Комментарий к постановлению Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. N 15-П по делу о проверке конституционности положений ч. 3 ст. 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ч. 2 и 3 ст. 9 Закона Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" (В.Е. Чуров, М.В. Гришина, Е.С. Чернова, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2011 г.)

Комментарий к постановлению Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. N 15-П по делу о проверке конституционности положений ч. 3 ст. 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ч. 2 и 3 ст. 9 Закона Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области"

7 июля 2011 г. Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ законоположения, допускающие применение пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в небольших сельских поселениях с малым числом депутатских мандатов. Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан И.И. Болтушенко, Ю.А. Гурмана и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукина.

Следует отметить, что выработанная в постановлении от 7 июля 2011 г. N 15-П правовая позиция КС РФ корреспондирует позиции ЦИК России, высказанной в письме в адрес избирательных комиссий субъектов РФ в июле 2010 г. Основываясь на практике законоприменения, сложившейся в субъектах РФ при распределении малого числа мандатов на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований, ЦИК России в своем письме констатировала высокую вероятность нарушения принципа пропорционального распределения депутатских мандатов при распределении менее 15 мандатов.

В указанном письме ЦИК России отмечалось, что при распределении небольшого количества мандатов по пропорциональной избирательной системе могут возникнуть следующие ситуации: когда два списка кандидатов, за один из которых проголосовало существенно больше избирателей, чем за другой, получают равное число депутатских мандатов; когда количество списков кандидатов, преодолевших заградительный барьер, будет больше, чем количество мандатов, распределяемых по единому избирательному округу, или равно этому количеству.

В постановлении КС РФ от 7 июля 2011 г. N 15-П указано, что применение пропорциональной избирательной системы "при небольшом числе депутатских мандатов сопряжено с возможностью нарушения принципа равенства при определении результатов волеизъявления избирателей, поскольку не исключает получения одинакового числа депутатских мест в представительном органе муниципального образования избирательными объединениями, за списки кандидатов которых подано существенно различающееся число голосов избирателей. Более того, в случае участия в муниципальных выборах значительного числа избирательных объединений использование пропорциональной системы при малом числе депутатских вакансий в представительном органе поселения вообще может сделать невозможным определение результатов выборов и тем самым, по существу, блокировать использование института выборов в качестве высшего непосредственного выражения народовластия". ЦИК России рекомендовалось обратить внимание на возможность закрепления в законе субъекта РФ, уставе муниципального образования мажоритарной избирательной системы относительного большинства для муниципальных образований, в которых численность депутатов представительного органа менее 15 человек.

В постановлении от 7 июля 2011 г. КС РФ в связи с этим отметил, что "в отличие от муниципальных районов и городских округов поселения (сельские и городские), которые, как правило, малочисленны по составу населения, в силу объективных закономерностей более приспособлены для самоуправления, нежели крупные муниципальные образования. При этом потенциал личного участия граждан в местных делах, в том числе выборных, в поселениях, прежде всего сельских, с малочисленным населением более высок, чем в муниципальных районах и городских округах, и депутаты их представительных органов находятся в прямых, непосредственных отношениях с избирателями, чему в оптимальной степени соответствует их избрание с применением мажоритарной избирательной системы".

Далее Конституционный Суд РФ указал следующее: "Поскольку, таким образом, при незначительном числе депутатов применение для формирования представительного органа муниципального образования правил пропорциональной избирательной системы не исключает получение недостоверных результатов, искажение волеизъявления избирателей, потерю или фактическую передачу голосов между списками кандидатов, что может поставить под сомнение легитимность сформированного в таких условиях выборного органа публичной власти, федеральный законодатель в целях установления гарантий избирательных прав граждан обязан определять критерии (пределы) использования пропорциональной избирательной системы и метод распределения депутатских мандатов, обеспечивающие достоверность волеизъявления избирателей и справедливость выборов в органы публичной власти".

Вместе с тем следует отметить, что пропорциональная избирательная система и мажоритарная избирательная система относительного большинства имеют как положительные, так и отрицательные стороны.

Мажоритарная система относительного большинства - самая простая система, при которой избранным считается кандидат, который получил наибольшее число голосов, т.е. больше голосов, чем любой из его соперников. При этой системе обычно не устанавливается обязательный минимум участия избирателей в голосовании: если проголосовал хотя бы один избиратель, выборы считаются состоявшимися. В свою очередь, главная идея пропорциональной избирательной системы заключается в том, чтобы каждая политическая партия получала в представительном органе число мандатов, пропорциональное числу поданных за нее голосов избирателей.

Что касается практики, то, например, на выборах в Хомутининском сельском поселении 11 октября 2009 г. приняло участие 1017 избирателей, что составило 79,08% от общего числа избирателей. При этом партия "Единая Россия" набрала 61,77% голосов избирателей и получила 7 мандатов, партия "Справедливая Россия" - 32,61% голосов и 3 депутатских мандата, КПРФ - 2,96% голосов, а ЛДПР - 0,89%. 18 бюллетеней, что составляет менее 2% поданных голосов, были признаны недействительными. Таким образом, более 94% поданных голосов получили свое выражение в депутатских мандатах. При мажоритарной избирательной системе относительного большинства кандидаты, не набравшие более половины голосов избирателей, могут получить все мандаты.

В целом решение Конституционного Суда РФ по данному вопросу принято с учетом практики законоприменения, представленной ЦИК России, и имеющихся подходов к решению обозначенных вопросов. В значительной степени это удалось благодаря тесному многолетнему сотрудничеству Конституционного Суда РФ с ЦИК России. С учетом состоявшегося решения Конституционного Суда РФ и принимая во внимание конституционную природу местного самоуправления, федеральному законодателю необходимо определить критерии (пределы) использования пропорциональной избирательной системы при формировании представительных органов муниципальных образований.

В.Е. Чуров,

Председатель ЦИК России

М.В. Гришина,

член ЦИК России

Е.С. Чернова,

главный советник отдела регионального

законодательства о выборах и референдумах

Правового управления Аппарата ЦИК России

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2011 г.