Пояснительная записка к проекту федерального закона N 617780-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 617780-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект, проект федерального закона) разработан во исполнение пункта 2 протокола совещания у заместителя Председателя Правительства Российской Федерации С.Б. Иванова (поручение от 26.07.2011 N СИ-П9-23пр).

Законопроект соответствует пункту 36 перечня проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года в части развития транспортной системы и повышения их конкурентоспособности.

Проектом федерального закона предлагается внесение изменений в Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации, с целью создания отвечающей современным требованиям нормативной правовой базы для обеспечения безопасности судоходства на внутренних водных путях Российской Федерации, повышение эффективности государственного регулирования в сфере внутреннего водного транспорта.

Для достижения указанной цели представляется целесообразным приведение Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации (далее - КВВТ) в соответствие с современными требованиями обеспечения безопасности судоходства на внутренних водных путях Российской Федерации.

КВВТ содержит положения по регулированию государственного управления и государственного надзора и контроля в области внутреннего водного транспорта и соответственно указания относительно компетенции федеральных органов исполнительной власти в указанных сферах.

В целях совершенствования системы государственного регулирования и обеспечения безопасности судоходства на внутренних водных путях и в речных портах представляется целесообразным провести перераспределение государственных функций между федеральными органами исполнительной власти на внутреннем водном транспорте - федеральной службой и федеральным агентством и создать администраций речных бассейнов (далее - АРБ) на базе существующих государственных бассейновых управлений водных путей и судоходства, которые в настоящее время фактически выполняют функции бассейнового органа государственного управления на внутреннем водном транспорте.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 398, разрешительные, контрольные и надзорные функции возложены на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта, в составе которой образованы территориальные органы государственного надзора на внутреннем водном транспорте.

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве морского и речного транспорта, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 г. N 371, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом (в том числе переданному подведомственным федеральным государственным учреждениям и федеральным государственным унитарным предприятиям) в сфере внутреннего водного транспорта, является Федеральное агентство морского и речного транспорта.

На бассейновом уровне управление, содержание внутренних водных путей и судоходных гидротехнических сооружений в настоящее время осуществляют подведомственные Росморречфлоту 15 федеральных государственных учреждений - государственных бассейновых управлений водных путей и судоходства и федеральное государственное унитарное предприятие "Канал имени Москвы", в составе которых функционируют 92 филиала (районы водных путей и районы гидротехнических сооружений, подразделения технологической связи, ремонта судов и других технических средств путевого хозяйства).

В целях усиления государственного надзора на внутреннем водном транспорте законопроектом предлагается внести изменения в статью 41 КВВТ, дополнив пункт 1 положением о том, что на администрации речных бассейнов осуществляют государственный надзор в области внутреннего водного транспорта в части государственного портового контроля и являются при этом органом, государственного надзора.

Также предлагается статью 41 КВВТ дополнить пунктами 9 и 10, определив в них права должностных лиц органов государственного надзора, являющихся транспортными инспекторами.

Законопроектом за администрациями речных бассейнов закрепляются функции, которые в действующей редакции КВВТ закреплены за бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте, кроме того им будет передан ряд функций, осуществляемых Федеральной службой по надзору в сфере транспорта, такие как: государственную регистрацию судов в судовых реестрах Российской Федерации и реестре арендованных судов, государственную регистрацию спортивных парусных судов и дипломирование членов экипажей указанных судов.

Для этого законопроектом уточнены функции администрации речных бассейнов (пункт 4 статьи 34), на них предполагается возложить:

навигационно-гидрографическое обеспечение условий плавания судов;

путевые работы на внутренних водных путях;

содержание судоходных гидротехнических сооружений;

пропуск судов и иных плавучих объектов через судоходные гидротехнические сооружения;

диспетчерское регулирование и управление движением судов;

организацию технологической связи внутреннего водного транспорта;

государственный портовый контроль судов на внутренних водных путях Российской Федерации;

государственную регистрацию судов в судовых реестрах Российской Федерации;

дипломирование лиц командного состава судов внутреннего водного плавания и членов экипажей спортивных парусных судов;

выдачу удостоверений личности моряка в установленных случаях;

выдачу лоцманских удостоверений о праве лоцманской проводки судов в соответствующем бассейне.

Положения о государственном портовом контроле, функции администраций речных бассейнов, как органа государственного надзора в части государственного портового контроля, полномочия должностных лиц предлагается изложить в новой редакции статьи 38.

В статье 38 законопроекта закрепляются положения относительно государственного портового контроля судов и иных плавучих объектов.

