Письмо Ассоциации российских банков от 4 марта 2008 г. N А-02/5-121 О применении ненормативных актов ЦБР

Письмо Ассоциации российских банков от 4 марта 2008 г. N А-02/5-121

Обращение Ассоциации российских банков обусловлено тем, что у ряда кредитных организаций возникают разногласия с территориальными учреждениями Банка России по вопросам, связанным c обязательностью применения ненормативных актов Банка России, в частности указаний оперативного характера, содержащих разъяснения по порядку осуществления контроля в рамках Федерального закона от 07.08.01 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее - Закон N 115-ФЗ).

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 10.07.02 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон N 86-ФЗ) Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции Законом N 86-ФЗ и другими федеральными законами, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Согласно пункту 1.2 Положения Банка России от 15.09.97 N 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" (далее - Положение N 519) нормативными актами Банка России являются акты Банка России, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенных Законом N 86-ФЗ и Положением N 519, рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации.

Кроме того, Банк России в соответствии с Положением Банка России от 18.07.00 N 115-П "О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России" (далее - Положение N 115-П) издает официальные разъяснения по вопросам применения федеральных законов, иных нормативных правовых актов, а также нормативных актов Банка России.

Официальные разъяснения Банка России не устанавливают норм права и не относятся к нормативным актам Банка России (пункт 1.3 Положения N 115-П). Вместе с тем, официальные разъяснения Банка России обязательны для применения субъектами, на которых распространяет свою силу нормативный правовой акт, по вопросам применения которого издано официальное разъяснение Банка России (пункт 1.4 Положения N 115-П).

Кроме нормативных актов и официальных разъяснений Банк России также в целях разъяснения принятых им нормативных актов издает указания оперативного характера. При этом порядок подготовки и вступления в силу указаний оперативного характера нормативными актами Банка России не урегулирован.

Так, например, нормами пункта 2 статьи 7 Закона N 115-ФЗ установлено, что организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, в том числе кредитные организации, обязаны в целях предотвращения легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма разрабатывать правила внутреннего контроля и программы его осуществления.

При этом пунктом 2 статьи 7 Закона N 115-ФЗ определено, что правила внутреннего контроля разрабатываются кредитными организациями с учетом рекомендаций, утверждаемых Центральным банком Российской Федерации по согласованию с уполномоченным органом.

Такие рекомендации содержатся в Письме Банка России от 13.07.05 N 99-Т "О методических рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее - Письмо N 99-Т).

Обращает на себя внимание то, что в вышеуказанной норме пункта 2 статьи 7 Закона N 115-ФЗ законодатель использовал словосочетание "с учетом рекомендаций", а не "в соответствии с рекомендациями".

Кроме того, принимая во внимание требования Положения N 519 и Положения N 115-П, рекомендации Банка России, изданные в виде указаний оперативного характера, не могут устанавливать обязательные для кредитных организаций конкретные правила поведения. Применительно к норме пункта 2 статьи 7 Закона N 115-ФЗ это, по нашему мнению, означает, что рекомендации Банка России должны и могут не определять как и в каких формах осуществлять внутренний контроль, а ориентировать банки, в каком направлении (в отношении каких клиентов, каких групп операций и т.п.) следует осуществлять усиленный контроль. Такое понимание нормы Закона N 115-ФЗ позволяет избежать кажущихся противоречий между юридическим статусом рекомендаций и необходимостью их "учета" в работе кредитных организаций.

При этом проверке со стороны территориальных учреждений Банка России подлежит лишь наличие в правилах внутреннего контроля, разработанных кредитной организацией в соответствии с Законом N 115-ФЗ, положений по тем направлениям, на которые Банком России было рекомендовано обратить особое внимание.

Данная позиция подтверждается ранее данными разъяснениями Банка России. Так, в пункте 2.1 Информационного письма Банка России от 29.11.02 N 2 "Обобщение практики применения Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" по вопросам применения "Рекомендаций по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", утвержденных указанием оперативного характера Банка России от 28.11.01 N 137-Т (утратило силу в связи с изданием Письма N 99-Т), говорится, что указание оперативного характера не является нормативным актом Банка России. В этой связи кредитные организации могут самостоятельно определять полноту применения Рекомендаций в зависимости от особенностей своей деятельности и деятельности их клиентов, учитывая при этом необходимость соблюдения требований Закона N 115-ФЗ.

Таким образом, изложенное подтверждает то, что указания оперативного характера Банка России, в отличие от нормативных актов и официальных разъяснений Банка России, не являются обязательными для исполнения кредитными организациями, поскольку носят рекомендательный характер.

Однако некоторые территориальные учреждения Банка России требуют от кредитных организаций безусловного выполнения указаний оперативного характера и дословного включения их положений в текст правил внутреннего контроля, что приводит к возникновению конфликтных ситуаций, многократному возврату правил внутреннего контроля без согласования по формальному признаку.

Учитывая изложенное, а также в целях устранения разногласий между банками и территориальными учреждениями Банка России, Ассоциация российских банков просит довести до территориальных учреждений Банка России информацию о недопустимости предъявления вышеуказанных требований к кредитным организациям (проект письма прилагается).

Ассоциация российских банков надеется на понимание со стороны руководства Банка России и положительное решение означенной проблемы.

Приложение на 1 л.

Президент

Г.А. Тосунян

ПРОЕКТ

ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РОССИИ

ПИСЬМО

от "  " _________ 2008 г. N ____________

О НЕПРИМЕНЕНИИ К БАНКАМ МЕР ВОЗДЕЙСТВИЯ ЗА НЕПРИМЕНЕНИЕ РЕКОМЕНДАЦИЙ БАНКА РОССИИ, СОДЕРЖАЩИХСЯ В АКТАХ, НЕ НОСЯШИХ НОРМАТИВНЫЙ ХАРАКТЕР

В целях совершенствования банковского надзора территориальным учреждениям Банка России запрещается применять к кредитным организациям меры воздействия за неприменение ими рекомендаций Банка России, содержащихся в письмах и разъяснениях, как не носящих нормативный характер.

Территориальным учреждениям Банка России при согласовании правил внутреннего контроля кредитных организаций следует руководствоваться исключительно нормами законодательства и нормативными правовыми актами Банка России, изданными в соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", и запрещается требовать от кредитных организаций включения содержания рекомендаций Банка России в текст правил внутреннего контроля.

При выявлении в деятельности кредитных организаций признаков существенного повышения рисков вследствие невыполнения рекомендаций Банка России территориальным учреждениям рекомендуется проводить встречи с руководителями и владельцами таких кредитных организаций в целях оценки причин повышения рисков для кредитной организации, оценки эффективности применяемой кредитной организацией методики управления рисками, возможной разработки плана действий по снижению рисков в деятельности кредитной организации.

Доведите содержание настоящего письма до сведения кредитных организаций.

С.М. Игнатьев