Решение Верховного Суда РФ от 24 мая 2011 г. N ГКПИ11-421 Об отказе в признании частично не действующим приказа Министерства образования и науки РФ от 23 апреля 2010 г. N 428 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспертизы учебников"

Решение Верховного Суда РФ от 24 мая 2011 г. N ГКПИ11-421

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 15 ноября 2011 г. N КАС11-660 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации

в составе судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А.,

при секретаре Грачевой О.С.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Гина А.А. о признании недействующими приказа Министерства образования и науки Российской Федерации от 23 апреля 2010 г. N 428 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспертизы учебников", частично пунктов 2, 3, 4, 6, 9, 12 утвержденного им Положения, установил:

приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 23 апреля 2010 г. N 428 (далее - Приказ от 23 апреля 2010 г. N 428) утверждено Положение о порядке проведения экспертизы учебников (далее - Положение). Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 23 июня 2010 г., регистрационный N 17623, и опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 12 июля 2010 г., N 28.

Гин А.А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими пунктов 2, 3, 4, 6, 9, 12 Положения и Приказа от 23 апреля 2010 г. N 428, ссылаясь на то, что оспариваемые положения обязывают его как автора представлять на экспертизу одновременно несколько учебников, чем нарушают его право на создание, направление на экспертизу и публикацию (издание) отдельного учебника, предусмотренное статьями 1229, 1233 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В обоснование заявленных требований указал, что:

- понятие "учебник", данное в пункте 2 Положения, не соответствует определению "учебник", содержащемуся в пункте 10 Административного регламента Министерства образования и науки Российской Федерации по исполнению государственной функции "Самостоятельно принимает нормативные правовые акты, утверждающие ежегодно на основе экспертизы федеральные перечни учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию", утвержденного приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 11 января 2007 г. N 5 (далее - Административный регламент), в пунктах 3.2.4, 3.4.1 Межгосударственного стандарта ГОСТ 7.60-2003 "Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу" (далее - Межгосударственный стандарт ГОСТ 7.60-2003), введенного в действие с 1 июля 2004 г. постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 25 ноября 2003 г. N 331-ст;

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "3.4.1" имеется в виду "3.2.4.1"

- пункт 4 Положения в части, исключающей представление на экспертизу одного или нескольких учебников, не входящих в "завершенную предметную линию", не соответствует пунктам 10 и 11 Административного регламента, согласно которым на экспертизу представляется отдельный учебник, как входящий, так и не входящий в предметную линию; противоречит статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции";

- пункты 3, 4, 9 и 12 Положения в части указания на необходимость представления на экспертизу учебников, входящих в "систему учебников", противоречат статье 15 Федерального закона "О защите конкуренции", пунктам 10, 11 и 13 Административного регламента, Федеральному государственному образовательному стандарту начального общего образования (далее - Федеральный государственный образовательный стандарт), утвержденному приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 6 октября 2009 г. N 373, подпадают под признаки факторов коррупциогенности, предусмотренные подпунктом "е" пункта 3 и подпунктами "а", "в" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - Методика проведения антикоррупционной экспертизы), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96;

- пункт 6 Положения, в котором указано, кто участвует в проведении экспертизы, но не указано, кто ее проводит, противоречит статье 15 Федерального закона "О защите конкуренции", подпадает под признаки факторов коррупциогенности, предусмотренные подпунктом "в" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы;

- пункты 2, 3, 4, 6, 9 и 12 Положения противоречат Федеральному государственному образовательному стандарту, статье 15 Федерального закона "О защите конкуренции", пунктам 10, 11 и 13 Административного регламента, содержат признаки коррупциогенности, предусмотренные постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.

Заявитель также указал, что в нарушение пункта 2 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679, порядок проведения экспертизы учебников принят в форме положения, а не в форме административного регламента, текст оспариваемого Приказа не соответствует проекту Приказа, опубликованному на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети Интернет, чем нарушены пункты 4.1, 6 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.

В судебном заседании Гин А.А. и его представитель Джавадов К.И., поддержали заявленные требования, обосновывая их вышеприведенными доводами.

Представители Министерства образования и науки Российской Федерации Ланкина И.В., Минаева О.А. и представители Министерства юстиции Российской Федерации Касаткина Л.Ю., Бабченко В.Н. возражали против удовлетворения заявления Гина А.А., ссылаясь на то, что оспариваемые нормы не нарушают права заказчиков экспертизы, действующему законодательству не противоречат.

Выслушав и обсудив доводы заявителя и его представителя, возражения представителей заинтересованных лиц, проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей в удовлетворении заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Положение утверждено Министерством образования и науки Российской Федерации в соответствии со статьей 28 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (далее - Закон) и пунктом 5.2.4 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 2010 г. N 337, согласно которому Министерству образования и науки Российской Федерации предоставлено полномочие на утверждение порядка проведения экспертизы учебников.

Довод заявителя о том, что порядок проведения экспертизы учебников должен быть принят в форме Административного регламента является необоснованным.

В соответствии с пунктом 2 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679, административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействия федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Между тем Положение устанавливает порядок проведения экспертизы учебников с целью обеспечения качества учебников и формирования федеральных перечней учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию (пункт 1). При этом экспертиза проводится на основании договора между заказчиком экспертизы и экспертной организацией, заключаемого в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации (пункт 8), федеральные органы исполнительной власти в проведении экспертизы учебников не участвуют.

Несоответствие Приказа его проекту, опубликованному на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети Интернет, на что ссылается заявитель, основанием для признания недействующим нормативного правового акта не является. Проекты нормативных правовых актов размещаются на официальных сайтах в сети Интернет с целью обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам экспертизы (пункт 6 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, пункт 4.1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009). Однако это не означает, что после опубликования проекта в него не могут вноситься изменения.

Объектом экспертизы согласно пункту 2 Положения является учебное издание, содержащее систематическое изложение содержания учебного предмета (далее - учебник).

Из приведенной нормы, а также из содержания пунктов 3-6, 9, 11 и 12 Положения следует, что на экспертизу может быть представлен как отдельный учебник, так и одновременно несколько учебников.

В связи с этим довод заявителя о том, что Положение обязывает его как автора представлять на экспертизу одновременно несколько учебников, не соответствует содержанию оспариваемой нормы.

Определение объекта экспертизы, данное в пункте 2 Положения, не вступает в противоречие с определением объекта экспертизы, содержащимся в пункте 10 Административного регламента, в котором дано более полное определение объекта экспертизы.

Необоснованным является довод заявителя о том, что пункт 2 Положения противоречит Межгосударственному стандарту ГОСТ 7.60-2003, в котором дано иное понятие "учебник", поскольку данный стандарт устанавливает термины и определения понятий, употребляемых в области книгоиздания.

Пункт 6 Положения, устанавливающий, что в проведении экспертизы учебников участвуют Российская академия наук и Российская академия образования, а также иные организации на основании своих уставов, утвержденных Правительством Российской Федерации, в которых закреплены соответствующие полномочия, соответствует Уставам Российской академии наук (п. 12) и Российской академии образования (п. 17), утвержденным постановлениями Правительства Российской Федерации соответственно от 19 ноября 2007 г. N 785 и от 4 февраля 2008 г. N 45, согласно которым эти организации участвуют в экспертизе учебников и иной учебной литературы в Российской Федерации.

Согласно Положению задачей педагогической экспертизы учебника является оценка: принадлежности учебника к системе учебников, обеспечивающих преемственность изучения учебного предмета в полном объеме на соответствующей ступени общего образования (завершенной предметной линии учебников); принадлежности учебника к системе учебников, обеспечивающих достижение требований к результатам освоения основной образовательной программы общего образования на соответствующей ступени общего образования, - при экспертизе на соответствие федеральному государственному образовательному стандарту соответствующей ступени общего образования (подпункты 3, 4 пункта 3). Для проведения экспертизы учебников на соответствие федеральному государственному образовательному стандарту соответствующей ступени общего образования представляются учебники, входящие в завершенную предметную линию учебников и (или) входящие в систему учебников, обеспечивающих достижение требований к результатам освоения основной образовательной программы общего образования на соответствующей ступени общего образования (пункт 4). Для проведения экспертизы учебника заказчики представляют учебник (или оригинал-макет учебника), представленный на экспертизу в соответствии с федеральным компонентом государственного образовательного стандарта общего образования, или все учебники (или оригинал - макеты учебников), входящие в завершенную предметную линию учебников и (или) входящие в систему учебников, обеспечивающих достижение требований к результатам освоения основной образовательной программы общего образования на соответствующей ступени общего образования (пункт 9). При проведении экспертизы учебников, представленных на экспертизу в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом соответствующей ступени общего образования, в экспертном заключении указывается название каждого учебника, входящего в завершенную предметную линию учебников и (или) входящих в систему учебников; при педагогической экспертизе учебника экспертное заключение должно содержать однозначные выводы о принадлежности учебника к завершенной предметной линии учебников и о принадлежности учебника к системе учебников, обеспечивающих достижение требований к результатам освоения основной образовательной программы общего образования на соответствующей ступени общего образования (пункт 12).

По своему содержанию оспариваемые нормы не противоречат какому-либо нормативному правовому акту более высокого уровня, в котором по-иному были бы урегулированы аналогичные вопросы.

Довод о том, что пункты 3, 4, 9 и 12 Положения в части указания на необходимость представления на экспертизу учебников, входящих в "систему учебников", противоречат Административному регламенту, не может быть признан обоснованным, поскольку Административный регламент не имеет большей юридической силы по отношению к Положению.

Помимо этого, Административным регламентом также предусмотрено, что экспертиза учебников проводится на предмет соответствия содержания учебника федеральному компоненту государственного образовательного стандарта общего образования (обязательному минимуму содержания общего образования), возрастным и психологическим особенностям обучающихся, а также принадлежности учебника завершенной предметной линии учебников (пункт 11); учебники, образующие систему учебников, обеспечивающих преемственность изучения учебного предмета в полном объеме на соответствующей ступени общего образования (завершенная предметная линия), включаются в федеральный перечень учебников, рекомендованных Минобрнауки России к использованию в образовательном процессе; учебники, не входящие в завершенную предметную линию, включаются в федеральный перечень учебников, допущенных Минобрнауки России к использованию в образовательном процессе (пункт 13).

Данные положения корреспондируются с нормативными положениями статьи 7 Закона, согласно которой Федеральные государственные образовательные стандарты, а также образовательные стандарты и требования должны обеспечивать преемственность основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования (подпункт 2 пункта 3).

Оспариваемые нормы не указывают на необходимость представления на экспертизу учебников, входящих в "систему учебников", как утверждает заявитель.

Из содержания пунктов 2, 3, 4, 9, 12 Положения в их взаимосвязи следует, что на экспертизу могут быть представлены как учебники, входящие в систему учебников, так и не входящие; экспертиза призвана определить, принадлежит ли учебник к завершенной предметной линии учебников и (или) к системе учебников или нет (пункт 12 Положения). Выводы экспертизы являются основанием для включения их в федеральный перечень учебников, рекомендованных или допущенных Минобрнауки России к использованию в образовательном процессе (пункт 13 Административного регламента).

Довод заявителя о том, что пункты 3, 4, 9 и 12 Положения противоречат Федеральному государственному образовательному стандарту, носит произвольный характер, т.к. этот нормативный правовой акт не обладает большей юридической силой и имеет иной предмет правового регулирования, чем оспариваемые нормативные положения, которые не могут ему противоречить.

Суд также не может согласиться с доводом заявителя о несоответствии оспариваемых норм Положения части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", запрещающей федеральным органам исполнительной власти принятие актов или осуществление действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, поскольку Положение не регулирует условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Оспариваемое заявителем Положение не устанавливает сроки, условия или основания для принятия решения о включении учебников в федеральный перечень, не предоставляет каких-либо исключений из общих правил для тех или иных экспертных организаций или заявителей, не содержит неопределенных, трудновыполнимых или обременительных требований к заявителям.

В судебном заседании установлено, что в целях выявления в Приказе положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, 8 апреля 2010 г. проект Приказа был размещен на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации для проведения независимой экспертизы. Срок окончания приема экспертных заключений от независимых экспертов был установлен 21 апреля 2010 г. Экспертные заключения от независимых экспертов в установленный срок не поступили.

Таким образом, утверждение заявителя о коррупциогенности оспариваемых положений является надуманным, противоречит содержанию оспариваемых норм.

Поскольку оспариваемые нормативные положения не нарушают прав и законных интересов заявителя, не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, то в соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

заявление Гина А.A. о признании недействующим приказа Министерства образования и науки Российской Федерации от 23 апреля 2010 г. N 428 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспертизы учебников", частично пунктов 2, 3, 4, 6, 9, 12 утвержденного им Положения оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

В.А. Емышева