Пояснительная записка к проекту федерального закона N 548344-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части оказания содействия гражданам в получении образования в негосударственных образовательных учреждениях" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 548344-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части оказания содействия гражданам в получении образования в негосударственных образовательных учреждениях"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части оказания содействия гражданам в получении образования в негосударственных образовательных учреждениях" разработан в соответствии с пунктом 36 раздела IX плана подготовки актов по реализации в 2009 - 2010 годах Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2008 года N 1996-р (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, N 2, ст. 290; 2010, N 4, ст. 448), а также во исполнение Перечня поручений Президента Российской Федерации от 7 января 2011 г. N Пр-24 по итогам совместного заседания Государственного совета Российской Федерации и Комиссии при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике 27 декабря 2010 г. (подпункт "в" пункта 1). Данное поручение предусматривает создание равных условий для участия организаций и индивидуальных предпринимателей, оказывающих образовательные услуги, в предоставлении услуг дошкольного и общего образования.

Равные условия предполагают, в том числе единые подходы к правовому регулированию данного вопроса. Учитывая, что в соответствии с пунктом "е" статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, указанные подходы должны быть закреплены в федеральном законе.

В связи с этим, проектом федерального закона предлагается установить обязательства государства по оказанию содействия обучению граждан в негосударственных общеобразовательных и дошкольных образовательных учреждениях за счет средств соответствующих бюджетов в пределах соответствующих федеральных государственных образовательных стандартов и (или) федеральных государственных требований.

Предоставление гражданам возможности получения дошкольного и общего образования в негосударственных образовательных учреждениях за счет средств соответствующих бюджетов позволит сделать образование данного уровня общедоступным в период развития инфраструктуры государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также повысит качество образовательных услуг, оказываемых в государственных и муниципальных образовательных учреждениях за счет созданной конкуренции.

В этих целях законопроектом вносятся изменения в Закон Российской Федерации "Об образования" в части закрепления обязанности государства по содействию в получении гражданами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях, а также в имеющих государственную аккредитацию негосударственных общеобразовательных учреждениях посредством обеспечения обучения граждан в этих образовательных учреждениях за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в пределах соответствующих федеральных государственных образовательных стандартов и (или) федеральных государственных требований в соответствии с нормативами финансирования образовательной деятельности, установленными для государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений.

Полномочиями по финансовому обеспечению получения гражданами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования в имеющих государственную аккредитацию негосударственных общеобразовательных учреждениях наделяются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, по финансовому обеспечению получения гражданами дошкольного образования в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях - органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Соответствующие изменения в этой части вносятся в статьи 29 и 31 Закона Российской Федерации "Об образовании", а также в статью 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Указанное финансовое обеспечение будет производиться в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ (в части расходов на оплату труда педагогических работников общеобразовательных учреждений и расходов, непосредственно связанных с реализацией основных общеобразовательных программ, в соответствии с федеральными государственными требованиями к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования и условиям ее реализации и федеральными государственными образовательными стандартами общего образования) в соответствии с нормативами, установленными для государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений.

При этом в законопроекте четко выделяются расходы на реализацию основных общеобразовательных программ, к ним предлагается отнести расходы на оплату труда педагогических работников образовательных учреждений и расходы, непосредственно связанные с реализацией основных общеобразовательных программ. Одновременно уточняется понятие содержания детей в образовательном учреждении дошкольного образования: это осуществление присмотра и ухода за детьми. Это в свою очередь позволит при расчете нормативов затрат на содержание (присмотр и уход) детей дошкольного возраста в соответствующих образовательных организациях четко определить перечень расходов, не связанных с реализацией образовательных программ, которые могут быть в него включены.

Кроме того, создание условий для разделения оплаты услуг по образованию и содержанию детей соответствует установленным Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года (утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года N 1663-р) механизмам развития системы дошкольного образования.

Это, помимо традиционных дошкольных образовательных учреждений, откроет перспективы для развития других форм содержания детей, включая домашние и семейные.

Уже сейчас приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 1 февраля 2011 г. N 137 утверждена новая редакция Типового положения о дошкольном образовательном учреждении, которая закрепляет разные формы предоставления дошкольного образования, в том числе предусматривает деятельность семейных групп дошкольного воспитания, а также групп, осуществляющих присмотр и уход за детьми без оказания образовательных услуг. Закрепляемые данным Типовым положением правовые основы деятельности разных форм дошкольного образования, а также дошкольных групп разной направленности позволят учредителям дошкольных образовательных учреждений любой организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности активнее развивать различные формы дошкольного образования, удовлетворяя потребности граждан.

Одновременно с этим оказание государством содействия на получение дошкольного и общего образования в негосударственных образовательных учреждениях предоставит родителям возможность выбора между государственными (муниципальными) и частными образовательными учреждениями, а также организациями, оказывающими услуги по присмотру и уходу за детьми.

