Пояснительная записка к проекту федерального закона N 324214-5 "О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации" (об уточнении полномочий федеральных органов исполнительной власти и приведении положений Кодекса в соответствие с нормами международных договоров) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 324214-5 "О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации" (далее - проект федерального закона) разработан на основании концепции, одобренной Комиссией Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности (протокол от 04 августа 2008 г. N 24).

Необходимость разработки проекта федерального закона вызвана, с одной стороны, административной реформой, изменившей систему федеральных органов исполнительной власти и их компетенцию по вопросам государственного управления в области торгового мореплавания, государственного надзора за торговым мореплаванием и государственного портового контроля. С другой стороны, международный характер торгового мореплавания предполагает проведение постоянной работы по максимальному сближению национальных морских правовых норм с международными нормами и стандартами в данной области правового регулирования. Кроме того, с 1999 г. при применении Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации (далее - КТМ РФ) были выявлены отдельные положения, требующие уточнения и корректировки, а также неточности, которые необходимо устранить.

Целью проекта федерального закона является создание отвечающей современным требованиям нормативной правовой базы для обеспечения эффективной деятельности морского транспорта, создания равных с иностранными участниками данной области отношений условий, защиты интересов отечественного морского флота.

Для достижения указанной цели представляется целесообразным приведение правил КТМ РФ в соответствие с требованиями административной реформы системы федеральных органов исполнительной власти и положениями международных договоров в области торгового мореплавания. Кроме этого, необходимо устранить выявленные со времени введения в действие КТМ РФ отдельные неточности и пробелы в правовом регулировании отношений, возникающих из торгового мореплавания.

Проект федерального закона состоит из трех статей.

Статья 1 проекта федерального закона содержит указание о внесении изменений в КТМ РФ.

I. Изменения, предлагаемые к внесению в КТМ РФ в связи с административной реформой.

В связи с административной реформой предлагается внести изменения в статьи 6, 15, 19, 54, 82, 88, 89 и 123 КТМ РФ.

Концептуальное положение, на котором основаны предлагаемые изменения, заключается в отражении в правилах КТМ РФ изменившейся системы федеральных органов исполнительной власти и их компетенции в области торгового мореплавания.

КТМ РФ содержит положения по регулированию государственного управления и государственного надзора в области торгового мореплавания и, соответственно, указания относительно компетенции федеральных органов исполнительной власти в указанных сферах.

До административной реформы государственное управление в области торгового мореплавания (статья 5 КТМ РФ) осуществляли федеральный орган исполнительной власти в области транспорта (Минтранс России), федеральный орган исполнительной власти в области рыболовства (Госкомрыболовство России), другие федеральные органы исполнительной власти в пределах их компетенции (Минобороны России и др.).

Государственный надзор за торговым мореплаванием (статья 6 КТМ РФ) осуществляли федеральный орган исполнительной власти в области транспорта (Минтранс России), федеральный орган исполнительной власти в области рыболовства в отношении судов рыбопромыслового флота (Госкомрыболовство России), другие федеральные органы исполнительной власти в пределах их компетенции (Госкомспорт России, Государственная инспекция по маломерным судам МЧС России).

Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ N 314) с внесенными в него изменениями и дополнениями была установлена система федеральных органов исполнительной власти (включающая федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства), согласно которой:

федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности;

федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности;

федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

В ходе административной реформы Минтранс России и Госкомрыболовство России в прежнем виде были упразднены (пункт 12 Указа N 314). В соответствии с Указом N 314 были созданы Минтранс России и находящиеся в его ведении Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и Федеральное агентство морского и речного транспорта. В части, касающейся государственного управления рыбопромысловой деятельностью, были созданы Минсельхоз России и находящееся в его ведении Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство).

