции законодательного регулирования, которые воплощаются в жизнь в рамках формально устойчивой Конституции. Как отмечал академик О.Е. Кутафин, объем отношений, образующих предмет конституционного права, зависит не от выявления тех или иных особенностей этих отношений, а от воли государства, придающего этим взаимоотношениям основополагающий характер*(6). Однако в этом плане усмотрение законодателя ограничено самой Конституцией: придание нормам, составляющим новые институты, основополагающего значения должно соответствовать обусловленной Конституцией системе конституционного законодательства, которая обеспечивает в полном объеме реализацию ее норм.

Потенциал и пределы "усмотрения" в выборе предмета конституционно-правового регулирования со стороны государства особенно четко проявляются в процессе перехода от одного конституционного правопорядка к другому. Именно в этот период наряду с институтами конституционного права, нередко носящими временный или случайный характер, появляются и укрепляются институты, которые являются структурообразующими для отрасли конституционного права. Например, созданный на основе Указа Президента РФ от 29 октября 1993 г. N 1792 Третейский информационный суд, позднее преобразованный в Судебную палату по информационным спорам при Президенте РФ*(7), не приобрел свойств стабильного института конституционного права, в то время как сформированная на сходной правовой базе Центральная избирательная комиссия РФ впоследствии получила устойчивый конституционно-правовой статус в соответствии с Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" и Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Данное законодательное регулирование было обосновано необходимостью создания государственного органа, обеспечивающего обусловленную Конституцией РФ функцию по формированию выборных органов государственной власти*(8). В то же время конституционно-правовой легитимации Судебной палаты по информационным спорам препятствовал ее квазисудебный статус, противоречащий конституционному принципу разделения властей и действующему законодательству.

Таким образом, анализируя практику конституционно-правового регулирования, нельзя не видеть различий между теми или иными нормативными решениями, направленными на создание правовых институтов. Одни из них приобретают устойчивый характер, выполняя социально востребованную роль регулятора общественных отношений, другие - либо остаются в значительной мере формальными явлениями, либо их практическое использование ограничивается решением частных задач, характерных для определенного периода времени. Для оценки данной закономерности представляет интерес вывод Д.А. Ковачева о том, что "специфическое свойство общественных отношений, которые являются предметом конституционного регулирования, состоит в том, что эти отношения нуждаются в такой правовой регламентации, при которой они становятся постоянными правоотношениями"*(9), т.е. нормами конституционного права обеспечивается легитимация отношений, наиболее значимых для построения и функционирования государства на принципах, закрепленных в Конституции РФ. Стабильность, устойчивость и социальная востребованность совокупности правовых норм, затрагивающих вопросы организации публичной власти, основ правового положения личности и федеративного устройства и их направленность на обеспечение непрерывности в жизнедеятельности государства как единого целого является необходимым условием для ее признания в качестве института конституционного права.

Представление об институте права как о сравнительно небольшой группе, совокупности правовых норм*(10) не вполне точно отражает динамику современного развития конституционного права, в котором в настоящее время появляются крупные правовые институты, приобретающие свойства подотрасли права. В рамках данных подотраслей объединяется значительное число институтов конституционного права. При этом степень их интегрированности в систему подотрасли конституционного права различна.

Так, в рамках подотраслей конституционного права сохраняют свое самостоятельное значение и нормативные особенности правовые институты, закрепленные непосредственно в Конституции РФ (например, институт Президента РФ). Исчерпывающее регулирование статуса Президента РФ в Конституции РФ объективно препятствует увеличению объема и изменению содержания законодательного регулирования. Отметим, что наличие данных институтов является важным фактором стабилизации конституционного законодательства.

Другие институты конституционного права в большей степени подвержены влиянию специфических закономерностей, выражающих изменение методов и тенденций правового регулирования в рамках наиболее развитых и структурированных подотраслей конституционного права (законодательство о правах и свободах человека и гражданина, избирательное законодательство и законодательство о референдуме, законодательство о федеративном устройстве, законодательство об организации публичной власти).

Существенной чертой современного конституционного права России в целом является специализация правового регулирования в рамках отдельных подотраслей и институтов конституционного права*(11). В результате данной специализации модифицируется общий метод конституционного права. Его модификация проявляется по-разному применительно к отдельным институтам конституционного права, однако при этом в ней могут быть выявлены некоторые общие типичные черты, которые, собственно, и характеризуют современное развитие институтов конституционного права. Отметим некоторые из них.

Наблюдается возрастающая централизация правового регулирования. Она проявляется в общем усилении иерархических связей между всеми институтами публичной власти (в том числе посредством установления механизмов ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за выполнение федерального законодательства); повышении роли общефедеральных политических партий. В сфере федеративного устройства указанная тенденция проявляется также в перераспределении объема нормативного регулирования от органов государственной власти субъектов РФ к федеральным органам государственной власти, в том числе путем резкого снижения роли договора в качестве регулятора федеративных отношений.

