Новые задачи жилищных инспекций: надежна ли правовая основа? (В. Вахрин, "Коммунальщик", N 10, октябрь 2011 г.)

Новые задачи жилищных инспекций: надежна ли правовая основа?

В настоящее время одной из наиболее ярко проявляющихся тенденций в жилищном хозяйстве является возврат государства в жилищное хозяйство, по крайней мере в виде усиления контрольных и надзорных функций. Об этом говорят и недавно принятые поправки в Жилищный кодекс, которые предъявляют дополнительные требования к жилищным инспекциям и возлагают на них дополнительные задачи. Однако в данном случае, как, к сожалению, и во многих других, вносимые в жилищное законодательство на федеральном уровне изменения оказались недостаточно проработанными, противоречивыми и плохо увязанными с другими законодательными актами как федерального, так и регионального уровней, что крайне затрудняет принятие адекватных мер по корректировке нормативно-правовой базы в сфере деятельности государственных жилищных инспекций субъектов Российской Федерации (далее Инспекций).

Вспомним, что положения ЖК РФ дважды подверглись изменениям в течение одного месяца (Федеральным законом N 123-ФЗ от 4.06.2011 и Федеральным законом N 242-ФЗ от 18.07.2011) по одному и тому же предмету, причем последующие сразу изменяли предыдущие. Однако и итоговая редакция положений ЖК РФ по вопросам государственного жилищного надзора содержит противоречия, а применение установленных норм невозможно без дальнейшего правового урегулирования на федеральном уровне.

В частности, Жилищным кодексом к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации отнесено установление порядка осуществления государственного жилищного надзора (п. 16.1 ст. 12 ЖК РФ), но при этом федеральный орган, который должен установить данный порядок, не указан. Одновременно определено, что государственный жилищный надзор осуществляется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, что прямо противоречит предыдущей норме, а также осуществляется с учетом требований к организации и проведению государственного жилищного надзора, установленных Правительством РФ (ч. 2 ст. 20 ЖК РФ). При этом к полномочиям Правительства РФ не отнесено установление требований к организации и проведению государственного жилищного надзора (такая норма отсутствует, в частности, в ст. 12 ЖК РФ), но вместе с тем предусмотрено, что непосредственно Правительство РФ координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственный жилищный надзор (ст. 12 п. 16.2 ЖК РФ).

Дополнительным усугублением этих несуразностей и противоречий является норма, согласно которой к отношениям связанным с осуществлением государственного жилищного надзора применяются положения федерального закона (ч. 3 ст. 20 ЖК РФ). Такая правовая конструкция означает, что без специального федерального закона о государственном жилищном надзоре, который отсутствует, никакое законодательное регулирование вообще не может быть осуществлено.

Следующим законодательным недоразумением является необоснованно широкое определение состава обязательных требований, подлежащих государственному жилищному надзору.

Так, определено, что обязательные требования - это требования, установленные жилищным законодательством (ч. 1 ст. 20 ЖК РФ). То обстоятельство, что в составе обязательных требований содержатся, в том числе, требования по использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его формы собственности, требования законодательства РФ об энергосбережении и повышении энергоэффективности (ч. 1 ст. 20 ЖК РФ), а также требования к созданию и деятельности юридических лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами, правила содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, порядок предоставления коммунальных услуг, требования к оценке соответствия жилых домов, многоквартирных домов требованиям энергетической эффективности и требованиям, их оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов (ч. 4 ст. 20 ЖК РФ) не сужает предмета государственного жилищного контроля, а в части контроля за созданием и деятельностью юридических лиц и требований законодательства об энергосбережении и повышении энергоэффективности еще и расширяет и без того необоснованно широкие правовые границы предмета надзора.

Поскольку требования, установленные жилищным законодательством, распространяются на отношения возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями любого жилищного фонда, отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда, учета жилищного фонда, предоставления жилых помещений различным категориям граждан и иные отношения, предмет государственного жилищного надзора становится необоснованно широким, что существенно затрудняет его осуществление и заведомо снижает эффективность.

Также противоречивыми являются положения законодательства, согласно которым государственный жилищный надзор, с одной стороны, осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти, что само по себе представляется совершенно обоснованным (ч. 2 ст. 20 ЖК РФ), но, с другой стороны, широким спектром прав его осуществления наделены не указанные органы власти, а только их должностные лица.

