Письмо Ассоциации российских банков от 14 апреля 2009 г. N А-01/5-5-209 "О выполнении банками рекомендаций, содержащихся в указаниях оперативного характера Банка России"

Обращение Ассоциации российских банков обусловлено тем, что у кредитных организаций часто возникают разногласия с территориальными учреждениями Банка России по вопросам, связанным c обязательностью применения указаний оперативного характера Банка России, не являющихся нормативными актами.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 10.07.02 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон N 86-ФЗ) Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции Законом N 86-ФЗ и другими федеральными законами, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Согласно пункту 1.2 Положения Банка России от 15.09.97 N 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" (далее - Положение N 519) нормативными актами Банка России являются акты Банка России, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенных Законом N 86-ФЗ и Положением N 519, рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации.

Кроме того, Банк России в соответствии с Положением Банка России от 18.07.00 N 115-П "О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России" (далее - Положение N 115-П) издает официальные разъяснения по вопросам применения федеральных законов, иных нормативных правовых актов, а также нормативных актов Банка России.

Официальные разъяснения Банка России не устанавливают норм права и не относятся к нормативным актам Банка России (пункт 1.3 Положения N 115-П). Вместе с тем, официальные разъяснения Банка России обязательны для применения субъектами, на которых распространяет свою силу нормативный правовой акт, по вопросам применения которого издано официальное разъяснение Банка России (пункт 1.4 Положения N 115-П).

Кроме нормативных актов и официальных разъяснений Банк России также в целях разъяснения принятых им нормативных актов издает указания оперативного характера. При этом порядок подготовки и вступления в силу указаний оперативного характера нормативными актами Банка России не урегулирован.

Так, например, Банком России издан ряд указаний оперативного характера, содержащих разъяснения по порядку осуществления контроля в рамках Федерального закона от 07.08.01 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее - Закон N 115-ФЗ).

Нормами пункта 2 статьи 7 Закона N 115-ФЗ установлено, что организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, в том числе кредитные организации, обязаны в целях предотвращения легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма разрабатывать правила внутреннего контроля и программы его осуществления.

При этом пунктом 2 статьи 7 Закона N 115-ФЗ определено, что правила внутреннего контроля разрабатываются кредитными организациями с учетом рекомендаций, утверждаемых Банком России по согласованию с уполномоченным органом.

Такие рекомендации содержатся в Письме Банка России от 13.07.05 N 99-Т "О методических рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее - Письмо N 99-Т).

Обращает на себя внимание то, что в вышеуказанной норме пункта 2 статьи 7 Закона N 115-ФЗ законодатель использовал словосочетание "с учетом рекомендаций", а не "в соответствии с рекомендациями".

Кроме того, принимая во внимание требования Положения N 519 и Положения N 115-П, рекомендации Банка России, изданные в виде указаний оперативного характера, не могут устанавливать обязательные для кредитных организаций конкретные правила поведения. Применительно к норме пункта 2 статьи 7 Закона N 115-ФЗ это, по нашему мнению, означает, что рекомендации Банка России не могут определять, как и в каких формах осуществлять внутренний контроль, а должны только ориентировать банки, в каком направлении (в отношении каких клиентов, каких групп операций и т.п.) следует осуществлять усиленный контроль. Такое понимание нормы Закона N 115-ФЗ позволяет избежать кажущихся противоречий между юридическим статусом рекомендаций и необходимостью их "учета" в работе кредитных организаций.

При этом проверке со стороны территориальных учреждений Банка России подлежит лишь наличие в правилах внутреннего контроля, разработанных кредитной организацией в соответствии с Законом N 115-ФЗ, положений по тем направлениям, на которые Банком России было рекомендовано обратить особое внимание.

Данная позиция подтверждается ранее данными разъяснениями Банка России. Так, в пункте 2.1 Информационного письма Банка России от 29.11.02 N 2 "Обобщение практики применения Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" по вопросам применения "Рекомендаций по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", утвержденных указанием оперативного характера Банка России от 28.11.01 N 137-Т (утратило силу в связи с изданием Письма N 99-Т), говорится, что указание оперативного характера не является нормативным актом Банка России.