В целом в институтах конституционного права в 2000-е гг. значительно сократился компонент законодательного регулирования со стороны субъектов РФ. Так, если до принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в субъектах РФ существовало довольно развитое законодательное регулирование основных институтов местного самоуправления (в субъектах РФ действовали законы о местном самоуправлении, иные законы по вопросам местного самоуправления), то в настоящее время участие субъектов РФ в регулировании институтов местного самоуправления в целом незначительно, соответствующие регулирующие полномочия регионального законодателя прямо предусмотрены в федеральных законах. Аналогичная ситуация складывается и с регулированием института выборов и референдума. Отличие состоит лишь в том, что если применительно к местному самоуправлению законодатель субъекта РФ существенно вытесняется из регулирования соответствующих институтов, то в случае с избирательным законодательством, законодательством о референдуме регулирование, осуществляемое на уровне субъектов РФ, как правило, дословно воспроизводя нормы федеральных законов, приобретает вторичный характер.

Количество институтов конституционного права, самостоятельно регламентируемых субъектами РФ в соответствии со ст. 73 и 76 (ч. 4) Конституции РФ, крайне незначительно*(12), и они не являются системообразующими для конституционного законодательства субъектов РФ. При данных обстоятельствах нельзя утверждать, что конституционное право субъектов РФ сложилось в качестве самостоятельного феномена, как это представлялось некоторым авторам непосредственно после принятия Конституции РФ*(13).

В регулировании институтов конституционного права, осуществляемом посредством федеральных законов, имеет место дальнейшее усиление роли императивных методов по отношению к диспозитивным, что фактически приводит к доминированию административно-правовых начал в тех сферах отношений, в которых в силу принципов, заложенных в Конституции РФ, если не определяющую, то весьма значимую роль должны играть механизмы саморегулирования. Данная тенденция вполне проявляется применительно к определению полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и порядка их осуществления.

При этом все большая детализация правового регулирования применительно к осуществлению гражданами и их объединениями конституционных прав, осуществлению конституционных полномочий органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления порождает неоднозначные последствия.

С одной стороны, увеличивается определенность в деятельности органов публичной власти, появляются некоторые дополнительные механизмы контроля за ними со стороны как государства, так и граждан. Так, в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были расширены формы прямого участия граждан в местном самоуправлении, в связи с чем появились новые правовые институты (например, институт публичных слушаний), конкретизирована ответственность органов местного самоуправления перед государством. С другой стороны, уменьшается самостоятельность региональных и местных властей в выборе конкретных правовых средств для решения вопросов, соответственно, регионального и местного значения.

Детальное регулирование порядка осуществления прав и свобод граждан, как правило, обосновывается необходимостью защиты публичных интересов. В то же время подобная детализация нередко сопровождается ограничением самих прав и свобод. Безусловно, в той части, в которой ограничение является средством противодействия угрозам терроризма, экстремизма и иным вызовам цивилизованному обществу, обосновано в соответствии с критериями, установленными в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, оно является необходимым средством защиты конституционного строя государства. Проводимая в связи с этим коррекция содержания институтов конституционного права является социально и конституционно обоснованной. Однако принятие таких законодательных мер, как, например, отмена на длительную перспективу выборов глав субъектов РФ, является примером деструктивного влияния фактора политической целесообразности на общую логику развития публичной власти в соответствии с Конституцией РФ.

Детальное регулирование политических и личных прав и свобод человека, основанное на экспансии административно-правовых начал, способно нарушить установленный конституцией баланс интересов государства, гражданского общества и личности, поскольку оно нередко создает объективные сложности для реализации этих прав и свобод, препятствует развитию гражданской инициативы. Последняя тенденция подтверждается теми изменениями в избирательном законодательстве, которые наблюдаются последнее десятилетие. Резкое увеличение количества условий, установленных в федеральном законодательстве, при которых возможно осуществление конституционного права граждан быть избранными (пассивное избирательное право), привело к бюрократизации, зарегулированности избирательного процесса*(14), когда на первое место выдвигается строгое соблюдение многочисленных формальностей, а не обеспечение основополагающего конституционного права гражданина. Это объективно препятствует реализации конституционного принципа свободных выборов, закрепленного в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ.

Наличие вышеуказанных общих тенденций в развитии институтов конституционного права не приводит к усилению единства в регулировании институтов конституционного права, появлению институтов, играющих общерегулятивную роль в рамках всей отрасли конституционного права. Объективные сложности в создании такого регулирования отчетливо проявляются в отсутствии в законодательстве единых нормативных подходов к регулированию ответственности в конституционном праве. На практике продолжает расширяться дифференцированное законодательное регулирование ответственности в различных подотраслях конституционного права, имеющее разновекторный характер.

В этих условиях центробежные тенденции в развитии институтов конституционного права сдерживаются потенциалом прямого действия Конституции РФ, обеспечиваемого конституционным правосудием. Влияние Конституционного Суда РФ на развитие институтов конституционного права осуществляется в разнообразных формах. Отметим наиболее важные из них.

Конституционный Суд РФ посредством актов толкования Конституции РФ конкретизирует содержание закрепленных в ней институтов конституционного права. Только такое толкование является официальным, общеобязательным. И здесь, как отмечает В.Д. Зорькин, "установка - на удержание развивающейся государственности, экономических и социальных отношений в конституционном поле, расширение правового пространства для новых правомерных притязаний субъектов права"*(15).

