Актуальные вопросы формирования правовой основы функционирования Таможенного союза (О.Ю. Бакаева, "Право и экономика", N 5, май 2010 г.)

Актуальные вопросы формирования правовой основы
функционирования Таможенного союза

Последнее время таможенные отношения претерпевают существенные изменения, связанные с созданием Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана и введением с 1 июля 2010 г. в действие Таможенного кодекса таможенного союза *(1). Объединение трех государств предполагает создание единой таможенной территории, отсутствие внутри данной территории таможенных границ, единообразное таможенное регулирование.

Для нормального функционирования союза необходимо в первую очередь адекватное правовое обеспечение. Важно не усложнить таможенное законодательство, не перегрузить его отсылочными нормами, не допустить коллизий с положениями других отраслей права, не ущемить права и интересы субъектов внешнеторговой деятельности.

При формировании новой системы таможенного регулирования необходимо основываться на основополагающих нормах и принципах международного права, применяющихся в области таможенного дела, в частности, Международной (Киотской) конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, Рамочных стандартах безопасности и облегчения мировой торговли, принятых Всемирной таможенной организацией.

Единообразие таможенного регулирования не означает отсутствия национального таможенного законодательства. Так, Федеральной таможенной службой РФ опубликован проект федерального закона "О таможенном регулировании". Планируется, что с 1 июля 2010 г. он заменит действующий в настоящее время Таможенный кодекс РФ (далее - ТК РФ). Аналогичные изменения произойдут в Белоруссии и Казахстане. С помощью национальных законодательных норм можно будет восполнить пробелы - отношения, не регламентированные Таможенным кодексом Таможенного союза. Однако увлекаться отсылочными нормами не стоит, поскольку это может привести к дисбалансу таможенного регулирования в странах - участницах Таможенного союза, нивелированию его единства на таможенной территории Таможенного союза.

Кроме того, представляется, что нормативная основа, регулирующая юридическую ответственность за нарушения таможенного законодательства, должна быть едина. В противном случае деяние, наказуемое, например, по КоАП РФ, может не считаться правонарушением по административному законодательству Казахстана. Поправки, таким образом, следует внести в уголовные кодексы государств, а также законы, устанавливающие составы административных правонарушений - нарушений таможенных правил.

Ускоренный период формирования Таможенного союза наверняка создаст массу проблем, обусловленных несовершенством норм права. Если образование Европейского союза происходило в течение 9 лет (с 1959 по 1968 г.), то формирование Таможенного союза фактически началось 1 октября 2009 г. с подготовки к принятию Таможенного кодекса Таможенного союза и должно закончиться 1 июля 2010 г. введением его в действие и переносом контроля на внешние границы (в отношении Казахстана планируется перенос контроля к 1 июля 2011 г.). За 9 месяцев необходимо разработать, принять и внедрить различные механизмы регулирования таможенного оборота товаров, зачисления и распределения таможенных пошлин, организации таможенного оформления и таможенного контроля. Колоссальная по объему работа будет проведена в части гармонизации законодательств трех государств, приведения их к "общему знаменателю".

В перспективе (после 2012 г.) планируется введение единой валюты, аналогичной евро. Таким образом, возможно, будет создан не только таможенный, но и валютный союз. В этом случае функция денежной эмиссии, скорее всего, будет передана наднациональной структуре типа Центрального банка Таможенного союза. В связи с этим потребуется корректировки банковского и связанного с ним законодательства.

Затруднительным, в первую очередь ввиду довольно сжатых сроков, представляется участие в процессе разработки новых таможенных правил бизнес-сообщества. Такая поспешность уже привела к принятию поправок в Таможенный кодекс Таможенного союза (видимо, не последних), что свидетельствует о его недоработанности, недостаточной взвешенности заложенных в него мер.

Создание Таможенного союза как весьма удачной формы интеграции, к сожалению, предшествовало формированию правовой базы. Противоположная процедура (разработка и принятие законодательной основы и, как следствие, начало функционирования Таможенного союза) позволила бы снять многие проблемы и нормотворческого, и правоприменительного характера.

Несмотря на свое название, статус Таможенного кодекса Таможенного союза равнозначен статусу международного договора, что означает необходимость его ратификации, равно, как и для всех актов такого рода. В перспективе действие кодекса будет распространяться на территории трех стран, поэтому он не может не затронуть содержание актов национального законодательства, регулирующего таможенные отношения. В этой связи требуется провести его ревизию, выявить возможные противоречия и коллизии, устранить пробелы, приведя в соответствие нормы международного права и положения правовых актов России, Белоруссии и Казахстана.

Рассмотрим основные элементы таможенного регулирования в ракурсе новых таможенных правил.

Организация деятельности таможенных органов

В дополнение к национальным таможенным органам начинают действовать органы, компетенция которых будет распространяться на страны - участницы Таможенного союза. С 1 января 2010 г. функционирует Комиссия Таможенного союза, которой переданы полномочия в области таможенно-тарифного и нетарифного регулирования.