Пунктом 5 Указа Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" Росрыболовство преобразовано в Госкомрыболовство России, которому переданы функции Минсельхоза России в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, изучения, сохранения, воспроизводства и использования водных биологических ресурсов, а также функции Россельхознадзора в сфере контроля и надзора за водными биологическими ресурсами и средой их обитания. При этом за Госкомрыболовством России сохранены функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности и иные функции преобразуемого Росрыболовства.

Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" Госкомрыболовство России было преобразовано в Федеральное агентство по рыболовству, находящееся в ведении Минсельхоза России.

Указом Президента Российской Федерации от 30 мая 2008 г. N 863 "О Федеральном агентстве по рыболовству" Федеральному агентству по рыболовству были переданы функции:

по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания;

по контролю и надзору за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах Российской Федерации;

по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также рыбоводства (за исключением промышленного рыбоводства), рыбопереработки, обеспечения безопасности мореплавания и аварийно-спасательных работ в районах промысла, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота и в морских портах в части, касающейся обслуживания судов рыбопромыслового флота.

В соответствии с Положением о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 395, Минтранс России является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере морского транспорта (включая морские торговые, специализированные и рыбные порты, кроме портов рыбопромысловых колхозов).

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 398, Ространснадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере морского транспорта (включая морские торговые, специализированные, рыбные порты, кроме портов рыбопромысловых колхозов).

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве морского и речного транспорта, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 г. N 371, Росморречфлот является федеральным органов исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере морского (включая морские торговые, рыбные, кроме рыбопромысловых колхозов, и специализированные порты) и речного транспорта.

Указанные изменения компетенции федеральных органов исполнительной власти должны быть отражены в соответствующих статьях КТМ РФ.

Положения КТМ РФ были существенно приближены к реалиям, сложившимся в ходе административной реформы, Федеральным законом от 08 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым внесены изменения в абзац шестой пункта 3 статьи 6, статью 9, абзац второй пункта 4 статьи 33, пункты 1 и 3 статьи 35, абзац второй пункта 3 статьи 37, пункт 2 статьи 53, пункты 2 и 3 статьи 54, пункт 2 статьи 74, статью 75, статью 76, статью 77, пункт 3 статьи 90, пункты 1 и 2 статьи 108, статью 109, статью 114, пункт 4 статьи 376 КТМ РФ.

В настоящее время в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2008 г. N 444 "О Федеральном агентстве по рыболовству" Федеральное агентство по рыболовству осуществляет, в частности, следующие полномочия в установленной сфере деятельности.

Согласно пункту п. 5.3.2 Положения о Федеральном агентстве по рыболовству, Росрыболовство самостоятельно принимает устав службы на судах рыбопромыслового флота.

Согласно п. 5.5 Положения о Федеральном агентстве по рыболовству, Росрыболовство осуществляет:

организационно-методическое сопровождение системы дипломирования и оценки компетентности персонала судов рыбопромыслового флота (5.5.17);

выдачу заключений по вопросам привлечения и использования иностранных работников в составе экипажей судов рыбопромыслового флота, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации (5.5.18);

принятие в установленном законодательством Российской Федерации порядке решений о предоставлении временного права плавания под Государственным флагом Российской Федерации и временном переводе судна под флаг иностранного государства, а также согласование решений о присвоении названий судам рыбопромыслового флота (5.5.19).

Проект федерального закона предполагает, прежде всего, внесение изменений в статью 6 о возложении на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта функции надзора в отношении судов, эксплуатируемых во всех сферах торгового мореплавания (за исключением спортивных и прогулочных судов) и лишения федерального органа исполнительной власти в области рыболовства права осуществлять государственный надзор за:

соблюдением международных договоров Российской Федерации, относящихся к торговому мореплаванию, и законодательства Российской Федерации о торговом мореплавании в отношении судов рыбопромыслового флота;

охраной человеческой жизни на море;

дипломированием членов экипажей судов, используемых для промысла водных биологических ресурсов;

государственной регистрацией судов рыбопромыслового флота и прав на них;

лоцманской службой и системой управления движением судов в морских рыбных портах.

