Постановление Конституционного Суда РФ от 15 ноября 2011 г. N 24-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 3 Федерального закона "О ветеранах" в связи с запросом Казбековского районного суда Республики Дагестан"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

с участием постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н. Харитонова, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук Е.В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений статьи 3 Федерального закона "О ветеранах".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Казбековского районного суда Республики Дагестан. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.М. Жарковой, объяснения представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Президента Российской Федерации, выступления приглашенных в заседание представителей: от Правительства Российской Федерации - М.Ю. Барщевского, от Министерства юстиции Российской Федерации - Е.А. Борисенко, от Министерства обороны Российской Федерации - А.А. Шемета, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А. Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Согласно статье 3 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" к категории ветеранов боевых действий относятся, в частности, военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), военнообязанные, призванные на военные сборы, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности, работники указанных органов, работники Министерства обороны Российской Федерации, сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, направленные в другие государства органами государственной власти Российской Федерации и принимавшие участие в боевых действиях при исполнении служебных обязанностей в этих государствах, а также принимавшие участие в соответствии с решениями органов государственной власти Российской Федерации в боевых действиях на территории Российской Федерации (подпункт 1 пункта 1); перечень государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан Российской Федерации приводится в приложении к данному Федеральному закону; изменения в указанный перечень вносятся федеральным законом (пункт 3).

1.1. Конституционность названных положений статьи 3 Федерального закона "О ветеранах" оспаривается Казбековским районным судом Республики Дагестан, в производстве которого находится гражданское дело по заявлениям 29 граждан о признании их участниками боевых действий, имевших место на территории ряда муниципальных образований Казбековского района Республики Дагестан 22 декабря 1997 года и 5 сентября 1999 года. Как следует из представленных Конституционному Суду Российской Федерации материалов, заявители добровольно вступили в отряды самообороны, создававшиеся в Республике Дагестан в 1997-1999 годах для борьбы с незаконными вооруженными формированиями; в ходе столкновений с боевиками многие из них получили ранения и другие увечья; за проявленные мужество и отвагу им была объявлена благодарность от имени органов государственной власти Республики Дагестан, а некоторые отмечены государственными наградами Российской Федерации.

Обращению указанных граждан за судебной защитой предшествовал отказ в выдаче им удостоверений ветерана боевых действий со стороны Военного комиссариата Республики Дагестан, который со ссылкой на постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 763 "Об удостоверении ветерана боевых действий" и от 9 февраля 2004 года N 65 "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим и сотрудникам федеральных органов исполнительной власти, участвующим в контртеррористических операциях и обеспечивающим правопорядок и общественную безопасность на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации", а также приказ Министра обороны Российской Федерации от 15 марта 2004 года N 77 разъяснил, что такие удостоверения выдаются военнослужащим, выполнявшим соответствующие задачи на территории Северо-Кавказского региона, статус же лиц из числа гражданского населения, принимавших участие в контртеррористических операциях, законодательством не определен (письмо от 5 мая 2009 года).

Казбековский районный суд Республики Дагестан, приостановив производство по данному делу, обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом, в котором просит признать положения статьи 3 Федерального закона "О ветеранах" противоречащими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19, 39 и 59, в той мере, в какой этими положениями граждане, наряду с военнослужащими и сотрудниками правоохранительных органов принимавшие участие в боевых действиях в ходе контртеррористических операций на территории Республики Дагестан в составе отрядов самообороны (ополченцы), не признаются ветеранами боевых действий и, соответственно, не приобретают право на получение мер социальной защиты, предусмотренных названным Федеральным законом для данной категории ветеранов.

1.2. Как следует из статей 74, 101 и 102 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации по запросу суда проверяет конституционность оспариваемых нормативных положений, подлежащих применению в находящемся в его производстве деле, оценивая как буквальный смысл этих положений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, а также сложившейся правоприменительной практикой, и учитывая их место в системе норм.

Поскольку в силу действующего правового регулирования присвоение статуса ветерана боевых действий осуществляется при подтверждении факта участия в боевых действиях, к каковым раздел III Перечня государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан Российской Федерации (приложение к Федеральному закону "О ветеранах" в редакции Федерального закона от 27 ноября 2002 года N 158-ФЗ) относит выполнение задач в ходе контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона с августа 1999 года, участие членов отрядов самообороны Республики Дагестан в подобного рода операциях до указанного периода не может иметь правового значения.

Соответственно, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу положения статьи 3 Федерального закона "О ветеранах", которыми определен круг лиц, составляющих категорию ветеранов боевых действий, являются в той мере, в какой эти положения служат основанием для решения вопроса, относятся ли к данной категории ветеранов лица из числа членов отрядов самообороны, принимавших участие в боевых действиях в ходе контртеррористической операции на территории Республики Дагестан в сентябре 1999 года.

2. Конституция Российской Федерации, исходя из цели сохранения исторически сложившегося государственного единства и ответственности народа за свою Родину перед нынешним и будущим поколениями (преамбула), устанавливает, что защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации и что гражданин Российской Федерации несет военную службу в соответствии с федеральным законом (статья 59, части 1 и 2); суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (статья 4, части 1 и 3); в ведении Российской Федерации находятся вопросы войны и мира, оборона и безопасность (статья 71, пункты "к", "м").

По смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, защита Отечества не сводится к обязанности несения военной службы или участию в отражении внешней агрессии, а, будучи также моральным обязательством, проистекающим из любви и уважения к Родине, своему народу, своим близким, является конституционным императивом, который определяет поведение гражданина, в том числе в случае вооруженных посягательств на основы конституционного строя Российской Федерации, ее суверенитет и территориальную целостность. Из этого следует, что выполнение гражданином Российской Федерации конституционного долга по защите Отечества возможно как посредством несения военной службы, так и в других формах.

3. Обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации возлагается прежде всего на Вооруженные Силы Российской Федерации и другие войска, которые в мирное время осуществляют стратегическое сдерживание, включая выполнение задач по предотвращению военных конфликтов, борьбу с терроризмом, охрану важных государственных и военных объектов, а также участие в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности, в операциях по поддержанию (восстановлению) международного мира и безопасности; в военное время на них возложены обязанности по отражению агрессии против Российской Федерации и ее союзников, в период же непосредственной угрозы агрессии - по осуществлению комплекса дополнительных мероприятий в целях проведения мобилизационного и стратегического развертывания (пункты 27-29 Военной доктрины Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 5 февраля 2010 года N 146).

Защита государственного суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, обеспечение безопасности государства, отражение вооруженного нападения, а также выполнение задач в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации составляют существо воинского долга, который обязывает военнослужащих быть верными Военной присяге, беззаветно служить народу Российской Федерации, мужественно и умело защищать Российскую Федерацию (статьи 1, 10 и 10.1 Федерального закона от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне", абзац второй пункта 2 статьи 1 и статья 26 Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих").

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, приведенной в ряде постановлений, в том числе от 26 декабря 2002 года N 17-П и от 17 мая 2011 года N 8-П, военнослужащие, принявшие на себя бремя неукоснительно исполнять обязанности военной службы, что предполагает выполнение ими поставленных задач в любых условиях, в том числе сопряженных со значительным риском для жизни и здоровья, осуществляют конституционно значимые функции; этим предопределяется правовой статус военнослужащих, а также содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним.

Специальная система социальных гарантий (мер социальной поддержки), установленная для военнослужащих федеральным законодателем с учетом специфики военной службы, включая участие в боевых действиях, предусматривает предоставление тем из них, кто постоянно или временно выполняет задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, дополнительных социальных гарантий, которые также устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 статьи 25 Федерального закона "О статусе военнослужащих").

4. Федеральный закон "О ветеранах", закрепляющий правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации с целью создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе (преамбула), выделяет следующие категории ветеранов: ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий (в том числе на территории Российской Федерации и территориях других государств), ветераны военной службы, ветераны государственной службы, ветераны труда. Круг лиц, составляющих категорию ветеранов боевых действий, определен в его статье 3 и включает лиц, принимавших участие в боевых действиях как при исполнении обязанностей военной службы, так и при исполнении иных служебных обязанностей.

Для наделения статусом ветерана боевых действий на территории Российской Федерации необходимо два основных условия - принадлежность к лицам, которые прямо поименованы в пункте 1 данной статьи (военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), военнообязанные, призванные на военные сборы, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности, работники указанных органов, работники других федеральных органов исполнительной власти), и участие в соответствии с решениями органов государственной власти Российской Федерации в боевых действиях, каковые определяются на основании приведенного в приложении к тому же Федеральному закону Перечня государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан Российской Федерации (включая выполнение задач в ходе контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона в период с августа 1999 года). При соблюдении этих требований гражданин Российской Федерации приобретает статус ветерана боевых действий, а следовательно, и право на получение соответствующих мер социальной поддержки.

Как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации, определение критериев принадлежности к категории ветеранов боевых действий является прерогативой федерального законодателя; закрепленный им в Федеральном законе "О ветеранах" порядок отнесения к этой категории конкретных лиц в зависимости от выполняемой работы, страны пребывания и времени нахождения на данной территории основан на учете объективных обстоятельств, включая важность и сложность поставленных задач, а также условия, в которых они выполнялись, а потому не может рассматриваться как ущемляющий права граждан (определения от 16 ноября 2006 года N 506-О, от 29 мая 2007 года N 356-О-О, от 19 марта 2009 года N 181-О-О и др.). Соответственно, статья 3 названного Федерального закона, как определяющая круг лиц, которые при соблюдении установленных требований вправе рассчитывать на приобретение статуса ветерана боевых действий, сама по себе не противоречит Конституции Российской Федерации.

5. Вторжение незаконных вооруженных формирований на территорию Республики Дагестан в августе 1999 года поставило под угрозу реализацию прав и свобод личности, было направлено против конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации. Сложившаяся в Республике Дагестан экстраординарная ситуация требовала незамедлительного принятия мер по предотвращению эскалации конфликта и уничтожению незаконных вооруженных формирований. Наряду с федеральными органами государственной власти такие меры предпринимали органы государственной власти Республики Дагестан в порядке реализации полномочий, предоставленных им статьей 9 действовавшего на тот момент Федерального закона от 25 июля 1998 года N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом" (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму"), согласно которой органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения и организации независимо от форм собственности, должностные лица должны оказывать содействие органам, осуществляющим борьбу с терроризмом.

Так, постановлением Государственного Совета Республики Дагестан от 9 августа 1999 года N 138 "О ситуации в Республике Дагестан в связи с вторжением на территорию Республики незаконных вооруженных формирований и мерах по обеспечению безопасности Республики Дагестан" предусматривалось создание при военных комиссариатах специальных подразделений из офицеров запаса и других резервистов (пункт 3), на Министерство внутренних дел Республики Дагестан совместно с администрациями районов и городов возлагалась обязанность по формированию в каждом населенном пункте отрядов самообороны с мобилизацией в их состав добровольцев, а также разрешались регистрация и закрепление за гражданами огнестрельного оружия (пункт 4).

Согласно Указу Государственного Совета Республики Дагестан от 18 августа 1999 года N 231 отряды самообороны могли привлекаться для охраны важных объектов, административных границ и обеспечения правопорядка, а их направление для выполнения задач непосредственно в зоне военных действий допускалось только по решению Совета безопасности Республики Дагестан (пункт 2). В целях упорядочения организации деятельности отрядов самообороны данным указом было утверждено Положение об отрядах самообороны Республики Дагестан, определявшее их как добровольные формирования граждан, создаваемые органами местного самоуправления для оказания содействия подразделениям Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренним войскам Российской Федерации, органам внутренних дел, другим правоохранительным органам в защите конституционного строя, территориальной целостности и безопасности Республики Дагестан, обеспечении правопорядка на ее территории (пункт 1).

Помимо охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны населенных пунктов, других важных объектов от противоправных посягательств, оказания содействия подразделениям федеральной пограничной службы, внутренним войскам и органам внутренних дел в охране государственной границы Российской Федерации и административной границы Республики Дагестан на отряды самообороны возлагалось участие совместно с органами внутренних дел в локализации и блокировании районов, охваченных вооруженными конфликтами, в проведении мероприятий по разоружению незаконных вооруженных формирований, а в случае оказания ими вооруженного сопротивления - в их ликвидации (пункт 3 Положения). Для осуществления этих задач отряды самообороны были наделены необходимыми полномочиями, в том числе по проверке у граждан документов, удостоверяющих их личность, использованию принадлежащего гражданам и организациям транспорта и средств связи, применению оружия для защиты граждан от нападения, угрожающего их жизни и здоровью, отражения нападения на отряды самообороны, военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, угрожающего их жизни и здоровью, освобождения заложников, задержания лиц, застигнутых при совершении преступления, а также оказывающих вооруженное сопротивление (пункт 16 Положения).

Названные нормативные правовые акты, которыми было оформлено решение о создании в Республике Дагестан отрядов самообороны для оказания содействия органам, непосредственно осуществляющим борьбу с терроризмом, при проведении контртеррористической операции в сентябре 1999 года в целях защиты конституционных ценностей, указами Президента Республики Дагестан от 25 июля 2007 года N 102 и от 5 сентября 2007 года N 136 были признаны утратившими силу.

Таким образом, в условиях вооруженного конфликта, представлявшего реальную угрозу безопасности Российской Федерации, граждане, добровольно вступившие в отряды самообороны Республики Дагестан, выполнили свой конституционный долг по защите Отечества в форме, определенной решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации - Государственного Совета Республики Дагестан. Высокая оценка героизма и мужества жителей Республики Дагестан, вставших на защиту независимости и территориальной целостности Российской Федерации, за что многие из них были отмечены высокими государственными наградами, содержится в постановлении Государственной Думы от 15 сентября 1999 года N 4293-II ГД "О ситуации в Республике Дагестан, первоочередных мерах по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и борьбе с терроризмом".

6. Конституция Российской Федерации, обязывая Российскую Федерацию как социальное государство к установлению гарантий социальной защиты (статья 7), не определяет способы и объем такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан, - решение этих вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "ж" части 1), является прерогативой законодателя, который, действуя в рамках своих дискреционных полномочий, предусматривает конкретные меры социальной защиты, критерии их дифференциации и условия предоставления с учетом конституционных принципов и норм, как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обусловливающих специальный статус отдельных категорий граждан.

В отношении граждан Российской Федерации, выполнявших свой конституционный долг по защите Отечества, соответствующее правовое регулирование основывается не только на общих предписаниях статей 7, 21 (часть 1) и 39 (часть 1) Конституции Российской Федерации, направленных на создание условий, обеспечивающих гражданам достойную жизнь и гарантирующих их социальную защищенность, но и на других ее положениях, прежде всего содержащихся в преамбуле и статье 59 (часть 1), чем предопределяется необходимость решения в законодательном порядке вопросов, связанных с признанием заслуг тех, кто проявил мужество и героизм, отстаивая суверенитет и территориальную целостность Российской Федерации с риском для жизни и здоровья, и предоставлением им соответствующих мер социальной поддержки.

Согласно статье 20 Федерального закона "О противодействии терроризму" лица, участвующие в борьбе с терроризмом, находятся под защитой государства и подлежат правовой и социальной защите; такими лицами признаются как военнослужащие, сотрудники и специалисты федеральных органов исполнительной власти и других государственных органов, осуществляющих борьбу с терроризмом (пункт 1 части 1), так и другие лица, в том числе содействующие федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим борьбу с терроризмом, в пресечении террористических актов (пункт 2 части 1); социальная защита этих лиц осуществляется с учетом их правового статуса, устанавливаемого федеральными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 2).

В системе действующего правового регулирования такая - дополнительная - социальная защита гарантируется лишь лицам, участие которых в борьбе с терроризмом обусловлено исполнением ими обязанностей военной службы или иных служебных обязанностей и которые в силу статьи 3 Федерального закона "О ветеранах" - при соблюдении установленных им требований - признаются ветеранами боевых действий (аналогичное правовое регулирование действовало и в период проведения контртеррористической операции на территории Северо-Кавказского региона в августе - сентябре 1999 года). Что касается граждан, которые добровольно вступали в отряды самообороны Республики Дагестан и принимали участие в боевых действиях на ее территории в сентябре 1999 года на основании решений государственных органов Республики Дагестан именно как члены этих отрядов, а не в силу воинских или иных служебных обязанностей по решению органов государственной власти Российской Федерации, то их правовой статус как лиц, которые оказывали содействие федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим борьбу с терроризмом, не закреплен ни на федеральном уровне, ни в законодательстве Республики Дагестан.

Вместе с тем положения статьи 3 Федерального закона "О ветеранах", на основании которых определяется круг лиц, относящихся к ветеранам боевых действий, и которые не распространяются непосредственно на членов отрядов самообороны Республики Дагестан, принимавших участие в боевых действиях на ее территории в сентябре 1999 года, не означают отказ государства от признания их заслуг при выполнении конституционного долга по защите Отечества и - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - не препятствуют законодательному разрешению этого вопроса.

Соответственно, признание указанных законоположений не противоречащими Конституции Российской Федерации не снимает с федерального законодателя обязанность установить правовой статус членов отрядов самообороны Республики Дагестан и условия предоставления обусловленных этим статусом мер социальной поддержки, что свидетельствовало бы о последовательном, согласованном и основанном на конституционном принципе справедливости осуществлении правового регулирования в сфере социальной защиты. В свою очередь, законодатель Республики Дагестан, реализуя полномочия, вытекающие из статьи 72 (пункты "б", "ж" части 1) Конституции Российской Федерации, вправе, исходя из имеющихся возможностей, предусмотреть для этих граждан, оказывавших содействие войсковым подразделениям и правоохранительным органам при проведении контртеррористической операции на территории Республики Дагестан в сентябре 1999 года, дополнительные меры социальной поддержки.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79, 80, 100 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать положения статьи 3 Федерального закона "О ветеранах", относящие к категории ветеранов боевых действий военнослужащих и других лиц, в силу воинских или иных служебных обязанностей участвовавших по решению органов государственной власти Российской Федерации в боевых действиях на территории Российской Федерации, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку, не распространяясь непосредственно на лиц, принимавших участие в боевых действиях в составе отрядов самообороны Республики Дагестан в ходе контртеррористической операции на ее территории в сентябре 1999 года, эти законоположения - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - не препятствуют введению специального правового регулирования, направленного на признание их заслуг перед Отечеством, включая установление дополнительных мер социальной поддержки.

2. Признание положений статьи 3 Федерального закона "О ветеранах" не противоречащими Конституции Российской Федерации не снимает с федерального законодателя обязанности определить - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления - правовой статус лиц, принимавших участие в боевых действиях в составе отрядов самообороны Республики Дагестан в ходе контртеррористической операции на ее территории в сентябре 1999 года, и условия предоставления обусловленных этим правовым статусом мер социальной поддержки.

Этим не исключается правомочие законодателя Республики Дагестан предусмотреть в рамках своих полномочий, вытекающих из статьи 72 (пункты "б", "ж" части 1) Конституции Российской Федерации, и исходя из имеющихся возможностей дополнительные меры социальной поддержки указанных граждан, оказывавших содействие войсковым подразделениям и правоохранительным органам при проведении контртеррористической операции на территории Республики Дагестан в сентябре 1999 года.

3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и официальных изданиях органов государственной власти Республики Дагестан. Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

24-П