Конституционный Суд РФ, решая дела о соответствии нормативных актов Конституции РФ, может корректировать содержание институтов конституционного права. Существенное значение здесь имеет категория выявленного КС РФ конституционно-правового смысла норм и институтов законодательства. При выявлении конституционно-правового смысла оспоренных в КС РФ положений закона их конституционность признается только в данных содержательных рамках*(16). Н.С. Бондарь обоснованно полагает, что в данном случае происходит преобразование конституционных отношений и институтов конституционализма посредством разрешения конституционно-правовых споров*(17).

Решения Конституционного Суда РФ могут открывать возможности для развития институтов конституционного права. Так, КС РФ, принимая постановление от 24 декабря 1996 г. N 21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ, установил допустимость введения института отзыва депутата законодательного органа субъекта РФ. Как отмечает Б.С. Эбзеев, КС РФ определил материальные и процессуальные критерии правомерности законодательного оформления института отзыва депутата*(18).

И наконец, следует отметить значение рекомендаций законодателю по принятию законов и общему содержанию нормативных решений, которые в своих актах может давать Конституционный Суд РФ. Нормативные положения, содержащиеся в данных рекомендациях, в дальнейшем нередко получают непосредственное воплощение в текстах законодательных актов.

Подводя итог сказанному, можно утверждать, что современное развитие институтов конституционного права, испытывая воздействие многих факторов, отражающих политику государства в различных сферах, отличается высоким динамизмом. Это сказывается на системе институтов, их нормативном содержании. И если сама система институтов конституционного права, сложившаяся после принятия Конституции РФ, в целом приобрела логически завершенный облик, этого нельзя сказать о методах правового регулирования. Отсутствие единых подходов, обеспечивающих учет в законодательстве потенциала саморегулирования, самоуправления (в широком смысле этого слова), заложенный в Конституции РФ, препятствует стабилизации регулирования институтов конституционного права. В устранении данного дезинтегрирующего фактора решающая роль принадлежит конституционному правосудию. Выработка доктрины методов конституционно-правового регулирования - актуальная задача науки конституционного права.

Библиографический список

Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011.

Выборы в Государственную Думу: правовые проблемы: сб. ст. М., 1995.

Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. 2-е изд. М., 2008.

Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. М., 1996.

Ковачев Д.А. Проблемы конституционного права. М., 2003.

Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / отв. ред. Б.С. Эбзеев: в 2 т. М., 2000. Т. 1.

Конституционное право России: учебник / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2004.

Конституционное право России: учебник / под ред. А.Е. Постникова. М., 2007.

Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002.

Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010.

Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001.

Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003.

Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М., 2004.

Постников А.Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства // Журнал российского права. 2004. N 2.

А.Е. Постников,

заведующий отделом конституционного права ИЗиСП,

доктор юридических наук, профессор

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. 2-е изд. М., 2008. С. 29.

*(2) Конституционное право России: учебник / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2004. С. 21.

*(3) В этом смысле А.Н. Кокотов характеризует конституционное право как общую часть российского права (см. там же. С. 25).

*(4) Н.С. Бондарь рассматривает этот процесс как конституционализацию всех сфер развития государственности, расширение предмета конституционного регулирования. Автором выявляются такие формы этого процесса, как: 1) обоснование Конституционным Судом РФ конституционной природы общественных отношений, регулируемых нормами отраслевого законодательства; 2) выявление конституционного содержания в конкретных институтах отраслевого законодательного регулирования и, соответственно, "уплотнения" конституционных начал в отраслевых правоотношениях; 3) конкретизация правового (специального) статуса субъектов правоотношений через выявление их конституционной природы (см.: Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011. С. 235-240).

*(5) См.: Конституционное право России: учебник / под ред. А.Е. Постникова. М., 2007. С. 9.

*(6) См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 26.

*(7) О статусе и практике деятельности данного института см.: Выборы в Государственную Думу: правовые проблемы: сб. ст. М., 1995. С. 50-63.

*(8) В литературе неоднократно ставился вопрос о необходимости установления статуса ЦИК России непосредственно в Конституции РФ (см., например: Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. М., 1996. С. 75-78). Впрочем, отсутствие у ЦИК России статуса конституционного института не препятствует данному органу в последовательном укреплении своего статуса с момента его создания в 1993 г.

*(9) Ковачев Д.А. Проблемы конституционного права. М., 2003. С. 19.

*(10) См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М., 2004. С. 311.

*(11) См.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С. 124.

*(12) К их числу, в частности, принято относить административно-территориальное устройство субъекта РФ, институт отзыва депутата законодательного органа субъекта РФ и др.

*(13) См., например: Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002.

*(14) См.: Постников А.Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства // Журнал российского права. 2004. N 2. С. 3-10.

*(15) Зорькин В.Д. Указ. соч. С. 36.

*(16) См.: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003. С. 44-46.

*(17) См.: Бондарь Н.С. Указ. соч. С. 227-228.

*(18) См.: Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / отв. ред. Б.С. Эбзеев: в 2 т. М., 2000. Т. 1. С. 493.