Дефекты правотворчества в сфере социального обеспечения и их последствия (В.Ш. Шайхатдинов, "Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2011 г.)

Дефекты правотворчества в сфере социального обеспечения и их последствия

Анализируются дефекты правотворчества в сфере социального обеспечения. Дается анализ основных проблем, связанных с недостаточно точными формулировками норм, и последствий, к которым они приводят, предлагаются изменения и дополнения в нормативные акты.

В последнее время юристы-исследователи много внимания уделяют дефектам правотворчества в различных отраслях законодательства*(1). Имеют место дефекты правотворчества и в сфере социального обеспечения. Остановимся на некоторых из них применительно к отдельным видам социального обеспечения.

Пенсионное обеспечение

1. При принятии Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 113-ФЗ "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий"*(2) (далее - Закон N 113-ФЗ) была допущена одна, казалось бы, незначительная ошибка, которая в действительности очень серьезна, и ее негативные последствия проявляются до сих пор. Суть дела в следующем. В ст. 1 Закона были установлены правила исчисления и увеличения пенсий путем применения индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП). ИКП определяется путем умножения размера пенсии в процентах, полагающегося в зависимости от продолжительности трудового стажа, на отношение среднемесячного заработка пенсионера за установленный период (12, 24, 60 месяцев), из которого исчисляется пенсия, к среднемесячной заработной плате в стране за этот же период. В ч. 4 ст. 1 Закона закреплено положение, согласно которому отношение среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране учитывается в размере не свыше 1,2. Однако в ч. 1 ст. 4 указано, что ИКП, определенный ч. 4 ст. 1 Закона, ограничивающий отношение среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране, устанавливается в размере 0,7. Возникает вопрос: как понимать данное положение?

Бесспорно, что положение ч. 1 ст. 4 Закона N 113-ФЗ не согласуется с ч. 4 ст. 1, поскольку в последней речь идет не об ограничении ИКП значением 1,2, а об ограничении этим пределом отношения среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране, значение 0,7 применяется к ИКП в связи с недостатком средств. Сказанное подтверждается тем, что в ч. 2 ст. 4 Закона предусматривается, что размер указанного коэффициента (следовало написать - указанного соотношения) на последующий период и срок его действия устанавливаются федеральным законом, проект которого рассматривается одновременно с проектом федерального закона о бюджете Пенсионного фонда РФ на очередной финансовый год. Если же толковать это положение иначе, то можно прийти к ошибочному выводу, что федеральным законом будет устанавливаться ИКП, который образуется путем деления и умножения трех величин и является индивидуальным. Наконец, ч. 2 ст. 4 Закона конкретизирует не ч. 2 ст. 1, где речь идет об ИКП, а ч. 4 ст. 1, содержащую правовые нормы об ограничении отношения среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране.

Ошибка в указанном Законе привела к большому числу обращений граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления в различные государственные органы, в том числе в Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ. Отдельные граждане обратились в Европейский Суд по правам человека. Так, 18 ноября 2004 г. ЕСПЧ вынес решение по делу А.А. Праведной из Новосибирска*(3).

2. Согласно ст. 6 Закона РФ от 12 ноября 1993 г. N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей"*(4) (далее - Закон РФ от 12 февраля 1993 г.) пенсионерам, получающим пенсии по данному Закону, при поступлении на военную службу, на службу в органы внутренних дел, в органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ или учреждения и органы уголовно-исполнительной системы выплата назначенных пенсий на время службы приостанавливается. Среди органов государства, при прохождении службы в которых выплаты пенсий приостанавливаются, отсутствуют Федеральная таможенная служба, Следственный аппарат при прокуратуре РФ (в настоящее время - Следственный комитет РФ), что можно считать ошибкой законодателя.

