Объективное распределение судебных дел как гарантия независимости судьи (В.В. Захаров, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 10, октябрь 2011 г.)

Объективное распределение судебных дел как гарантия независимости судьи

В п. 1 ст. 47 Конституции РФ закреплена общая норма подсудности дел. В ней говорится, что "никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом".

В теории процессуального права подсудность определяется как совокупность правовых норм, определяющая, какой конкретно суд должен рассматривать дело как суд первой инстанции*(1).

Юридическая практика почти повсеместно исходила из излишне зауженного понимания вышеуказанной конституционной нормы, устанавливающей право на "свой" суд, "своего" судью. Слово "суд" в этой связи понималось ограниченно, лишь в одном из смыслов, только как учреждение (орган власти). Возможные ротации персонального состава суда по конкретному делу при этом во внимание не принимались, что явно необоснованно.

В ныне существующих условиях функционирования судебной системы одним из злободневных и часто обсуждаемых вопросов остается тема об объеме прав председателя (заместителя председателя, председателя состава) суда по распределению (перераспределению) судебных дел между конкретными судьями.

Вновь вернуться к указанной теме нас заставили произошедшие изменения процессуального закона, а именно введение системы случайного (либо нормативного) распределения дел*(2).

Отечественная правоприменительная практика знает довольно много критериев для распределения дел между судьями: 1) функциональный (предметный) - когда судья рассматривает определенные "закрепленные" за ним категории споров (трудовые, семейно-брачные, земельные и пр.); 2) территориальный, когда судья рассматривает все поступающие по ответчику, находящемуся на его "территории", дела; 3) смешанный - при совместном использовании двух указанных выше порядков; 4) распределение между судьями дел в зависимости от установленных периодов приема граждан (дежурств); 5) распределение дел председателем суда; 6) в порядке очередности; 7) случайным образом; 8) случайным образом с учетом количества дел, находящихся в производстве каждого судьи (рассмотренных судьей); 9) случайным образом с учетом специализаций и другие, в том числе основанные на различных сочетаниях (комбинациях).

Однако ни один из вышеуказанных способов не имел нормативного закрепления вообще или был закреплен только на уровне приказов председателя конкретного суда. Национальное законодательство не содержало положений, исключающих дискреционные полномочия должностных лиц судебной системы при определении состава суда по конкретному делу.

Как представляется, внедрение системы случайного (либо нормативного) распределения дел будет способствовать как уменьшению возможностей вмешательства в отправление правосудия, так и укреплению доверия к судам.

В публикациях, содержащих интервью председателей судов, можно встретить положительное отношение к внедрению подобных инициатив*(3), однако иногда оно сопровождается скептическим отношением к отдельным элементам предлагаемых систем*(4).

Следует отметить, что в соответствии с Рекомендацией N R(94)12 от 13 октября 1994 г. Комитет министров государств - членов Совета Европы (СЕ) согласно положениям ст. 15(b) Устава СЕ рекомендовал правительствам государств-членов принять следующие меры (принцип I, пп. "e", "f" п. 2): на распределение дел не должны влиять желания любой из сторон в деле или любые лица, заинтересованные в исходе этого дела. Такое распределение может, например, проводиться с помощью жеребьевки или системы автоматического распределения в алфавитном порядке или аналогичным образом. Дело не может быть отозвано у судьи без веских оснований (серьезная болезнь или конфликт интересов). Такие основания и процедуры отзыва должны предусматриваться законом и не зависеть от интересов правительства или администрации. Решение об отзыве дела у судьи должно приниматься органом, который пользуется такой же независимостью, что и судья.