В статьях 15, 19, 54, 82, 88, 89 и 123 КТМ РФ Федеральное агентство по рыболовству исключается из числа федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственной управление в области торгового мореплавания, так как это не соответствует действующему Положению о Росрыболовстве.

II. О дополнении КТМ РФ главой XIX.1 "Ответственность за ущерб от загрязнения бункерным топливом"

23 марта 2001 г. Международной конференцией по вопросу об ответственности и компенсации за ущерб от загрязнения бункерным топливом была принята Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом 2001 г. (далее - Конвенция о бункерном топливе), устанавливающая единообразные международные правила для решения вопросов ответственности за ущерб от загрязнения морской среды вследствие утечки или слива бункерного топлива с судов и обеспечения достаточной компенсации в таких случаях.

Конвенция о бункерном топливе вступила в силу 21 ноября 2008 г. По состоянию на 10 октября 2009 г. ее участниками являются 44 государства, включая Российскую Федерацию. Российская Федерация присоединилась к Конвенции о бункерном топливе в соответствии с Федеральным законом от 03 декабря 2008 г. N 230-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом 2001 года". Конвенция о бункерном топливе вступила в силу для Российской Федерации с 24 мая 2009 г.

В статьях 336.1 - 336.10 проекта федерального закона отражены основные положения Конвенции о бункерном топливе, касающиеся:

оснований ответственности судовладельца за ущерб от загрязнения бункерным топливом;

ограничения ответственности судовладельца;

обязательного страхования или иного финансового обеспечения ответственности собственника судна за ущерб от загрязнения бункерным топливом;

удостоверения наличия страхования или иного финансового обеспечения ответственности выдачей свидетельств органами регистрации судна;

последствий невыполнения обязанности иметь действительное свидетельство;

предоставления права предъявлять требования возмещения ущерба от загрязнения непосредственно к страховщику или лицу, предоставившему иное финансовое обеспечение ответственности собственника судна;

предъявления исков о возмещении ущерба от загрязнения бункерным топливом.

Ответственным за ущерб от загрязнения бункерным топливом является судовладелец (зарегистрированный собственник судна, его бербоут-чартерный фрахтователь, управляющий и оператор). Ответственность его наступает независимо от вины в причинении ущерба от загрязнения, и избежать которую он может лишь в ограниченных, прямо предусмотренных случаях.

Обязанность осуществить страхование или предоставить иное финансовое обеспечение ответственности возлагается на зарегистрированного собственника судна валовой вместимостью более чем 1000 на сумму, равную пределу его ответственности в соответствии с правилами, установленными подпунктом 2 пункта 1 статьи 359 КТМ РФ.

В главу XIX.1 КТМ РФ не включено правило об освобождении зарегистрированного собственника судна валовой вместимостью более чем 1000, эксплуатирующегося исключительно в пределах территории Российской Федерации, в том числе в территориальном море, от обязанности осуществить страхование или предоставить иное финансовое обеспечение своей ответственности. Это обусловлено интересами сохранения морской среды от загрязнения бункерным топливом, поскольку утечка или слив бункерного топлива с судов порождает одинаковые последствия, независимо от того, используется ли судно во внутренних или международных рейсах, и поскольку не обеспечение такой ответственности ослабляет режим компенсации за ущерб от загрязнения бункерным топливом.

В связи с дополнением КТМ РФ новой главой XIX.1 потребовалось также внести изменения в статью 10 о вместимости судна, в статью 410 об исковой давности по требованиям возмещению ущерба от загрязнения бункерным топливом и дополнить статьей 422.1 о праве, подлежащем применению к отношениям, возникающим из причинения ущерба от загрязнения бункерным топливом.

III. Изменения, направленные на сближение национальных правовых норм с международными нормами и правилами, а также на уточнение и корректировку отдельных положений КТМ РФ

1. Изменения, направленные на сближение национальных правовых норм с международными нормами и правилами.