3. В соответствии со ст. 45 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. пенсии за выслугу лет, по инвалидности и по случаю потери кормильца, назначенные по этому Закону, повышаются Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и лицам, награжденным орденом Славы трех степеней, на 100% размера пенсий. Как следует из изложенного, с одной стороны, пенсии по случаю потери кормильца здесь упомянуты, а с другой - речь идет о повышении указанных пенсий самим награжденным лицам, а не членам их семей. Данный дефект статьи повлек за собой весьма серьезные негативные последствия. Так, в связи с гибелью при исполнении воинского долга И. Лелюха, которому в декабре 1995 г. было посмертно присвоено звание Героя России, его вдова обратилась в Военный комиссариат Новосибирской области с просьбой о повышении назначенной ей и ее двоим несовершеннолетним детям пенсии по случаю потери кормильца. В повышении пенсии военкоматом было отказано. Отказал ей в удовлетворении жалобы и Октябрьский районный суд Новосибирска. Судебная коллегия по гражданским делам Новосибирского областного суда отменила решение районного суда и обязала военный комиссариат области повысить пенсию по случаю потери кормильца Лелюх. Президиум областного суда определение коллегии по гражданским делам отменил и оставил в силе решение районного суда. Постановление президиума областного суда было опротестовано заместителем Председателя Верховного Суда РФ. Этот протест 29 мая 1998 г. был удовлетворен Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ, которая решила, что пенсия Лелюх подлежит увеличению согласно ст. 45 Закона РФ от 12 февраля 1993 г.*(5) Однако Генеральная прокуратура РФ принесла протест в порядке надзора на определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29 мая 1998 г., указав, что Судебная коллегии расширительно истолковала п. "а" ст. 45 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. Кроме того, Главное управление военного бюджета и финансирования Минобороны России письмом от 30 декабря 2000 г. разъяснило, что определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ распространяется только в отношении Лелюх и что все положительные решения судебных органов по данному вопросу следует опротестовывать до Верховного Суда РФ*(6). Вот такое странное письмо.

Еще одним примером, когда дефект законодательного акта сыграл отрицательную роль, является дело Л. Куяновой из Новосибирска. Ее сын, прапорщик Бердской бригады спецназа, О. Куянов погиб в бою на Северном Кавказе в 1999 г. Ему посмертно было присвоено звание Героя России. Л. Куяновой и дочери ее погибшего сына была назначена пенсия по случаю потери кормильца, но в повышении размера пенсии в соответствии с п. "а" ст. 45 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. отказано*(7).

Из приведенных примеров можно сделать следующие выводы. Во-первых, необходимо изменить редакцию п. "а" ст. 45 Закона РФ от 12 февраля 1993 г., указав, что пенсии повышаются как награжденным лицам, так и членам их семей (пенсии по случаю потери кормильца). Во-вторых, Минздравсоцразвития России обязано давать разъяснения о применении Закона РФ от 12 февраля 1993 г., что вытекает из Положения о данном Министерстве, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г.*(8) В-третьих, Верховный Суд РФ должен был выступить с законодательной инициативой о внесении изменений в ст. 45 Закона РФ от 12 февраля 1993 г., так как согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ ему принадлежит право законодательной инициативы по вопросам его ведения. Хотя в литературе утверждается, что вопросы ведения высших судебных органов не совсем ясны и даже совсем неясны*(9), представляется, что защита прав граждан входит в ведение Верховного Суда РФ и он может выступать с законодательной инициативой по этим вопросам.

4. В п. 4 ст. 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионом обеспечении в Российской Федерации"*(10) (далее - Закон N 166-ФЗ) указано, что условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств местных бюджетов определяются актами органов местного самоуправления. В то же время в ст. 24 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"*(11) (далее - Закон N 25-ФЗ) говорится иное: в ч. 1 ст. 24 провозглашается, что в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ. В ч. 2 данной статьи уточняется, что определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъектов РФ соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъектов РФ. При этом максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимального размера государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта РФ по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта РФ. Представляется, что нормы ст. 24 Закона N 25-ФЗ следует рассматривать как отсылочные и ориентирующие федерального законодателя на то, чтобы учесть их содержание при принятии федерального закона о государственном пенсионном обеспечении муниципальных служащих. До принятия этого федерального закона должны действовать нормы п. 4 ст. 7 Закона N 166-ФЗ. К сожалению, законодательство ряда субъектов РФ, как правило, дословно повторяет положения ст. 24 Закона N 25-ФЗ (Ямало-Немецкий автономный округ, Мурманская область, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра и др.).