Именно должностным лицам органа государственного жилищного надзора (являющимся государственными жилищными инспекторами), а не органу государственного жилищного надзора установлены права запрашивать и получать информацию, необходимую для проверки соблюдения обязательных требований (п. 1 ч. 5 ст. 20 ЖК РФ), осуществлять проверки (п. 2 ч. 5 ст. 20 ЖК РФ), выдавать различные предписания (п. 3 ч. 5 ст. 20 ЖК РФ). Также указанным лицам устанавливается право не только составления протоколов об административных правонарушениях, но и рассмотрения дел об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований (п. 4 ч. 5 ст. 20 ЖК РФ), что не соответствует положениям Кодекса РФ об административных правонарушениях. (Вообще практическому применению указанных положений законодательства о государственном жилищном надзоре должны предшествовать существенные законодательные изменения положений КоАП РФ, которые на данный момент отсутствуют и неизвестно когда будут приняты.)

Законодательством также установлено, что к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относится ведение реестров уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами и предпринимательской деятельности по оказанию услуг и (или) выполнению работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах (п. 16.3 ст. 12 ЖК РФ) и что управление многоквартирными домами и оказание и (или) выполнение работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах являются видами деятельности, услуги и работы в составе которых должны входить в утвержденный Правительством РФ перечень работ и услуг (далее - Перечень) (п. 21 и 22 ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"). В то же время Перечень вместе с Правилами предоставления уведомлений о начале предпринимательской деятельности и учета указанных уведомлений (далее - Правила) (постановление Правительства РФ от 26.07.2009 N 584 "Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности") не содержат работ и услуг в составе видов предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами и оказанию услуг и (или) выполнению работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах и не закрепляют полномочий каких-либо федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов) на прием соответствующих уведомлений.

При этом полномочия по приему и учету указанных уведомлений органом государственной власти субъекта РФ, установленные редакцией ЖК РФ от 4.06.2011 (Федеральный закон N 123-ФЗ) и, соответственно, уже закрепленные за Инспекциями в некоторых субъектах РФ соответствующими региональными нормативными правовыми актами, например, постановлением правительства Тюменской области от 4.07.2011 N 210-п, отменены редакцией ЖК РФ от 18.07.2011 (Федеральный закон N 242-ФЗ).

Вместе с тем лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность по управлению многоквартирными домами, предпринимательскую деятельность по оказанию услуг и (или) выполнению работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, по-прежнему обязаны в трехмесячный срок (до 18.09.2011 г.) уведомить уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ (Инспекцию) о начале осуществления предпринимательской деятельности (ч. 6 ст. 8 Федерального закона от 4.06.2011 N 123-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Таким образом, в указанной части требуется скорейшее устранение законодательных противоречий, а также внесение изменений и дополнений в постановление Правительства РФ N 584.

Имеется также множество других существенных правовых коллизий в данных вопросах.

Вообще сложившаяся ситуация с правовым регулированием вопросов жилищно-коммунальной сферы, организации государственного жилищного надзора требует осмысления и единой координации усилий всех участников процесса в целях принятия необходимых управленческих решений, устранения имеющихся противоречий законодательства и недопущения их в дальнейшем, создания условий для повышения уровня инвестиционной привлекательности жилищно-коммунальной сферы и оптимизации контрольно-надзорной деятельности.

Как известно, Министерство регионального развития РФ придерживается позиции, в соответствии с которой централизованная система государственных жилищных инспекций должна быть восстановлена с одновременной передачей полномочий по координации деятельности уполномоченного федерального органа Минрегиону России как федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

По информации Департамента ЖКХ Минрегиона РФ, имеется поручение Президента РФ усовершенствовать законодательство в части осуществления государственного жилищного надзора.

При таких обстоятельствах, полагаю, процесс изменения регионального законодательства в целях приведения в соответствие изменениям ЖК РФ в настоящее время нецелесообразным. В частности, действующее в Тюменской области правовое регулирование, по крайней мере, позволяет осуществлять в достаточной степени регламентированный государственный жилищный контроль, хотя и основанный, к сожалению, теперь уже не на нормах постоянно изменяющегося Жилищного кодекса, а не странным образом "выживающих" при любых законодательных новациях нормах постановления Правительства РФ от 26.09.1994 г. "О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации".

Отказ от осуществления государственного жилищного контроля при одновременной невозможности перехода к осуществлению государственного жилищного надзора может повлечь негативные социально-экономические последствия. Совершенно очевидно, что ситуация с имеющимся правовым регулированием указанных вопросов терпима быть не может, требует скорейшей выработки сбалансированных и точных решений и срочной корректировки федерального законодательства.

В. Вахрин,

начальник Государственной жилищной инспекции,

главный государственный жилищный инспектор Тюменской области

"Коммунальщик", N 10, октябрь 2011 г.