1) Статьи 23, 27, 326 и 359 КТМ РФ.

В указанных статьях слово "тонн" исключено, что обусловлено следующим.

В 1969 г. Международной морской организацией (ИМО) была разрешена не решенная до того времени проблема единообразного измерения (определения) вместимости судна путем принятия Международной конвенции по обмеру судов. Необходимость в таком единообразии была обусловлена использованием в торговом мореплавании вместимости судна для, например, определения размера портовых сборов, сборов за регистрации судна и т.д. Вместимость судов, определяемая в соответствии с указанной Конвенцией, не имеет единицы измерения и выражается в мерительном свидетельстве как "валовая вместимость", "чистая вместимость" в отличие от систем, в которых единицей валовой и чистой вместимости является "регистровая тонна" (100 куб. футов или 2,83 ).

До 1969 г. в различных государствах вместимость определялась по-разному, что приводило на практике к различным коллизиям. Согласно указанной Конвенции вместимость судна определяется не из веса судна, а по специальной формуле, исходя из кубического объема.

Конвенция вступила в силу в 1982 г. По состоянию на 30.07.2009 в ней участвуют 150 государств (98,99 % мирового тоннажа). Россия присоединилась к этой Конвенции в 1969 г. и Конвенция имеет силу для России с даты вступления в силу самой Конвенции - с 1982 г.

В соответствии с Резолюцией Ассамблеи ИМО А.493(XII) от 19.11.1981 относительно использования термина "валовая вместимость" ("gross tonnage") взамен "тонны валовой вместимости" ("tons gross tonnage") вместимость судна определяется без указания единиц.

В качестве примера такого определения вместимости можно привести содержание пункта 1 статьи 7 Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом 2001 г. (Россия - участник): "1. Зарегистрированный собственник судна валовой вместимостью свыше 1000, зарегистрированного в государстве-участнике, (далее по тексту)".

2) Статья 327 КТМ РФ.

С 01 января 2007 г. вступило в силу пересмотренное Приложение II к Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973 г., измененной Протоколом 1978 г. к ней, с поправками, которое не содержит дополнения II. В связи с этим Юридический комитет Международной морской организации направил всем договаривающимся государствам Международной конвенции об ответственности и компенсации в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ 1996 г. Резолюцию LEG 4/91, принятую 24 апреля 2006 г., с предложением принять во внимание, что с 01 января 2007 г. пункт п. 5 (а) (ii) ст. 1 этой Конвенции будет отсылать к вредным жидким веществам, как они определены в правиле 1.10 пересмотренного Приложения II к Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973 г., измененной Протоколом 1978 г. к ней, с поправками, которые перевозятся наливом.

3) Изменение редакции статей 320 и 331 в части исключения из их содержания указания о пределах ответственности собственника судна и включения отсылки к международным договорам Российской Федерации, на положениях которых основаны данные статьи, и в которых содержатся такие указания, обусловлено стремлением избежать применения на практике устаревших пределов ответственности.

Изменение пределов ответственности собственника судна, указанных в статьях 320 и 331 КТМ РФ осуществляется по упрощенной процедуре ("молчаливая процедура" - "tacit acceptance"). Юридический комитет Международной морской организации (ИМО) имеет право рассматривать и одобрять изменение указанных пределов ответственности, если это предусмотрено в самом международном договоре. Согласно этой процедуре поправка будет считаться принятой, если к заранее установленной дате она не будет отвергнута определенным числом или процентом договаривающихся государств. Поэтому во избежание финансовых потерь российских судовладельцев предлагается внести изменения в статьи 320 и 331.

Относительно внесения аналогичных изменений и в другие статьи КТМ РФ, регулирующие сходные правоотношения, следует отметить следующее. Указание о пределах ответственности содержится также в статьях 170 (морская перевозка грузов), 190 (морская перевозка пассажиров), 359 (общее ограничение ответственности) и 360 (общее ограничение ответственности) КТМ РФ, основанных на международных договорах Российской Федерации, которые не содержат положений о возможности изменения этих пределов по упрощенной процедуре. В связи с этим представляется нецелесообразным внесение изменений в указанные статьи КТМ РФ.