Обеспечение пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, на детей

1. В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством"*(12) (далее - Закон N 255-ФЗ) застрахованные лица обеспечиваются пособием по временной нетрудоспособности при необходимости осуществления ухода за больным членом семьи. В ст. 6 данного Закона из числа членов семей упоминаются лишь дети. Кто еще относится к членам семей, остается неизвестным. Чем же должны руководствоваться работники медицинских учреждений при выдаче листков временной нетрудоспособности по уходу за больным членом семьи? К сожалению, в Семейном кодексе РФ к членам семей отнесены одни лица, в Жилищном кодексе РФ - другие, в Федеральном законе от 24 декабря 1997 г. N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации"*(13) - третьи.

На наш взгляд, требуется в срочном порядке внести соответствующие изменения в ст. 5 Закона N 255-ФЗ. При этом весьма полезно было бы изучить опыт Чешской Республики по данному вопросу. Согласно Закону Чешской Республики N 54/1956 "О страховании по нетрудоспособности работников"*(14) пособие при болезни членов семьи выделяется в качестве самостоятельной выплаты. Кроме того, к членам семьи отнесены: супруг (супруга); дети; друг (подруга), проживающие совместно не менее трех месяцев; внуки, братья, сестры; родители, бабушки и дедушки; тесть, теща, свекор, свекровь; сестра либо дочь, которая ведет домохозяйство вдовы (вдовца), разведенной, разведенного застрахованного лица либо ухаживает за его ребенком школьного возраста, бывший муж (бывшая жена).

2. К числу дефектов Закона N 255-ФЗ необходимо отнести положение ч. 3 ст. 12, по которому застрахованной женщине, имеющей страховой стаж менее шести месяцев, пособие по беременности и родам выплачивается в размере, не превышающем за полный календарный месяц минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом. Подобное положение содержится в ч. 6 ст. 7 этого Закона и касается размера пособия по временной нетрудоспособности. Однако одно дело - пособие по временной нетрудоспособности, а другое - по беременности и родам. Это два самостоятельных социальных пособия. Если в отношении пособий по временной нетрудоспособности нормы ограничительного характера можно оправдать, то в отношении пособий по беременности и родам - ни в коем случае. В настоящее время государством принимаются меры к стимулированию рождаемости. Поэтому следует отменить правовые нормы, ограничивающие права женщин на выплаты по беременности и родам. Примером тому является готовность Президента РФ и Правительства РФ изменить правила исчисления заработка для определения размеров пособий по беременности и родам, которые были внесены Федеральным законом от 8 декабря 2010 г. N 343-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством"*(15). Нормы об исчислении заработка не за 12 календарных месяцев, как это было ранее, а за два календарных года перед годом наступления отпуска по беременности и родам, вызвали демонстрации беременных женщин в Санкт-Петербурге и Москве. В связи с этим Президент РФ Д.А. Медведев пообещал изменить закон так, чтобы женщины сами выбирали заработок для определения размера пособий по беременности и родам*(16).

3. Нет нужды говорить о важности ежемесячного пособия на ребенка в деле оказания семьям с детьми материальной помощи для воспитания и содержания детей. Тем более непонятна ситуация с правовым регулированием в данной сфере.

