Пояснительная записка к проекту федерального закона N 358872-5 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации" в части совершенствования правового регулирования лесных отношений) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 358872-5 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Законопроект разработан в целях совершенствования правового регулирования лесоустройства и установления расчетной лесосеки, приведения в соответствие с терминологией Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс) отдельных его статей, а также устранения содержащихся в нем пробелов.

Законопроект состоит из несколько тематических блоков, посвященных совершенствованию правового регулирования в области лесных отношений.

1. Лесоустройство

Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, и государство должно иметь объективную информацию о состоянии лесов для выработки эффективной государственной политики в области использования лесных ресурсов.

Инструментом для получения полной и достоверной информации о качественных и количественных характеристиках лесных ресурсов является лесоустройство.

В Российской Федерации сложилась крайне негативная ситуация в части сроков давности материалов лесоустройства.

В большей части регионов материалы лесоустройства имеют нормативный срок давности до 10 лет, в некоторых срок давности проведения лесоустройства превышает 15 лет. В ряде лесничеств имеются только материалы аэровизуальных лесотаксационных обследований 50-х годов прошлого века, а на площади около 4 млн. га лесных участков в составе земель лесного фонда, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций, лесоустройство не проводилось вообще или его материалы утеряны, что не позволяет включить их в хозяйственный оборот.

Особую тревогу вызывает тот факт, что сроки давности материалов лесоустройства практически во всех субъектах Российской Федерации с развитым лесопромышленным комплексом, где сконцентрированы основные объемы лесозаготовок, превышают 10 лет.

Вместе с тем, отсутствие такой информации не позволяет принимать экономически обоснованные управленческие решения, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Сложившаяся ситуация усугубляется значительным снижением объемов лесоустроительных работ в последние годы. Так, объемы лесоустроительных работ снизились с 45,1 млн. га в 2006 году до 5,8 млн. га в 2008 году, то есть почти в 8 раз.

Одной из причин возникновения указанной проблемы можно считать то обстоятельство, что Лесной кодекс, закрепляя общие положения о проведении лесоустройства и его содержание (статьи 67-70), не относит его проведение к полномочиям ни одного уровня публичной власти (статьи  81-84).

Законопроектом предлагается распределить полномочия по проведению лесоустройства между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также закрепить в главе 9 Лесного кодекса такое распределение.

Учитывая, что полномочия по установлению границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов и особо защитных участков лесов осуществляются на федеральном уровне (статья 81 Лесного кодекса), то соответствующая часть лесоустройства также должна осуществляться на уровне Российской Федерации (подпункт "б" пункта 7 статьи 1 законопроекта).

Полномочия по проведению лесоустройства в остальной части (проектирование лесных участков; закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков; таксация лесов; проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов) предлагается передать субъектам Российской Федерации (подпункт "а" пункта 8 статьи 1 законопроекта).

Одновременно, учитывая положения части 1 статьи 23 Лесного кодекса, закрепляющей за лесничествами и лесопарками статус основной территориальной единицы управления, предлагается установление расчетной лесосеки, проведение лесоустройства, разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов и ведение государственного лесного реестра также осуществлять в отношении лесничеств, лесопарков (пункт 3 статьи 1 законопроекта).

2. Расчетная лесосека

В соответствии со статьей 87 Лесного кодекса субъекты Российской Федерации в лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, лесопарков, устанавливают виды и параметры разрешенного использования лесов, ограничения использования лесов, а также требования к охране, защите, воспроизводству лесов.

Среди параметров разрешенного использования лесов подлежат утверждению возрасты рубок, расчетная лесосека и сроки использования лесов.

В то же время согласно статье 83 Лесного кодекса Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление ряда полномочий в области лесных отношений, в том числе предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организация и проведение соответствующих аукционов.

Таким образом, субъекты Российской Федерации получили несовместимые полномочия: устанавливать ограничения использования лесов и на их основании предоставлять право использования лесов.

Так, в 1997-2007 годах расчетная лесосека в Российской Федерации оставалась на уровне примерно 525 млн. . Однако к 2010 году она без видимых объективных причин выросла до 650 млн. .

В этой связи предлагается передать полномочия по установлению расчетной лесосеки органам государственной власти Российской Федерации (пункт 4 статьи 1 и подпункт "а" пункта 7 статьи 1 законопроекта).

3. Рубки лесных насаждений

Федеральными законами от 22.07.2008 N 143-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" и от 14.03.2009 N 32-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в отдельные статьи Лесного кодекса были внесены изменения, согласно которым в определенных случаях допускается вырубка деревьев, кустарников, лиан, в том числе в защитных лесах.

При этом непонятно, как "вырубка деревьев, кустарников, лиан" соотносится с установленными статьей 17 Лесного кодекса формами рубок лесных насаждений (выборочная рубка и сплошная рубка). Остается открытым вопрос, допускается ли в указанных случаях осуществление сплошных рубок лесных насаждений.

Такое положение дел создает неопределенность и сложность в правоприменении Лесного кодекса, допускает двойное понимание его норм, что недопустимо.

В этой связи представляется необходимым привести указанные нормы в соответствие с терминологией Лесного кодекса и заменить термин "вырубка деревьев, кустарников, лиан" термином "сплошная и выборочная рубка при вырубке деревьев, кустарников, лиан" (пункты 2, 5, 6 статьи 1 законопроекта).

Одновременно предлагается устранить возникающее при замене терминов противоречие между частью 5.1 статьи 21 Лесного кодекса, допускающей в определенных случаях сплошные рубки в защитных лесах, и соответствующими статьями Лесного кодекса, которые запрещают проведение сплошных рубок лесных насаждений в определенных категориях защитных лесов (пункты 11-15 статьи 1 законопроекта).

4. Государственный лесной контроль и надзор, государственный пожарный надзор в лесах

Лесной кодекс передал субъектам Российской Федерации полномочия по осуществлению государственного лесного контроля и надзора, а также пожарного надзора в лесах (пункт 6 части 1 статьи 83). При этом субъекты Российской Федерации также наделены полномочием по установлению перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор (пункт 7 части 1 статьи 83 Лесного кодекса).

В то же время Лесной кодекс умалчивает о полномочиях по установлению перечня должностных лиц, осуществляющих пожарный надзор в лесах.

В целях устранения указанного пробела предлагается закрепить данное полномочие за органами государственной власти субъектов Российской Федерации (подпункт "б" пункта 8 статьи 1 законопроекта).

На заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол от 15.12.2009 г. N 94) было принято решение о нецелесообразности принятия предусмотренных статьями 96, 97 Лесного кодекса актов Правительства Российской Федерации, устанавливающих особенности правового положения государственных учреждений, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, государственный пожарный надзор в лесах.

В этой связи предлагается исключить из Лесного кодекса часть 2.2 статьи 96 и часть 3 статьи 97 (пункты 9 и 10 статьи 1 законопроекта).

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации"

Осуществление органами государственной власти Российской Федерации полномочия по "установлению расчетной лесосеки" (подпункт "а" пункта 7 статьи 1 законопроекта) и органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия по "установлению перечня должностных лиц, осуществляющих государственный пожарный надзор в лесах" (подпункт "б" пункта 8 статьи 1 законопроекта) носят административно-управленческий, распорядительный характер и не требуют финансирования.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.06.2007 N 377 "О Правилах проведения лесоустройства" проектирование лесничеств и лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов обеспечивается Федеральным агентством лесного хозяйства.

В этой связи изложение пункта 26 статьи 81 Лесного кодекса Российской Федерации в новой редакции носит уточняющий характер, и поэтому не требует дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета" (подпункт "б" пункта 7 статьи 1 законопроекта).

Относительно передачи субъектам Российской Федерации отдельных полномочий по проведению лесоустройства (подпункт "а" пункта 8 статьи 1 законопроекта) Минфин России поддержал позицию Минсельхоза России, согласно которой "предлагается осуществлять финансирование расходов по лесоустройству за счет средств, высвобождаемых в результате проведения оптимизации объемов выполняемых работ по охране, защите и воспроизводству лесов, без привлечения дополнительных ассигнований федерального бюджета" (письмо Минфина России от 26.01.2010 N 09-03-05/2-1).

Таким образом, реализация федерального закона "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации" не потребует материальных затрат.

Перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации" потребует изменения следующих актов федерального законодательства.

Постановления Правительства Российской Федерации

1. Постановление от 24.05.2007 N 318 "О государственном лесном реестре";

2. Постановление от 18.06.2007 N 377 "О Правилах проведения лесоустройства".

Акты федеральных органов исполнительной власти

1. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 24.04.2007 N 109 "Об утверждении Порядка использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых";

2. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 17.04.2007 N 99 "Об утверждении Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов";

3. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 19.04.2007 N 106 "Об утверждении Состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений";

4. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 06.02.2008 N 31 "Об утверждении Лесоустроительной инструкции";

5. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 16.07.2007 N 181 "Об утверждении Особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях";

6. Приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 06.11.2009 N 543 "Об утверждении Особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов";

7. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 20.07.2007 N 187 "Об утверждении формы государственного лесного реестра";

8. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 20.07.2007 N 188 "Об утверждении Порядка представления в Федеральное агентство лесного хозяйства документированной информации, внесенной в государственный лесной реестр";

9. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 20.07.2007 N 189 "Об утверждении Порядка представления и правил внесения документированной информации в государственный лесной реестр";

10. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 08.06.2007 N 148 "Об утверждении Порядка исчисления расчетной лесосеки".

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации" потребует принятия Постановления Правительства Российской Федерации о внесении изменений в отдельные акты Правительства Российской Федерации в части наделении Минсельхоза России и Рослесхоза соответствующими полномочиями.