На излишний уровень организационно-служебного воздействия на судью со стороны председателя суда и необходимость исключения из полномочий председателя суда вопросов распределения дел между судьями обращал внимание Уполномоченный по правам человека в РФ*(5). Много подобных предложений встречается и в правовой литературе*(6). Имеется и международный опыт. Так, в Германии, для того чтобы с самого начала было известно, какому судье или какому органу (палате, сенату) подсудно определенное дело, во всех судах существуют планы распределения дел, издаваемые на год вперед. Эти планы распределения дел регулируют подсудность областей права или видов исков, а также заместительство первоначально компетентного судьи на случай возникновения препятствий (например, болезни) для его работы. Эти планы являются общедоступными*(7).

В своем Определении от 4 июня 1998 г. 89-О Конституционный Суд РФ отмечал, что "в... законе должны быть закреплены критерии, которые в нормативной форме предопределяли бы, в каком суде подлежит рассмотрению то или иное гражданское дело, что позволило бы... избежать неопределенности в этом вопросе, которую в противном случае приходилось бы устранять посредством правоприменительного решения, т.е. дискреционным полномочием правоприменительного органа, и тем самым определять подсудность дела не на основании закона"*(8).

На сегодняшний день вышеуказанная тематика остается в числе плохо проработанных в отечественной науке. Парадоксально, но это происходит при полной готовности технических специалистов реализовать практически любые доктринальные предложения*(9).

Противники немедленного введения указанных новшеств ссылаются, как правило, на Основные принципы независимости судебных органов (приняты седьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, одобрены резолюциями Генеральной Ассамблеи N 40/32 от 29 ноября 1985 г. и N 40/146 от 13 декабря 1985 г.)*(10). Согласно п. 14 этого документа распределение дел между судьями в судах, к которым они относятся, является внутренним делом судебной администрации. Однако цель указанного нормативного акта - исключить вмешательство иных ветвей власти в распределение дел в судах. Указанное положение не означает и не предполагает произвольного усмотрения в данном вопросе.

Европейский суд по правам человека в постановлении от 26 февраля 2009 г. по скандальному делу "Кудешкина против России" (о лишении полномочий судьи Московского городского суда) также отметил неурегулированность процедуры передачи дела другому судье в российском законодательстве (п. 92)*(11).

В национальных нормативных актах, касающихся судов общей юрисдикции, можно встретить лишь обрывочные упоминания по рассматриваемому вопросу. Так, в п. 3.4 утвержденной Судебным департаментом при Верховном Суде РФ Инструкции по судебному делопроизводству в районном суде указано, что в порядке, определяемом председателем суда, поступившие по почте исковые материалы и заявления передаются судьям в соответствии с обслуживаемыми зонами или рассматриваемыми категориями дел*(12).

Например, Регламент Московского областного суда от 12 февраля 2010 г. N 22-КА был написан "на перспективу" и установил правила о том, что председатель судебного состава только в случаях отсутствия распределения дел методом случайной выборки осуществляет распределение дел между судьями (п. 3.1), а при применении системы распределения дел и материалов, подлежащих рассмотрению в кассационном порядке, методом случайной выборки, судья-докладчик областного суда определяется указанным способом (п. 5.2). В остальных случаях дела и материалы для назначения докладчика передаются председателям составов*(13).

В ст. 18 Арбитражного процессуального кодекса РФ введена норма*(14), согласно которой состав суда для рассмотрения конкретного дела формируется с учетом нагрузки и специализации судей в порядке, исключающем влияние на его формирование лиц, заинтересованных в исходе судебного разбирательства. Дело, рассмотрение которого начато одним судьей или составом суда, должно быть рассмотрено этим же судьей (составом суда), т.е. устанавливается запрет на произвольное изъятие дела у судьи. Замена судьи или одного из судей возможна в случае: 1) заявленного и удовлетворенного самоотвода или отвода судьи; 2) длительного отсутствия судьи ввиду болезни, отпуска, учебы.

Встречаются мнения, что введением этой нормы законодатель признал возможность существования лиц, оказывающих влияние на правосудие при распределении дел. А поскольку указанное распределение осуществляет руководство суда, получается, что возможность влияния на судей законодатель признает, а на руководителей судов, судебных подразделений - нет*(15).