В первой редакции Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"*(17) (далее - Закон N 81-ФЗ) вопросам предоставления ежемесячного пособия на ребенка были посвящены три статьи: ст. 16 "Право на ежемесячное пособие на ребенка", 17 "Размер ежемесячного пособия на ребенка" и 18 "Порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка". Право на ежемесячное пособие на ребенка имел один из родителей (усыновителей, опекунов, попечителей) на каждого рожденного, усыновленного, принятого под опеку (попечительство), совместно проживающего с ним ребенка до достижения им 16 лет (на учащегося образовательного учреждения - до окончания им обучения, но не более чем до достижения им 18 лет) в семьях со среднедушевым доходом, размер которого не превышал величину прожиточного минимума в субъекте РФ.

В связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ*(18) (далее - Закон N 122-ФЗ) редакция Закона N 81-ФЗ изменилась. Статьи 17 и 17.1 утратили силу. Статья 16 стала называться "Ежемесячное пособие на ребенка", в ней указали, что размер, порядок назначения, индексации и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Таким образом, федерация сняла с себя обязанность определять условия возникновения права на данное пособие, но не передала ее субъектам РФ. При этом нельзя не отметить, что в силу ст. 153 Закона N 122-ФЗ при издании органами государственной власти субъектов РФ в связи с принятием данного Закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия выплаты пособий не могут быть ниже размеров и условий выплаты пособий, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан по состоянию на 31 декабря 2004 г.

Нельзя сказать, что в современной редакции ст. 16 Закона N 81-ФЗ нет дефектов. Вряд ли оправданно решение таких важных вопросов, как вопросы обеспечения семей с детьми ежемесячными пособиями на ребенка полностью возлагать на органы государственной власти субъектов РФ. Здесь важны не только условия, определяющие право на данное пособие, но и размер пособия.

Размеры указанных пособий настолько мизерны, что не выдерживают никакой критики (230 руб. в месяц, 300 руб. в месяц и т.д.), и это в то время, когда в ряде зарубежных стран уделяется серьезное внимание обеспечению семей с детьми пособиями. Так, во Франции при рождении второго ребенка семья ежемесячно получает от государства 124 евро, при трех детях - 283 евро, при четырех - 441 евро. Кроме того, на каждого ребенка в возрасте от 11 до 16 лет еще доплачивается 35 евро в месяц. Эта сумма увеличивается почти в два раза, если сыну или дочери 17 и более лет - вплоть до 21 года. В Великобритании каждая семья при рождении первого ребенка получает еженедельное пособие в размере 26 фунтов (около 1000 руб.), на каждого последующего ребенка - 13 фунтов 20 пенсов в неделю. В Финляндии с месяца рождения ребенка и до достижения им 17 лет каждая семья получает ежемесячное пособие в размере 100 евро в месяц. Если в семье рождается второй ребенок, его пособие - 110,5 евро в месяц, третий - 131 евро, четвертый - 151,5, пятый и следующие - 172 евро. Таким образом, родители до достижения каждым ребенком 17-летнего возраста получают от государства в общей сложности более 20 тыс. евро, за второго дополнительно 22 тыс., за третьего - почти 27 тыс. евро. Таким образом, в Финляндии семья с тремя детьми получает в виде пособий порядка 76 тыс. евро*(19).

Предоставление государственной социальной помощи

1. В ст. 1 Закона о прожиточном минимуме в Российской Федерации указано, что семья - это лица, связанные родством и (или) свойством, совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство. Однако при этом упущено, что в состав семьи могут входить супруги, которые не состоят между собой в родстве и (или) свойстве, а находятся в брачных отношениях.