Предлагаются следующие механизмы реализации законопроекта:

1) В части финансового обеспечения получения дошкольного и общего образования в имеющих государственную аккредитацию негосударственных общеобразовательных учреждениях - из бюджета субъекта Российской Федерации негосударственным общеобразовательным учреждениям будут предоставляться субсидии, покрывающие расходы, связанные с реализацией основных общеобразовательных программ в пределах соответствующих федеральных государственных образовательных стандартов и (или) федеральных государственных требований.

При расчете размере этих субсидий должны использоваться нормативы финансирования образовательной деятельности образовательных учреждений субъекта Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений в части расходов на реализацию основных общеобразовательных программ, которые устанавливаются соответствующим субъектом Российской Федерации на основании пункта 4 статьи 41 Закона Российской Федерации "Об образовании". Также при расчете субсидии используется прогнозируемая на соответствующий финансовый год среднегодовая численность обучающихся соответствующего негосударственного общеобразовательного учреждения.

2) В части финансового обеспечения получения дошкольного образования в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях - из муниципального бюджета негосударственным дошкольным образовательным учреждения также будут выделяться субсидии на реализацию соответствующих образовательных программ в пределах федеральных государственных требований в соответствии с нормативами, установленными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При расчете субсидии наряду с численностью воспитанников соответствующих негосударственных дошкольных образовательных учреждений используется норматив финансирования муниципальных дошкольных образовательных учреждений на реализацию основной общеобразовательной программы дошкольного образования, утверждаемый органами местного самоуправления.

При этом следует учитывать, что полномочие органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по организации общедоступного бесплатного дошкольного образования, установленное подпунктом 2 пункта 1 статьи 31 Закона Российской Федерации "Об образовании", пунктом 1 статьи 15 и пунктом 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предполагает финансовое обеспечение муниципальных дошкольных учреждений не только в части реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования, но и в части содержания детей в муниципальном дошкольном образовательном учреждении (расходы на питание, медикаменты и др.).

Так, в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2006 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления" отмечено, что организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района и городского округа, а также организация содержания детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях с учетом установленных федеральных гарантий относятся к вопросам местного значения.

Родители в соответствии с пунктом 2 статьи 52.1 Закона Российской Федерации "Об образовании" оплачивают часть затрат на содержание ребенка в муниципальном дошкольном образовательном учреждении.

В свою очередь законопроектом предусматривается возможность финансового обеспечения в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях исключительно реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования в пределах федеральных государственных требований к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования и условиям ее реализации.

Содержание детей в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях осуществляется исключительно за счет родителей. При этом в целях материальной поддержки воспитания и обучения детей, в том числе в негосударственных образовательных учреждениях, статьей 52.2 Закона Российской Федерации "Об образовании" установлена компенсация за содержание ребенка в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования.

Проект федерального закона позволит обеспечить реальный выбор родителями несовершеннолетних граждан формы получения образования, в первую очередь дошкольного образования, а также образовательных учреждений независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности. Кроме этого он будет способствовать развитию конкуренции в сфере образования и повышению в перспективе качества образования за счет расширения числе субъектов системы образования и предоставления доступа негосударственных образовательных учреждений к финансированию за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части оказания содействия гражданам в получении образования в негосударственных образовательных учреждениях"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части оказания содействия гражданам в получении образования в негосударственных образовательных учреждениях" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части оказания содействия гражданам в получении образования в негосударственных образовательных учреждениях"

Принятие и реализация проекта федерального закона не потребует дополнительных финансовых расходов из средств федерального бюджета. Учитывая разграничение компетенции в области образования, его реализация будет осуществляться за счет средств бюджетов субъектов и муниципальных образований.

В соответствии с законодательством Российской Федерации организация и предоставление бесплатного и доступного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств соответствующих бюджетов.

Проектом федерального закона предлагается осуществлять содействие в получении гражданами дошкольного и общего образования в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях, а также в имеющих государственную аккредитацию негосударственных общеобразовательных учреждениях за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

При этом проект федерального закона не устанавливает новые расходные обязательства субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, а позволяет перераспределить выделяемые в настоящее время на предоставление гражданам общедоступного и бесплатного дошкольного и общего образования средства соответствующих бюджетов между государственными, муниципальными и негосударственными образовательными учреждениями.

Это связано с тем, что при планировании расходов соответствующих бюджетов на организацию дошкольного и общего образования в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ, должны учитываться не количество учреждений, реализующих соответствующие образовательные программы, а численность граждан, проживающих на территории муниципального образования и (или) субъекта Российской Федерации, и имеющих гарантированное Конституцией Российской Федерации право на образование соответствующего уровня (пункт 2 статьи 41 Закона Российской Федерации "Об образовании").

Объем средств, предоставляемых негосударственным образовательным учреждениям в рамках содействия в получении гражданами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования в этих образовательных учреждениях будет рассчитываться исходя из нормативов финансирования образовательной деятельности по реализации основных общеобразовательных программ в пределах соответствующих федеральных государственных образовательных стандартов и (или) федеральных государственных требований, установленных для государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений. Следует также отметить, что законопроектом не предполагается возможность финансового обеспечения деятельности негосударственных образовательных учреждений по осуществлению содержания (присмотра и ухода) детей, получающих в этих образовательных учреждениях дошкольное образование.

В настоящее время численность обучающихся в негосударственных общеобразовательных учреждениях составляет около 1,5% от общего числа обучающихся в общеобразовательных учреждениях, а численность воспитанников негосударственных дошкольных образовательных учреждений - не более 0,5% от числа всех детей, посещающих указанные учреждения, то возможные расходы на обеспечение государственных гарантий в сфере образования на обучение в рамках федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований в таких образовательных учреждениях составят:

не более 1,5% от всех финансовых средств, предназначенных на реализацию основных общеобразовательных программ в пределах федеральных государственных образовательных стандартов общего образования и федеральных государственных требований к структуре и условиям реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования, - для бюджетов субъектов Российской Федерации;

не более 0,5% финансовых средств, предназначенных на реализацию основной общеобразовательной программы дошкольного образования в пределах федеральных государственных требований к структуре и условиям ее реализации, - для местных бюджетов.

В абсолютных показателях общий объем средств, которые могут быть предоставлены негосударственным образовательным организациям на реализацию вышеуказанных образовательных программ составит около 81,4 млн. рублей средств бюджетов субъектов Российской Федерации и около 90 млн. рублей средств местных бюджетов в пределах средств, предусматриваемых на вышеуказанные цели в бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах.

Между тем, в настоящее время не в полной мере обеспечена общедоступность дошкольного образования. В 2010 году около 1,6 млн. детей нуждались в предоставлении места в дошкольных образовательных учреждениях. Это вызвано в первую очередь недостаточностью числа соответствующих муниципальных и государственных дошкольных образовательных учреждений.

Если предположить, что принятие представленного проекта федерального закона будет способствовать развитию сети негосударственных образовательных учреждений, реализующих основные общеобразовательные программы дошкольного образования, и ликвидировать существующую нехватку мест в дошкольных образовательных учреждениях, то его реализация потребует выделения дополнительных средств из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Учитывая среднюю стоимость услуги по образованию детей дошкольного возраста в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, в размере 7730,3 рублей на одного ребенка в год, потребность в дополнительных средствах составит 12,7 млрд. рублей.

При расчете указанной потребности в стоимость услуги по образованию включены:

расходы на оплату труда с начислениями на оплату труда педагогических работников образовательного учреждения, непосредственно связанных с процессом воспитания и обучения воспитанников этих образовательных учреждений (оплата труда в соответствии с должностными окладами (ставками заработной платы), выплаты компенсационного и стимулирующего характеров);

расходы, производимые в процессе оказания услуги, непосредственно связанные с реализацией основной общеобразовательной программы дошкольного образования соответствующей направленности и непосредственной организацией образовательного процесса (на приобретение учебных и наглядных пособий, игр и игрушек, технических средств обучения, расходных материалов).

Таблица расчетов, содержащая данные по расходам на дошкольное образование и по расходам на содержание (присмотр и уход) детей в образовательных учреждениях в разрезе субъектов Российской Федерации прилагается.

Одновременно необходимо отметить, что при создании такого же количества мест для нуждающихся в них детей в государственных и муниципальных дошкольных образовательных учреждениях необходим значительно больший объем бюджетных средств как для капитального строительство, капитального ремонта, возврата в систему и реконструкцию ранее переданных зданий дошкольных образовательных учреждений, так и на содержание детей (присмотр и уход за ними) в соответствующих государственных и муниципальных образовательных учреждениях.

Средняя стоимость строительства одного места в дошкольном образовательном учреждении в Российской Федерации составляет около 500 тыс. рублей на каждого ребенка. Общий объем финансовых вложений на капитальное строительство таких учреждений составит не менее 500 млрд. рублей.

Если развивать сеть только за счет возврата в систему дошкольного образования зданий и помещений дошкольных образовательных учреждений, перепрофилированных под другие цели, то, исходя из средней стоимости расходов на переоборудование места для одного ребенка около 100 тыс. рублей, общий объем расходов на возврат и переоборудование используемых не по назначению зданий дошкольных образовательных учреждений составит 160 млрд. рублей.

При этом общая ежегодная потребность в бюджетных средствах на образование и содержание (присмотр и уход) в государственных и муниципальных образовательных учреждениях всех детей, нуждающихся в предоставлении места в указанных учреждениях, составит более 42 млрд. рублей.

Таким образом, для обеспечения всех нуждающихся местами в дошкольных образовательных учреждениях за счет развития только сети государственных и муниципальных дошкольных образовательных учреждений потребуются средства консолидированного бюджета в объеме от 150 до 500 млрд. рублей, между тем как на содействие в получении гражданами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования в негосударственных образовательных учреждениях потребуется значительно меньший объем бюджетных средств.