Ранее в Информационном письме от 11 ноября 1999 г. N С1-7/ОУ-1190 ВАС РФ уже указывал, что распределение дел должно исключать какое-либо влияние на судью. Должна быть реализована система, в соответствии с которой дела между судьями распределяются строго по объективным основаниям. Это достигается путем введения специализации судей, распределения дел с использованием автоматизированных средств, с учетом объема нагрузки каждого судьи. Недопустимо как противоречащее принципам независимого правосудия распределение дел по чьему-либо усмотрению, будь то председатель суда, председатель судебного состава или другое лицо.

Конституционный Суд РФ распределяет дела между палатами в пленарных заседаниях, т.е. коллегиально*(16).

В подавляющем большинстве случаев распределение (перераспределение) дел осуществляется путем проставления руководителем суда (заместителем, председателем коллегии, председателем состава) резолюции. Н.А. Колоколов не считает указанную надпись процессуальным решением, поскольку у нее отсутствует процессуальная форма.

В арбитражной юрисдикции вопрос урегулирован на уровне разъяснений; о замене судьи председатель судебного состава (председатель судебной коллегии или суда) издает распоряжение или выносит определение, которое приобщается к материалам дела. Не исключается и возможность наложения председателем судебного состава (председателем судебной коллегии, председателем суда) соответствующей резолюции на докладной записке должностного лица. Такая записка приобщается к материалам дела*(17).

На наш взгляд, необходимость осуществления распределения дел с помощью техники (программного обеспечения) или любым иным образом, но установленным заранее, давно созрела. Такой порядок позволит адекватно и справедливо распределить служебную нагрузку между судьями, уменьшить вероятность влияния на рассмотрение некоторых дел через руководство суда, исключить возможность произвольного распределения "неоднозначных" дел. Подобные случаи передачи дел всегда с особым шиком и додуманными подробностями смакуются в СМИ, на форумах в Интернете, вызывая негативный общественный резонанс.

Конечно, из судей не стоит делать имиджмейкеров, но состоянием общественного мнения о судебной власти следует озаботиться, поскольку оно много хуже реально существующего положения вещей.

В соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции РФ гражданско-процессуальное законодательство входит в предмет ведения Федерации. Согласно ст. 1 ГПК РФ и ст. 1 УПК РФ определение правил соответствующего судопроизводства требует принятия нормативного акта уровня федерального закона. Внесенные Федеральным законом от 14 июня 2011 г. N 140-ФЗ изменения в ГПК и УПК РФ в этой связи можно рассматривать как рамочную норму-принцип, поскольку конкретных способов распределения дел данные положения не устанавливают и требуют сопутствующего регулирования. Данные изменения означают и некую унификацию процессуального законодательства, поскольку корреспондируют с существующими положениями АПК РФ.

Согласно этому Закону состав суда формируется с учетом нагрузки и специализации судей в порядке, исключающем влияние на его формирование лиц, заинтересованных в исходе судебного разбирательства, в том числе с использованием автоматизированной информационной системы. Эта формулировка позволяет сделать вывод, что распределению дел автоматизированным способом законодатель отдает приоритет, что вполне объяснимо, поскольку соответствующее программное обеспечение включено в состав ГАС "Правосудие"*(18). Однако Закон не исключает и иные варианты.

Возможно установить распределение дел в зависимости от дней их поступления, территорий (улиц), специализации, фамилии ответчика (подсудимого) путем присвоения судьям персональных номеров, жребия. При этом следует признать хотя бы на уровне разъяснений процессуального закона наличие безусловных оснований для отвода (самоотвода) судьи в случае, если дело попало к нему с нарушением установленного порядка распределения дел в конкретном суде*(19).