2. Еще больше дефектов имеется в Федеральном законе от 18 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи"*(20). Остановимся на некоторых из них. Во-первых, в содержание ст. 11 не включена задача доведения доходов малообеспеченных граждан до прожиточного минимума, так как согласно ей размер государственной социальной помощи определяется органами государственной власти субъектов РФ. В результате в Свердловской области, например, размер такой помощи составляет 350 руб. в месяц на одного человека. При этом размер дохода конкретного малоимущего гражданина не учитывается. Во-вторых, гл. 2 Закона называется "Государственная социальная помощь, оказываемая в виде предоставления гражданам набора социальных услуг" (ст. 6.1-6.8). Однако не принято во внимание то, что набор социальных услуг - это не вид государственной социальной помощи, а мера социальной поддержки, предусмотренная не для малообеспеченных граждан, а для ветеранов, инвалидов, других категорий граждан, которым она предоставляется без учета их материального положения. В результате дезориентированы как федеральные органы исполнительной власти, так и органы государственной власти субъектов РФ. В частности, Минздравсоцразвития России приняты приказы от 16 ноября 2004 г. "О порядке ведения федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи"*(21) и от 23 сентября 2005 г. "О перечне лекарственных средств, отпускаемых по рецептам врача (фельдшера) при оказании дополнительной бесплатной медицинской помощи отдельным категориям граждан, имеющим право на получение государственной социальной помощи"*(22). В данных приказах, несмотря на их наименование, речь идет не о государственной социальной помощи, а о мерах социальной поддержки.

В Свердловской области 29 октября 2007 г. принят Закон "Об оказании в Свердловской области государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и иным категориям граждан и предоставлении социальных гарантий малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам"*(23). При этом не учтено, что реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, имеют право не на государственную социальную помощь, а на социальную поддержку*(24).

В заключение следует отметить, что в статье упомянуты лишь некоторые дефекты правотворчества в сфере социального обеспечения. Значительную роль в преодолении дефектов в рассматриваемой сфере сыграли Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, суды общей юрисдикции, Европейский Суд по правам человека*(25).

В.Ш. Шайхатдинов,

доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой

социального права, государственной и муниципальной службы УрГЮА (Екатеринбург)

"Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Обзор взглядов на эту тему см.: Жильцов М.А. Дефекты трудового права. Екатеринбург, 2010. С. 7-16.

*(2) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3585. Утратил силу.

*(3) Решетникова Н. Праведное дело. Жительница Новосибирска добилась в Страсбурге перерасчета пенсии // Рос. газ. 2005. 11 дек.

*(4) Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 9. Ст. 328.

*(5) Бюл. Верховного Суда РФ. 1998. N 11.

*(6) Золотухин Т.А., Копылова А.В. Комментарий законодательства о пенсионном обеспечении граждан, проходивших военную службу, и членов их семей. М., 2002. С. 179.

*(7) Александрова Н. Золотую Звезду обесценили // Рос. газ. 2005. 28 июня.

*(8) СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2898.

*(9) Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л.В. Лазарева. М., 2009. С. 617.

*(10) СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4831.

*(11) Там же. 2007. N 10. Ст. 1152.

*(12) Там же. N 1. Ч. I. Ст. 18.

*(13) Там же. 1997. N 43. Ст. 4904.

*(14) Solialni pojisteni. Praha, 2007. S. 37.

*(15) Рос. газ. 2010. 13 дек.

*(16) Аргументы и факты. 2010. 29 дек. С. 9.

*(17) СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1929.

*(18) Там же. 2004. N 35. Ст. 3607.

*(19) Прокофьева В., Дмитриева О. и др. Недетская помощь. Как в других государствах стимулируют рост рождаемости // Рос. газ. 2010. 2 дек.

*(20) СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3639.

*(21) Рос. газ. 2004. 24 дек.

*(22) Бюл. трудового и социального законодательства РФ. 2006. N 12.

*(23) Обл. газ. 2007. 31 окт.

*(24) Подробнее см.: Кожевников Д.Е. Государственная социальная помощь малоимущим гражданам: правовые вопросы: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2010.

*(25) Подробнее см.: Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации. М., 2002. Т. 2, 3; Социальные права и практика Конституционного Суда РФ. СПб., 2008; Азарова Е.Г. Судебная защита пенсионных прав. М., 2009; Говорухина Е.Ю. Применение норм права социального обеспечения: вопросы теории и практики. Екатеринбург, 2010.