Кроме того, предполагается создание института капитана речного бассейна - заместителя руководителя администрации речного бассейна по безопасности. Законопроект также содержит норму, регламентирующую работу капитана речного бассейна, а именно утверждение федеральным органом исполнительной власти в области транспорта в порядке, установленном Правительством Российской Федерации положения о капитане речного бассейна.

Определяется, что при осуществлении государственного портового контроля инспекции государственного портового контроля осуществляют свои функции во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный надзор в области внутреннего водного транспорта в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (распределение функций между Федеральной службой по надзору в сфере транспорта и администрациями речных бассейнов определено статьях 34 и 38).

Определяется порядок осуществления государственного портового контроля.

Устанавливается основание для проверки судов и иных плавучих объектов в процессе их эксплуатации и право должностного лица принимать решение о временном задержании судна или иного плавучего объекта до устранения выявленных нарушений, создающих угрозу их безопасной эксплуатации и безопасности судоходства.

Создание администраций речных бассейнов не потребует дополнительного финансирования из федерального бюджета, реализация данного положения законопроекта будет осуществляться в пределах установленной численности бюджетных учреждений, подведомственных Росморречфлоту, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных Росморречфлоту на их содержание. Содержание службы капитана речного бассейна в администрациях речных бассейнов, необходимой для осуществления портового контроля, планируется за счет сборов и упорядочения их взимания с пользователей инфраструктуры внутренних водных путей.

При этом такие функции как: контроль за соблюдением законодательства в области внутреннего водного транспорта Российской Федерации; контроль за деятельностью лоцманских служб и другие функции по контролю и надзору на внутреннем водном транспорте предлагается закрепить за Федеральной службой по надзору в сфере транспорта.

Поскольку положения действующей статьи 36 учтены в редакции статей 41, 34, 38 законопроекта или их предлагается исключить, предлагается данную статью признать утратившей силу.

Концептуальное положение, на котором основаны предлагаемые изменения, заключается в отражении в КВВТ изменившейся системы федеральных органов исполнительной власти и их компетенции в соответствии с возложенными функциями, необходимость повышения уровня безопасности судоходства и создание государственного портового контроля на внутренних водных путях Российской Федерации.

Для этого в тексте КВВТ формулировку "бассейновый орган государственного управления на внутреннем водном транспорте" должны быть заменены на формулировку "администрации речных бассейнов" (в статье 8, в пунктах 2 и 3 статьи 9, в статье 10, в пункте 16 статьи 19, в пункте 5 статьи 34, в пункте 3 статьи 40, в пункте 1 статьи 41, в статье 51, в статье 77). Также в пункте 7 статьи 34 слова "Органы надзора за безопасностью судоходства" заменить словами "Администрации речных бассейнов";

До 2004 года функции контроля и надзора за обеспечением безопасности судоходства, такие как: государственная регистрация судов; надзор за безопасностью эксплуатации самоходных судов внутреннего плавания; задержание судов и иных плавучих объектов; расследование и классификация транспортных происшествий с судами; надзор за деятельностью государственных лоцманских служб и негосударственных организаций по лоцманской проводке судов осуществляло федеральное государственное учреждение "Государственная речная судоходная инспекция Российской Федерации" (далее - ГРСИ).

Кроме того, от государственных бассейновых управлений водных путей и судоходства Ространснадзору были переданы такие функции как:

o контроль за соблюдением законодательства в области внутреннего водного транспорта;

o контроль за деятельностью лоцманских служб.

Таким образом, государственные функции, которые были возложены на государственные речные судоходные инспекции бассейнов, в настоящее время осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере транспорта и ее территориальными органами - бассейновыми управлениями государственного морского и речного надзора.

Поэтому в статьях 19, 41, 89, 121 КВВТ предлагается заменить наименование "государственные речные судоходные инспекции бассейнов" наименованием "орган государственного надзора".

Законопроектом предлагается ввести обязательность регистрации договоров аренды (фрахтования) судов без экипажа установив, что все сделки аренды подлежат государственной регистрации с внесением в реестр арендованных судов (статья 16 КВВТ).

Для обеспечения безопасности судоходства на внутренних водных путях России предлагается ввести систему управления безопасностью судоходных компаний, сделав ее обязательным условием для осуществления перевозок. Для этого предлагается внести изменение в статью 34 КВВТ.

Законопроектом вводится ответственность судовладельца за вред причиненный имуществу юридических и физических лиц, в том числе загрязнением с судна нефтью и нефтепродуктами, а также вред, причиненный инфраструктуре речного порта, морского порта и инфраструктуре внутренних водных путей (статья 121 КВВТ).