Несомненно, председатели судов после введения системы случайного (либо нормативного) распределения дел лишаются довольно мощного рычага воздействия на конкретных судей, обеспечения судейской дисциплины, возможности определенным образом влиять на качество и сроки рассмотрения дела. Вполне очевидно, что любой здравомыслящий председатель, скорее всего, отдал бы сложное дело более квалифицированному судье, поскольку у председателя имеется обязанность заботиться о сроках и качестве рассмотрения всех поступающих в конкретный суд материалов. Однако нововведения позволят продемонстрировать большую открытость судебной системы, успокоить общественное мнение. Кроме того, исключение вышеуказанных полномочий потребует усиления персональной ответственности судьи за качество и сроки рассмотрения своих дел. В этой части введение автоматического распределения дел будет иметь и позитивные последствия, поскольку все судьи станут отправлять правосудие в абсолютно одинаковых условиях, а их показатели по качеству и оперативности станут более адекватно отражать реальную картину и служебные характеристики*(20).

Внедрение нормативного (случайного) порядка распределения дел должно производиться при сохранении существующей специализации судей, в усилении которой кроется основной резерв для повышения качества правосудия.

В судах с большим числом судей необходимо сохранять специализацию и при введении случайных процедур, поскольку ведение одной и той же категории дел может быть поручено нескольким судьям; между ними и должна будет производиться жеребьевка. Однако практика показывает, что число гражданских дел растет, количество категорий споров увеличивается, что объективно требует введения в судах еще более детальной специализации судей. Как представляется, до разработки доктринально обоснованных и выверенных предложений по случайному распределению дел и отлаженного программного обеспечения возможно производить распределение на основании смешанного (территориально-функционального) критерия, согласно которому определенный судья рассматривает четко установленные категории дел и за ним закрепляется определенная "обслуживаемая" территория. Введение именно указанного смешанного критерия позволяет надеяться на большее соблюдение принципа одинаковой нагрузки, иначе потребуется возникновение большего числа факторов, чем при распределении дел только по территории или категории дел. На период отпуска (болезни) конкретного судьи ему должна быть определена замещающая кандидатура (заранее, до наступления соответствующего события). Несомненно, что все вышеуказанное регулирование и документация должны быть опубликованы для всеобщего сведения в соответствии с Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации"*(21). При выявленном в конце года неравенстве нагрузки, например, более чем на 10-15% вышеуказанные категории (территории) должны быть более справедливо перераспределены.

Для вновь назначенных судей можно рассмотреть вопрос о введении научно обоснованного норматива нагрузки (70-80% от средней) на определенный срок (например, до трех месяцев) с возможностью изъятия определенного дела повышенной сложности из их производства и распределения случайным образом между иными судьями.

В случае, если единая доктрина по вышеуказанному вопросу между всеми высшими судами в Российской Федерации не будет разработана, представляется перспективным сохранение детальной специализации судей по "проблемным" категориям споров с распределением оставшейся части дел случайным образом с учетом соблюдения равенства служебной нагрузки. Введение только автоматизированного распределения дел, без учета специализации, на наш взгляд, может негативно сказаться на качестве правосудия.

При разработке указанной доктрины, совершенствовании сопутствующего программного обеспечения следует учесть и определенные особенности стадии принятия дел к производству. В случае, если на стадии принятия иск возвращен, в его принятии отказано, он оставлен без движения, а заявитель обращается вновь, не обжалуя процессуальный документ, подобного рода заявления логично автоматическим способом распределять иным судьям для большей объективности. Материал после отмены определения на стадии принятия заявления (или промежуточного акта, например, о прекращении производства по делу) должен поступать судье, вынесшему соответствующий акт, с целью исключения "избавления" от нежелательного дела подобным образом.

Следовательно, нормативно закрепленная (с введением дополнительных элементов случайности), но в любом случае объективная процедура распределения дел (хотя она и не является панацеей), несомненно, нужна, поскольку это позволит усилить гарантии прав граждан, повысить уровень независимости судей и степень открытости судебной системы, а также соблюсти международные нормы о статусе суда.

Библиографический список

1. Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: Инфра-М, 2007.

2. Использование новых информационных технологий в арбитражном процессе и при осуществлении нотариальной деятельности // Материалы международного семинара. 7-8 сентября 2006 г. г. Екатеринбург). М.: Арт Гейт Студио, 2007.

3. Итоги работы и перспективы развития системы арбитражного судопроизводства в РФ. Интернет-интервью с А.А. Ивановым, Председателем ВАС РФ.

4. Колоколов Н.А. Распределение, перераспределение дел в многосоставных судах // ЭЖ-Юрист. 2005. N 13. 

5. Макарова О.В. Обеспечение независимости судей в РФ // Журнал российского права. 2010. N 1.

6. Малчинов А.С. К вопросу о совершенствовании законодательства как фактора снижения коррупции в судебной власти // Власть. 2006. N 10.

7. Мы перемен не боимся. Интервью с председателем Ставропольского краевого суда А.Ю. Корчагиным // Газета "Открытая для всех и каждого". 2010. 2-9 июня. N 21(411).

8. Открыть юридическое лицо. Судейское сообщество готовит новые правила работы с прессой. Интервью с председателем Волгоградского областного суда С.В. Потапенко // Российская газета. 2010. 10 февр.

9. Терёхин В.А. Обеспечение независимости суда - приоритетное направление судебно-правовой политики // Российская юстиция. 2009. N 10.

10. Хайде В. Система правосудия Федеративной Республики Германия. Бонн, Германия: Фонд международного правового сотрудничества, 1995.

11. Халиков А.Н. Роль председателя суда в обеспечении независимости судей // Российский судья. 2007. N 5.

12. Цыганаш В., Сергеева С. Взаимосвязь потенциала судебной власти мирового судьи с организационными условиями его деятельности // Мировой судья. 2009. N 2.

13. http://www.echr.coe.int.

14. http://www.ssrf.ru/ss_detale.php?id=317.

В.В. Захаров,

кандидат юридических наук,

заместитель председателя

Железнодорожного районного суда г. Пензы

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 10, октябрь 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: Инфра-М, 2007.

*(2) См.: Федеральный закон от 14 июня 2011 г. N 140-ФЗ "О внесении изменений в статью 14 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и статью 30 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" // Российская газета. 2011. 17 июня.

*(3) См.: Итоги работы и перспективы развития системы арбитражного судопроизводства в РФ. Интернет-интервью с А.А. Ивановым, Председателем ВАС РФ. Напомним, что в выступлении Председателя Верховного Суда РФ В.М. Лебедева еще на VI Всероссийском съезде судей (30 ноября - 2 декабря 2004 г.) прозвучало предложение "ввести как можно быстрее автоматизированный порядок распределения дел между судьями по методике случайной выборки ... с учетом того, что в программу будут заложены алгоритмы и сложности дела, и занятости судьи в судебном заседании" // Официальный сайт Совета судей РФ: http://www.ssrf.ru/ss_detale.php?id=317.

*(4) См.: Мы перемен не боимся. Интервью с председателем Ставропольского краевого суда А.Ю. Корчагиным // Газета "Открытая для всех и каждого". 2010. 2-9 июня. N 21(411); Открыть юридическое лицо. Судейское сообщество готовит новые правила работы с прессой. Интервью с председателем Волгоградского областного суда С.В. Потапенко // Российская газета. 2010. 10 февр.

*(5) См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2007 год // Российская газета. 2008. 14 марта.

*(6) См., например: Терёхин В.А. Обеспечение независимости суда - приоритетное направление судебно-правовой политики // Российская юстиция. 2009. N 10. C. 6-10; Макарова О.В. Обеспечение независимости судей в РФ // Журнал российского права. 2010. N 1; Цыганаш В., Сергеева С. Взаимосвязь потенциала судебной власти мирового судьи с организационными условиями его деятельности // Мировой судья. 2009. N 2; Халиков А.Н. Роль председателя суда в обеспечении независимости судей // Российский судья. 2007. N 5; Малчинов А.С. К вопросу о совершенствовании законодательства как фактора снижения коррупции в судебной власти // Власть. 2006. N 10.

*(7) См.: Хайде В. Система правосудия Федеративной Республики Германия. Бонн, Германия: Фонд международного правового сотрудничества, 1995. С. 28.

*(8) Российская газета. 1998. 30 июля.

*(9) См. например: Использование новых информационных технологий в арбитражном процессе и при осуществлении нотариальной деятельности // Материалы международного семинара. 7-8 сентября 2006 г. г. Екатеринбург). М.: Арт Гейт Студио, 2007.

*(10) См.: Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. М.: Юридическая литература, 1990. С. 325-329.

*(11) См.: Сервер ЕС по правам человека: http://www.echr.coe.int.

*(12) Инструкция по судебному делопроизводству в районном суде, утвержденная приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 29 апреля 2003 г. N 36 // Российская газета. 2004. 5 нояб.

*(13) Например, в новом Регламенте Верховного Суда РФ, утвержденном постановлением Пленума ВС РФ от 28 июня 2011 г. N 10, указание на какой-то определенный порядок распределения дел отсутствует // www.vsrf.ru. Инструкция по делопроизводству в арбитражных судах РФ, утвержденная приказом ВАС РФ от 25 марта 2004 г. N 27, предусматривает возможность автоматического распределения дел (п. 6.18). На наш взгляд, спорна необходимость автоматического формирования графика судебных заседаний на конкретный день недели с указанием даты, поскольку более адекватно выбрать такой параметр может судья, а не ЭВМ // Официальный сайт ВАС РФ: http://www.arbitr.ru/e-justice/doc/23390.html.

*(14) Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 228-ФЗ // Российская газета. 2010. 2 авг.

*(15) См.: Колоколов Н.А. Распределение, перераспределение дел в многосоставных судах // ЭЖ-Юрист. 2005. N 13.

*(16) См.: Статья 21 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Российская газета. 1994. 23 июля.

*(17) См.: Приложение к Информационному письму Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 82 (вопрос 1) // Вестник ВАС РФ. 2004. N 10.

*(18) Модуль распределения дел (в существующем на момент написания статьи виде) предполагает распределение дел в зависимости от рабочего календаря судьи, специализации (можно рассчитать автоматически по уже рассмотренным делам), но только по категориям дел согласно стандартной статистической отчетности, сложности дела (система рассчитывает ее исходя из следующих критериев: для гражданских дел - количество лиц, сумма иска, наличие встречного иска, наличие заочного решения, вид судопроизводства, категория дела; для уголовных дел - количество подсудимых, наличие среди них несовершеннолетних, объем дела, число составов вменяемых преступлений, наличие лиц, содержащихся под стражей, наличие подсудимых с неснятыми или непогашенными судимостями, гражданский иск, особый порядок, наиболее тяжкая статья обвинения). Модуль предусматривает возможность распределения дел вручную в нештатных ситуациях с составлением соответствующего протокола о причинах. Очевидно, что описанное программное обеспечение будет проходить проверку практикой, не исключается его дальнейшее усовершенствование.

*(19) Законодатели Украины пошли еще дальше, установив уголовную ответственность за неправомерное вмешательство в автоматизированное распределение дел в системе административных судов // Официальный сайт ВАСУ: www.vasu.gov.ua/ua/search.html.

*(20) Так, в 14-м Арбитражном апелляционном суде 25 марта 2011 г. Президиум суда пришел к выводу, что автоматическое распределение является эффективным механизмом для непредвзятого распределения дел между судьями и регулирования судебной нагрузки // http://14aas.arbitr.ru/welcome/show/633200031/211.

*(21) Российская газета. 2008. 26 дек.