О необходимости разработки землеустроительной документации на землях сельскохозяйственного назначения (А.Л. Желясков, Н.С. Денисова, "Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 10, октябрь 2011 г.)

О необходимости разработки землеустроительной документации на землях сельскохозяйственного назначения

Рассмотрена необходимость разработки землеустроительной документации при формировании землепользований на землях сельскохозяйственного назначения. В современных рыночных условиях обозначена необходимость совершенствования размеров сельскохозяйственных предприятий и их землепользований. Разработан алгоритм формирования системы сельскохозяйственных землепользований.

Повышение эффективности аграрного производства, инвестиционной привлекательности агропромышленного комплекса становится одной из приоритетных задач государственной политики. На это направлены ряд документов: Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства" от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ, Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, Федеральная целевая программа "Социальное развитие села до 2012 года". Однако реализуемые программы по развитию сельского хозяйства не рассматривают должным образом вопросы и проблемы формирования землепользований сельскохозяйственных предприятий, являющихся основой их стабильного функционирования. При плановой экономике основными производителями сельскохозяйственной продукции являлись колхозы и совхозы, размеры землепользований которых были стабильными, а границы - устойчивыми на местности. К основным последствиям земельной реформы 90-х годов XX в. можно отнести выбытие земель сельскохозяйственного назначения из оборота, ухудшение качественного состояния, использование земель с нарушением земельного законодательства, что в первую очередь обусловлено несовершенством системы земельных отношений, отсутствием эффективного собственника. Существенно увеличилось количество хозяйствующих субъектов на землях сельскохозяйственного назначения, что привело к уменьшению размеров их землепользований, появлению недостатков, нарушению оптимальности размеров хозяйств. Сельскохозяйственные предприятия (производственные кооперативы, хозяйственные товарищества и общества), являющиеся основными производителями сельскохозяйственной продукции, оказались в условиях необходимости реорганизации землепользований, привлечения земельных участков, находящихся в собственности физических лиц; с другой стороны, органы местного самоуправления не способны регулировать процессы перераспределения земельных ресурсов.

С принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" N 221-ФЗ на замену проектам территориального землеустройства приходят "межевой план", "схема расположения земельного участка на кадастровой карте (плане) территории", не предусматривающие экономическое, экологическое и землеустроительное обоснование консолидации земельных долей у сельскохозяйственных товаропроизводителей. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения" от 29.12.10 N 435 определяет понятие "проект межевания земельных участков", как документ, определяющий границы земельных участков, в соответствии с решением собственника земельных долей об их выделе и в соответствии с решением общего собрания участников долевой собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения, находящийся в собственности более пяти лиц. Предположительно, данный документ должен заменить "проект территориального землеустройства" на землях сельскохозяйственного назначения.

Проект межевания составляется кадастровым инженером; основная цель проекта - определение размера и местоположения границ земельного участка или земельных участков, которые могут быть выделены в счёт земельной доли или земельных долей. С другой стороны, такие вопросы, как: обоснование площади землепользования, перераспределения земель, формирование устойчивой системы землепользований, создание территориальных условий для рациональной организации сельскохозяйственного производства, разработка мероприятий, направленных на улучшение и восстановление земель, не являются прерогативой данного документа. Массовая разработка проектов межевания, на наш взгляд, может привести к созданию большого количества мелкоконтурных земельных участков, образованию недостатков землепользований - чересполосицы, вкрапливаний, дальноземелья и т.д., что осложнит и так непростую ситуацию на землях сельскохозяйственного назначения.

Формирование земельных участков, упорядочение и совершенствование сельскохозяйственных землепользований должны иметь землеустроительное обоснование. Развитие сельскохозяйственного производства в Российской Федерации в период рыночных преобразований невозможно без решения следующих основных вопросов: определение рациональных размеров сельскохозяйственных предприятий и их землепользований, рациональное перераспределение земельных участков между хозяйствующими субъектами, способствующее повышению эффективности использования земли, упорядочение границ, выявление возможности вовлечения сельскохозяйственных угодий в оборот и др. Возникает необходимость рассмотрения вариантов применения и совершенствования в современных условиях положений по определению оптимальных размеров сельскохозяйственных предприятий и их землепользований. Представляется, что регулирование вопросов использования земельных ресурсов на внутрихозяйственном уровне является предпосылкой прогнозирования аграрного производства на муниципальном, государственном уровне. Стабилизация экономической ситуации в аграрном секторе, демографических процессов в сельской местности, повышение эффективности использования сельскохозяйственных угодий должны быть достигнуты только посредством землеустроительных мероприятий. Проблемы, связанные с совершенствованием размеров сельскохозяйственных предприятий, их землепользований, созданием эффективной системы управления землепользованиями на землях сельскохозяйственного назначения, требуют конкретизации и научных исследований. Формирование землепользования сельскохозяйственного предприятия, оптимального по размеру, способствует получению максимально эффективных показателей производства, созданию условий управляемости, рациональному сочетанию и использованию основных ресурсов.

Несомненно, основные ресурсы сельскохозяйственного предприятия взаимоувязаны, каждый из которых оказывает значительное влияние на условия, параметры использования другого. Например, наблюдается прямая зависимость между формируемым размером землепользования определённой природно-экономической зоны, установленной специализации и оснащённостью хозяйства техникой, наличием высококвалифицированных работников, поголовьем сельскохозяйственных животных, качественными характеристиками земель. Создание землепользования, оптимального по размеру, возможно только в том случае, если основные ресурсы предприятия будут сбалансированы, т.е. будут находиться в определённом сочетании. Изучение основных параметров сельскохозяйственных предприятий: размеров землепользований, обеспеченности трудовыми ресурсами, оборотными активами, основными средствами производства в различных природно-климатических, пространственных условиях, параметрах расселения, инженерного обустройства территории способствует выявлению оптимальных размеров предприятия. Задачи формирования и определения площади землепользования должны решаться неразрывно с вопросами определения оптимальных размеров сельскохозяйственных предприятий.

Необходимо уточнить алгоритм формирования системы землепользований сельскохозяйственных предприятий на территории муниципального района (рис. 1).

              /-------------------------------------------\

         /----|    Определение оптимального размера       |----\

         |    |           с.-х. предприятия               |    |

         |    \-------------------------------------------/    |

         |                          |                          |

         |    /-------------------------------------------\    |

         |    |     Изучение особенностей организации     |    |

         |    |с.-х. предприятий на территории субъекта РФ|    |

         |    \-------------------------------------------/    |

         |                          |                          |

         |    /-------------------------------------------\    |

         |    |       Применение обоснованных методов     |    |

         |    |      исследования оптимальных размеров    |    |

         |    |      с.-х. предприятий (статистических    |    |

         |    |         группировок, моделирования,       |    |

         |    |             экспертного опроса)           |    |

         |    \-------------------------------------------/    |

         |                          |                          |

         |    /-------------------------------------------\    |

         |    |           Дифференциация размеров         |    |

         |    |         с.-х. предприятий в разрезе       |    |

         |    |             групп инвестиционной          |    |

         |    |           привлекательности земель        |    |

         |    \-------------------------------------------/    |

    /-----------------------------\  /--------------------------------\

    | Разработка рекомендаций по  |  |Определение оптимального размера|

    |формированию землепользований|  |  землепользования для каждого  |

    |      с.-х. предприятий      |  |    хозяйствующего субъекта     |

    \-----------------------------/  \--------------------------------/

         |                                                     |

    /-----------------------------\  /--------------------------------\

    |    Определение варианта     |  | Организация сбалансированности |

    | совершенствования размеров  |  |            основных            |

    |      землепользований       |  |  факторов производства с.-х.   |

    |                             |  |          предприятий           |

    \-----------------------------/  \--------------------------------/

         |                                                     |

    /-----------------------------\  /--------------------------------\

    |  Оптимизация использования  |  |    Нахождение лимитирующих     |

    |  земельных ресурсов с.-х.   |  |   (ограничивающих) факторов    |

    |         предприятий         |  |          производства          |

    \-----------------------------/  \--------------------------------/

         \-----------------------------------------------------/

              /-------------------------------------------\

              | Разработка проектов внутрихозяйственного  |

              |             землеустройства               |

              \-------------------------------------------/

                                   |

              /-------------------------------------------\

              | В т.ч. определение перспективных планов   |

              |         развития с.-х. предприятий        |

              \-------------------------------------------/

Рис. 1. Алгоритм формирования системы землепользований на землях сельскохозяйственного назначения

- Для установления оптимальных размеров хозяйствующих субъектов целесообразно использовать информацию о хозяйственной деятельности типичных предприятий в разрезе производственных типов. Установлено, что на размер сельскохозяйственного предприятия оказывают влияние такие факторы, как: природно-климатическая характеристика территории, местоположение, технологические свойства почвы, обустройство сельских населённых пунктов, показатели расселения, структура земельных ресурсов. Таким образом, оптимальные размеры сельскохозяйственных предприятий должны быть дифференцированы.

С этой целью проводится оценка инвестиционной привлекательности земель сельскохозяйственного назначения, способствующая выделению групп муниципальных районов, в границах которых устанавливаются нормативные параметры производства. Для получения достоверной информации о размерах сельскохозяйственных предприятий целесообразно применять несколько методов исследования: метод статистических группировок, метод экспертного опроса, моделирования и др.

- Для каждого сельскохозяйственного предприятия должны быть определены индивидуальные оптимальные параметры землепользований, однако, для повышения эффективности производства, размер хозяйства должен стремиться к оптимальному, установленному в границах субъекта РФ, частей субъекта РФ. Для оптимизации структуры и сбалансированности ресурсов сельскохозяйственных предприятий предполагается использовать экономико-математическую модель линейного программирования. Оптимизация основных факторов способствует определению показателей, сдерживающих (ограничивающих) производство, что позволяет представить обоснование направлений инвестирования, определить возможности и необходимости вовлечения в производство дополнительной рабочей силы, сельскохозяйственных угодий.

- Важно не только определить рациональный размер землепользования предприятия, но и обозначить пути закрепления на долгосрочную перспективу земельных массивов: оформление договорных отношений с собственниками земельных долей, использование на праве аренды земель фонда перераспределения района, приобретение невостребованных земельных долей. Необходимо способствовать вовлечению земель сельскохозяйственного назначения в оборот, регулированию и развитию грамотных земельных отношений.

Поиск вариантов увеличения площади земель сельскохозяйственного назначения, возможности их законного использования во многих случаях является основным препятствием полноценного развития производства. Перспективы развития сельскохозяйственных предприятий, возможности формирования землепользований оптимальных размеров во многих ситуациях зависят от заинтересованности собственников земельных долей в распоряжении приобретённым недвижимым имуществом. В результате опроса дольщиков, не воспользовавшихся своим правом на землю, нескольких муниципальных районов Пермского края только 36% готовы заключить договор аренды на земельные участки с функционирующими предприятиями, более 56% опрошенных предпочитают использовать землю иначе. Сложной задачей является также поиск дольщиков, многие из которых не проживают в сельской местности и не стремятся использовать земельный участок в счёт земельной доли по назначению. Из этого следует, что совершенствование размеров землепользований сельскохозяйственных предприятий за счёт привлечения участков пашни коллективно-долевой собственности не всегда возможно.

Рассмотрим несколько вариантов совершенствования сельскохозяйственных землепользований.

1. Вовлечение земельных участков в счёт невостребованных земельных долей (рис. 2).

"Рис. 2. "Перераспределение земельных участков в счёт земельных долей между хозяйствующими субъектами"

2. Перераспределение земельных участков в счёт земельных долей между хозяйствующими субъектами (рис. 3).

"Рис. 3. "Вовлечение земельных участков в счёт невостребованных земельных долей"

3. Использование участков дольщиков, не распорядившихся земельной собственностью (рис. 4).

"Рис. 4. "Выявление неиспользуемых земельных участков собственников земельных долей"

- Решение вопросов рационального и эффективного использования земель в сельскохозяйственном производстве невозможно без осуществления мероприятий по внутрихозяйственному землеустройству. Завершающим этапом решения задачи комплексного развития сельскохозяйственного производства должна являться разработка внутрихозяйственной землеустроительной документации. На предприятиях своевременное приведение размеров хозяйств к оптимальным может являться основанием для составления проектов внутрихозяйственного землеустройства. Результаты оптимизации структуры и сбалансированности основных средств производства должны найти отражение в землеустроительной и градостроительной документации. Модель совершенствования управления землепользованиями на землях сельскохозяйственного назначения должна отображаться в схемах землеустройства муниципальных образований.

А.Л. Желясков,

кандидат экономических наук, профессор,

декан факультета землеустройства и кадастра,

зав. кафедрой геодезии и мелиорации

Пермской государственной сельскохозяйственной академии

Н.С. Денисова,

старший преподаватель кафедры земельного кадастра

Пермской государственной сельскохозяйственной академии

"Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 10, октябрь 2011 г.