В этой связи кредитные организации могут самостоятельно определять полноту применения рекомендаций в зависимости от особенностей своей деятельности и деятельности их клиентов, учитывая при этом необходимость соблюдения требований Закона N 115-ФЗ.

Таким образом, изложенное подтверждает то, что указания оперативного характера Банка России, в отличие от нормативных актов и официальных разъяснений Банка России, не являются обязательными для исполнения кредитными организациями, поскольку носят рекомендательный характер.

Однако некоторые территориальные учреждения Банка России требуют от кредитных организаций безусловного выполнения указаний оперативного характера и дословного включения их положений в текст правил внутреннего контроля, что приводит к возникновению конфликтных ситуаций, многократному возврату правил внутреннего контроля без согласования по формальному признаку.

Ассоциация российских банков неоднократно обращалась в Банк России с изложением рассматриваемой проблемы и с просьбой в целях ее устранения издать соответствующий акт, запрещающий территориальным учреждениям Банка России требовать от кредитных организаций безоговорочного исполнения рекомендаций Банка России, содержащихся в указаниях оперативного характера.

Вместе с тем, до настоящего времени Банком России так и не приняты меры, направленные на введение запрета территориальным учреждениям Банка России предъявлять к банкам вышеуказанные требования.

В результате ряд территориальных учреждений Банка России продолжают требовать исполнения кредитными организациями рекомендаций Банка России.

Так, 01 ноября 2009 года Банк России издал Письмо N 137-Т "О повышении эффективности работы по предотвращению сомнительных операций" (далее - Письмо N 137-Т), согласно которому кредитным организациям рекомендовано обращаться в ФТС России в целях проверки достоверности сведений, содержащихся в таможенных декларациях, представляемых юридическими лицами - резидентами.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного письма следует читать как "01 ноября 2008 г."

В Ассоциацию российских банков поступает информация о том, что некоторые территориальные учреждения Банка России требуют от кредитных организаций безусловного выполнения Письма N 137-Т.

В этой связи Ассоциация российских банков обратилась за разъяснениями в Банк России, который в своем ответе поддержал позицию АРБ по вопросу применения Письма N 137-Т (письмо от 17.03.09 N 014-12-1/1280 прилагается), указав, что "Письмо N 137-Т не является нормативным актом Банка России либо официальным разъяснением Банка России, не содержит норм права и доведено до сведения кредитных организаций в целях оказания практической помощи кредитным организациям по выявлению в деятельности своих клиентов операций, которые, возможно, совершаются с целью легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма".

Кроме того, в ответе Банка России подчеркивается, что "кредитные организации самостоятельно определяют полноту применения рекомендаций, содержащихся в Письме N 137-Т, в зависимости от специфики своей деятельности, специфики деятельности своих клиентов и с учетом оценки (степени) уровня риска совершения клиентами операций в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма".

Учитывая изложенное, полагаем необходимым решить рассматриваемую проблему на законодательном уровне. В этих целях специалистами АРБ подготовлен проект федерального закона (прилагается) о внесении изменений в Закон N 86-ФЗ, направленных на устранение разногласий, возникающих между банками и территориальными учреждениями Банка России, по вопросам обязательности применения положений указаний оперативного характера Банка России.

В этой связи Ассоциация российских банков просит Вас рассмотреть предложения банковского сообщества и поддержать их в целях решения означенной проблемы.

Приложение на 1 л.

Президент

Г.А. Тосунян

Проект федерального закона
"О внесении изменений в статью 7 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации "Банке России"

Статья 1

Внести в статью 7 Федерального закона от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 28, ст. 2790) следующие изменения, дополнив новыми частями десятой - одиннадцатой следующего содержания:

"Акты Банка России, не относящиеся к нормативным актам Банка России в соответствии с настоящей статьей, а также к актам, не являющимся официальными разъяснениями Банка России, признаются рекомендациями Банка России, полноту применения которых кредитные организации определяют самостоятельно, учитывая особенности своей деятельности и деятельности их клиентов.

При невыполнении положений, содержащихся в рекомендациях Банка России, к кредитным организациям не могут быть применены меры воздействия, предусмотренные настоящим Федеральным законом.".

Статья 2

Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Президент Российской Федерации

Д. Медведев