Законопроектом вносятся изменения в положения КВВТ, которые регулируют подъем затонувшего имущества (статьи 45, 46, 47, 48, 49, 52 КВВТ).

Законопроектом предлагается привести в соответствие с существующей нормативной базой положения КВВТ, касающиеся порядка официального опубликования.

Проектом федерального закона предлагается внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, которые предусматривают ужесточение административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности в области транспорта без специального разрешения (лицензии) или с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Кроме того законопроектом предусматривается не только наложение штрафа на недобросовестного субъекта предпринимательства, но и административное приостановление деятельности такого предпринимателя с одновременным приостановлением деятельности на срок до девяноста суток.

Также, законопроектом предполагается установить случаи взыскания денежных средств с физических лиц в размере, превышающем пятитысячный предел.

В настоящее время в Российской Федерации количество аварий, в том числе с человеческими жертвами, продолжает оставаться на достаточно высоком уровне.

Только за последние три года, по информации Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, аварийность на транспорте в поднадзорных хозяйствующих субъектах выросла в два с половиной раза, при этом:

- на железнодорожном транспорте количество аварий и крушений выросло почти в три раза;

- на пассажирском автомобильном транспорте (за исключением такси) количество погибших увеличилось на шесть процентов;

- на водном транспорте количество происшествий выросло почти в два раза, а число погибших (с учетом катастрофы теплохода "Булгария") увеличилось в пятнадцать раз;

- на воздушном транспорте количество погибших в авиационных происшествиях увеличилось более чем в три раза;

- количество актов незаконного вмешательства на транспорте выросло в пять раз.

Очевидно, это следствие несоблюдения субъектами, осуществляющими предпринимательскую деятельность в сфере транспорта, требований законодательства Российской Федерации, направленных на сокращение числа погибших и пострадавших в авариях и катастрофах на транспорте.

В первую очередь это относится к соблюдению требований в области эксплуатации транспортных средств. При этом имеет место тенденция, при которой перевозчики, выполняющие в полном объеме требования соответствующих нормативных правовых актов, оказываются в заведомо невыгодных условиях по сравнению со структурами, работающими в так называемом "сером" секторе. Несоблюдение требований эксплуатации технических средств, а также иных требований (медицинские осмотры, оснащение необходимым технологическим оборудованием) позволяет недобросовестным перевозчикам применять более низкие тарифы на свои услуги по сравнению с добросовестными. Более того, контрольные мероприятия осуществляются, разумеется, в первую очередь в отношении перевозчиков выполняющих требования законодательства в полном объеме, так как выявить факты несоблюдения требований нормативных актов со стороны недобросовестных перевозчиков крайне затруднительно, а иногда просто невозможно (так как отсутствует даже информация об их присутствии на рынке). Между тем, снижение издержек осуществляется такими организациями в первую очередь за счет экономии на безопасности.

Таким образом, работу добросовестных перевозчиков затрудняет, с одной стороны постоянный контроль их деятельности со стороны государства, а с другой стороны - демпинговая политика их недобросовестных конкурентов.

При этом отсутствуют реально действующие предупредительные механизмы, с использованием которых можно было бы пресечь деятельность перевозчиков, не соблюдающих требования законодательства Российской Федерации, не доводя до тяжких последствий.

Например, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях неоправданно низкие санкции (в среднем: для физических лиц - 2000 рублей, для юридических лиц - 50 000 рублей) несоизмеримы с последствиями, наступающими вследствие нарушения требований нормативных документов в области перевозки пассажиров и (или) грузов без специального разрешения (лицензии).

По сложившейся практике незаконное предпринимательство - это осуществление деятельности, направленной на систематическое извлечение прибыли, без государственной регистрации в качестве частного предпринимателя либо без специального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензию) иметь обязательно, или с нарушением условий лицензирования.

Уголовная ответственность за осуществление незаконной предпринимательской деятельности, в том числе без лицензии в случаях, когда такая лицензия обязательна, наступает только в случае причинения крупного ущерба гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере.

Таким образом, в условиях, когда количество аварий, в том числе с человеческими жертвами, продолжает оставаться на достаточно высоком уровне, представляется чрезвычайно важным принять необходимые законодательные меры в части ужесточения ответственности за совершаемые правонарушения, что должно способствовать решению стоящих перед государством задач по защите прав граждан на безопасную среду жизнедеятельности.

В этой связи необходимо увеличение штрафных санкции к нарушителям.

Предлагаемые изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривают увеличение действующих административных штрафов до следующих размеров:

на граждан в размере до ста тысяч рублей;

на должностных лиц (в среднем) - от двадцати пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей;

на юридических лиц - от четырехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Проектом федерального закона предполагается уточнить законодательство Российской Федерации в сфере регламентирующей вопросы государственного контроля (надзора) в области транспорта, предоставляющей право контрольно-надзорным структурам проводить контрольные мероприятия не только в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную хозяйственную деятельность, но и проверку эксплуатируемых ими транспортных средств и иных технических средств в порядке превентивного контроля.

В настоящее время в Российской Федерации количество аварий, в том числе с человеческими жертвами, продолжает оставаться на достаточно высоком уровне, таким образом, представляется чрезвычайно важным принять необходимые законодательные меры в части ужесточения проводимого государственного контроля в области осуществления предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров и (или) грузов, что должно способствовать решению стоящих перед государством задач по защите прав физических лиц на безопасную среду жизнедеятельности.

Вносимые изменения в Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" направлены на формирование целостной системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации, обеспечение ее эффективности, прозрачности для хозяйствующих субъектов, а также реализацию мер по защите прав и интересов граждан.

Внесение изменений в Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" вызвана необходимостью закрепления на законодательном уровне права проведения контрольных мероприятий (проверок) (плановых и внеплановых) в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность по оказанию услуг по перевозке автомобильным транспортом.

Особенностью транспортного средства является (по сравнению с другими объектами контроля - зданиями, сооружениями и т.д.) его подвижность. Зачастую невозможно определить принадлежность транспортного средства, перевозящего пассажиров и (или) грузы. У государственных инспекторов, при обнаружении нарушения на транспортных средствах, должно быть право их непосредственной проверки. Это касается как проверки документации (наличие лицензии (разрешения), паспорта транспортного средства и т.д.), так и контроля требований безопасности перевозок (например, наличие запасных выходов, приемников ГЛОНАСС, тахометров, спасательных средств и т.д.).

Не проведение контрольных мероприятий создает благоприятную почву для злоупотреблений, нарушений технологического процесса перевозки со стороны хозяйствующих субъектов, что обуславливает сложную ситуацию с аварийностью, в частности на пассажирском транспорте.

Проект федерального закона предлагается также внесение изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Данные изменения разработаны в целях правового регулирования общественных отношений, возникающих между юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями и органами государственного и муниципального контроля при проведении проверок соблюдения юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями обязательных требований к услугам, оказываемым на транспорте.

Положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не применяются к отношениям, связанным с проведением государственного контроля (надзора) администрациями морских, речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов на территориях указанных портов; государственного контроля (надзора) на железнодорожном транспорте.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности", в Российской Федерации внедряется преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, путем установления обязанности направления всеми юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями до начала осуществления предпринимательской деятельности (отдельных видов деятельности) уведомления о начале предпринимательской деятельности о соответствии обязательным требованиям, предъявляемым к данному виду деятельности законодательством.

Уведомлению о начале предпринимательской деятельности подлежит деятельность поименованная в статье 8 вышеуказанного Федерального закона. Ответственность за соответствие уведомления действительности и за соблюдение заявляемых требований несет сам заявитель. В случае проведения необходимых экспертиз для проверки (подтверждения) заявительных параметров обязанность доказывания возлагается на орган государственного контроля (надзора).

Проверка сведений, содержащихся в уведомлениях, происходит посредством проведения мероприятий планового государственного и муниципального контроля (надзора) путем проведения выборочных проверок по четко определенным основаниям и критериям, перечень которых является исчерпывающим и не подлежащим расширению или "ведомственному усмотрению".

Вносимые изменения в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" направлены на формирование целостной системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации, обеспечение ее эффективности, прозрачности для хозяйствующих субъектов, а также реализацию мер по защите прав и интересов граждан, а также недопущения нарушений технологического процесса перевозки со стороны хозяйствующих субъектов и создания благоприятной почвы для всевозможных злоупотреблений.

Законопроектом не предполагается наделение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления дополнительными полномочиями и изменение их функций, установленных законами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Реализация законопроекта будет осуществляться в пределах установленных Правительством Российской Федерации предельной численности работников центральных аппаратов и территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных данным органам в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных функций.

Реализация законопроекта не потребует дополнительных расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие и последующая реализация положений федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует дополнительных затрат из федерального бюджета.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с вступлением в силу федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Вступление в силу федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", потребует внесение изменений в Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 года N 1-ФКЗ "О государственном флаге Российской Федерации".