2. Изменения, направленные на приведение положений КТМ РФ в соответствие с актами законодательства Российской Федерации.

1) Статья 57 КТМ РФ.

Внесены изменения, направленные на приведение КТМ РФ в соответствие со статьями 189 и 330 Трудового кодекса Российской Федерации.

2) Статья 69 КТМ РФ.

Статья 69 КТМ РФ приведена в соответствие с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, пункт 1 статьи 1 которого исключат возможность установления порядка уголовного судопроизводства каким-либо актом, кроме УПК РФ.

3. В целях более точного отражения правил международных договоров Российской Федерации внесены изменения в статьи 15, 318, 324, 324.1, 327, 328, 329, 334, 335, 335.1, 336, 367, 386, 410, 415, 422, 423, 425 и 426 КТМ РФ.

4. В целях устранения отдельных неточностей и восполнения пробелов внесены изменения в статьи 5, 33, 37, 46, 57, 69, 69.1, 79, 104, 130, 131, 133, 141.1, 162, 177, 189, 317 и 408 КТМ РФ.

В частности, учитывая требования Протокола заседания Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2008 г. N 16 (в части, касающейся обеспечения интересов Российской Федерации в высокоширотных и полярных регионах), а также положения Федерального закона от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации", в статью 5 КТМ РФ включены дополнительно пункты 5 и 6, восполняющие пробел в части регулирования ледокольного обеспечения судоходства.

Статья 2 проекта федерального закона устанавливает, что внесение изменений в статьи 23, 27, 326 и 359 КТМ РФ в части исключения слова "тонна" не влечет недействительности выданных с использованием слова "тонна" судовых и других документов.

Реализация данного федерального закона не предполагает образования новых федеральных органов исполнительной власти, не повлечет дополнительных расходов из федерального бюджета и будет осуществляться в пределах установленных Правительством Российской Федерации предельной численности работников центральных аппаратов и территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных данным органам в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных функций.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации"

Реализация положений проекта федерального закона "О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации" не потребует расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета.

Перечень актов федерального законодательства и иных нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации"

Реализация Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации" потребует издания следующих нормативных правовых актов:

1. Постановление Правительства Российской Федерации об установлении случаев и порядка привлечения судов, плавающих под флагами иностранных государств, к ледокольному обеспечению, за исключением трасс Северного морского пути.

Головной исполнитель - Минтранс России.

Срок подготовки проекта - не позднее 40 рабочих дней со дня вступления в силу федерального закона.

Необходимость разработки обусловлена дополнением статьи 5 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации новым пунктом 6, устанавливающим, что в соответствии с международными договорами Российской Федерации или в случаях и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации, к ледокольному обеспечению, за исключением трасс Северного морского пути, могут привлекаться суда, плавающие под флагами иностранных государств.

2. Приказ Минтранса России об утверждении порядка осуществления государственного портового контроля судов в морском порту и ведения централизованного учета такого контроля.

Головной исполнитель - Минтранс России.

Срок подготовки проекта - не позднее 40 рабочих дней со дня вступления в силу федерального закона.

Необходимость разработки обусловлена изменениями, вносимыми в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации в части совершенствования осуществления государственного портового контроля судов в морском порту.

3. Приказ Минтранса России об утверждении условий, порядка выдачи и проверки свидетельств о страховании или об ином финансовом обеспечении гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом.

Головной исполнитель - Минтранс России.

Срок подготовки проекта - не позднее 40 рабочих дней со дня вступления в силу федерального закона.

Необходимость разработки обусловлена дополнением Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации новой главой XIX.1, регулирующей вопросы ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом.