Закон о госзакупках поправили, но не адаптировали (В.Г. Шпаковский, "Руководитель строительной организации", N 9, сентябрь 2011 г.)

Закон о госзакупках поправили, но не адаптировали

21 апреля 2011 года Президент РФ подписал Федеральный закон N 79-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Однако большинство поправок имеет технический характер, и лишь некоторые из них привносят позитивные изменения в действующую систему госзаказа, опыт работы в которой есть, пожалуй, у каждой строительной компании.

Ключевые поправки

Говоря о происходящих в сфере государственного заказа переменах, отметим, что поправки внесены в действующее профильное законодательство фактически в рамках создания так называемой федеральной контрактной системы (ФКС). Напомним, что в начале марта текущего года Минэкономразвития совместно с НИУ-ВШЭ подготовило и опубликовало концепцию законопроекта "О федеральной контрактной системе". Предполагалось, что в будущем документ должен заменить или кардинально изменить действующий Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). Более того, 15 апреля этого года приказом министра экономического развития Э.С. Набиуллиной в ее ведомстве был создан Департамент развития федеральной контрактной системы.

Также отметим, что изначально ФАС выступала лишь за модернизацию действующего Закона N 94-ФЗ (а не за полную его отмену, как предлагало Минэкономразвития). В результате длительных переговоров был найден временный компромисс: в закон внесли поправки, но переход на ФКС, которая будет включать в себя и сферу применения вышеуказанного закона, остается в приоритете.

Главными среди утвержденных Президентом РФ нововведений стали нормы, обязывающие заказчика обосновывать начальную (максимальную) цену контракта (ст. 19.1 Закона N 94-ФЗ в новой редакции), а также положения, позволяющие заказчику устанавливать в конкурсной документации требования к сроку и объему предоставляемых гарантий, расходам на эксплуатацию товара, обучению лиц, осуществляющих использование и обслуживание товара, требования об обязательности осуществления монтажа и наладки товара (п. 3 ч. 4 ст. 22 Закона N 94-ФЗ в новой редакции).

Достаточно важная поправка - наделение Правительства РФ правом устанавливать:

- особенности размещения конкретных заказов (ч. 1.1 ст. 10 Закона N 94-ФЗ в новой редакции);

- дополнительные требования, в том числе квалификационные, к участникам размещения заказов на отдельные товары, работы, услуги (ч. 2.2 ст. 11 Закона N 94-ФЗ в новой редакции);

- порядок формирования начальных (максимальных) цен контрактов на отдельные виды товаров, работ, услуг (ч. 4 ст. 19.1 Закона N 94-ФЗ в новой редакции).

Недостатки не исчезли

Однако данные поправки не в полной мере закрывают пробелы закона о госзакупках. Действующий Закон N 94-ФЗ уже давно вызывает у специалистов много нареканий. Например, на этапе формирования государственных нужд заказчику предоставлена очень высокая и ничем не мотивированная степень свободы, а порядок формирования государственных заказов и определение начальной (максимальной) цены контракта в принципе не относятся к предмету правового регулирования данного закона. На практике все это приводит к тому, что за счет налогоплательщиков приобретаются "золотые унитазы" "для государственных нужд". Кроме того, возникает обширное поле для создания и реализации коррупционных схем на стадии размещения заказа.

То есть на этой стадии возможны и немотивированный отказ в допуске, и немотивированный допуск к участию в торгах, а также картельные сговоры участников торгов. Нечеткие квалификационные требования нередко становятся причиной побед фирм-"однодневок", заявивших минимальную цену контракта и не исполняющих обязательств по нему. Интересен и другой факт: в рамках антикоррупционной экспертизы Закона N 94-ФЗ Генеральная прокуратура выявила в нем более 20 коррупционных факторов и пробелов.

Следующим ключевым недостатком Закона N 94-ФЗ, о котором шла речь на XII Всероссийском форуме-выставке "Госзаказ-2011", является неадаптированность к проведению так называемой сложной закупки. Иными словами, действующий закон хорош для закупки карандашей или скрепок, но в некоторых сферах он неэффективен. В частности, при размещении заказов на строительство объектов инфраструктуры, реализуемых в рамках инвестиционных проектов, закон не дает заказчику и исполнителю возможности вести диалог в процессе заключения контракта, а также не позволяет заказчику устанавливать эффективные критерии для отбора исполнителей и контролировать качество выполнения работ.

По мнению большинства представителей как непосредственно заказчиков, так и поставщиков (фирм - исполнителей государственного заказа), все это значительно затрудняет строительство сложных инфраструктурных объектов в рамках инвестиционных проектов государственно-частного партнерства (ГЧП), не позволяя Закону N 94-ФЗ стать действенным инструментом устранения инфраструктурной недостаточности. В России в условиях отсутствия легитимного определения ГЧП распространено мнение, что Закон N 94-ФЗ является основой для государственно-частного партнерства, а государственный контракт - одним из видов соглашений об этом партнерстве.

Кроме того, возникают трудности и в самой системе размещения государственных заказов. Скажем, формирование заказа и исполнение контракта остаются за рамками нормативного регулирования, а размещение заказа обусловлено соблюдением громоздкой формализованной процедуры.

Итак, перечислим основные пробелы действующего Закона N 94-ФЗ:

- отсутствие в настоящий момент порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, создающее почву для ее завышения;

- недостаточная проработанность процедуры размещения заказа, включая квалификационные требования к участникам торгов;

- непригодность процедуры размещения заказов для проведения сложных закупок;

- отсутствие единой системы закупок, а также мониторинга исполнения госконтрактов.

В заключение добавим, что процесс обсуждения и формирования ФКС еще только набирает обороты. Так что надежда на устранение перечисленных недостатков в ближайшей перспективе есть.

В.Г. Шпаковский,

эксперт журнала "Руководитель строительной организации"

"Руководитель строительной организации", N 9, сентябрь 2011 г.