Комиссия осуществляет свою деятельность на основе следующих принципов:

добровольная поэтапная передача Комиссии части полномочий государственных органов Сторон;

обеспечение взаимной выгоды и учет национальных интересов Сторон;

экономическая обоснованность принимаемых решений;

открытость, гласность и объективность*(2).

Для урегулирования проблем в области таможенного дела, связанных с функционированием Таможенного союза, создается Координационный совет руководителей таможенных служб государств-членов Таможенного союза.

Создание наднациональных органов не означает ликвидацию таможенных органов самих государств, но, как представляется, в перспективе их ожидает существенное реформирование. Таможенные посты, осуществляющие свои полномочия на российско-белорусских и российско-казахстанских границах, будут ликвидированы. Как следствие, реорганизация коснется и других таможенных органов.

Новая организация деятельности таможенных органов должна предполагать четкое разграничение компетенции Комиссии таможенного союза и национальных таможенных администраций, что сегодня остается недоработанным.

Таможенно-тарифное регулирование

С 1 января 2010 г. введены в действие Единый таможенный тариф [1], механизм применения тарифных квот [2] и системы льгот и преференций [3]. Ставки таможенных пошлин будут едиными для всех стран Таможенного союза. В настоящее время они унифицированы более чем по 10 тыс. товаров.

В результате сложных переговоров между странами-участницами Таможенного союза по поводу распределения таможенных платежей было принято решение о механизме зачисления и распределения ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие).

Согласно данному решению эти суммы будут распределяться следующим образом:

Белоруссия - 4,7%;

Казахстан - 7,33%;

Российская Федерация - 87, 97%.

Напротив, доходы от экспортных пошлин не будут распределяться между членами Таможенного союза, планируется их зачисление в бюджет того государства, откуда произошли товары, вывозимые за пределы таможенной территории.

Нетарифное регулирование внешнеторговой деятельности

В части установления нетарифных ограничений наблюдается их относительная унификация [4]. Например, порядок выдачи лицензий един для России, Белоруссии и Казахстана. Вступили в законную силу положения о порядке внешней торговли товарами, в отношении которых действуют запреты или ограничения [5].

Разработан перечень товаров, являющихся важными для внутреннего рынка Таможенного союза, в отношении которых в исключительных случаях могут быть установлены временные ограничения или запреты экспорта*(3).

Осуществление таможенного оформления и таможенного контроля

На первом этапе (с 1 июля 2010 г.) предполагается перенос таможенного контроля с российско-белорусской границы на внешнюю границу Таможенного союза. На втором этапе (с 1 июля 2011 г.) аналогичным образом будет решен вопрос таможенного контроля на российско-казахстанской границе. Одновременно будет отменено таможенное оформление в отношении товаров во внутренней торговле между всеми участниками Таможенного союза. До 1 июля 2011 г. на российско-казахстанской границе таможенный контроль сохранится только в отношении товаров третьих стран.

Осуществление таможенного оформления и таможенного контроля тесно связано с необходимостью внедрения на союзной таможенной территории IT-технологий. В рамках именно Таможенного союза в настоящее время они отсутствуют. Между тем на первое место выдвигается важность внедрения в таможенный процесс процедуры предварительного информирования, для чего нужны информационные системы, обеспечивающие его использование. Участнику внешнеэкономической деятельности должна быть предоставлена реальная возможность заполнения всех необходимых документов в интерактивной форме и передачи их в таможенные органы. Отказ от бумажных технологий, реализация государственных услуг в электронном виде позволят не только сократить время, затрачиваемое на осуществление таможенных формальностей, но и исключить личный контакт должностного лица таможенного органа и предпринимателя, потенциально опасный с точки зрения совершения коррупционных деяний.

Уже сейчас таможенными органами трех стран выявлена масса проблем, требующих скорейшего разрешения. Вот несколько примеров.

Конституционными нормами России, Белоруссии и Казахстана установлены различные государственные языки, с помощью которых, в частности, производится заполнение документов для таможенных целей. Единый подход к использованию какого-то одного языка на территории Таможенного союза не выработан.

Неясной остается ситуация со сроками таможенного оформления. В Таможенном кодексе Таможенного союза устанавливается 2-дневный срок, однако допускается его продление до 10 дней (ст. 196), что приводит к ухудшению положения субъектов внешнеторговой деятельности по сравнению с ныне действующими нормами. Кроме того, основания продления сроков таможенного оформления отсутствуют, а это значит, что данная норма будет применяться по усмотрению должностных лиц таможенных органов, что недопустимо.

Актами национальных законодательств устанавливаются различные суммы беспошлинного ввоза товаров физическими лицами: в Российской Федерации - 65 тыс. руб., в Белоруссии - 1 тыс. евро, в Казахстане сумма варьируется в зависимости от вида товара. В случае перемещения таможенного контроля на внешние границы Таможенного союза, граждане будут искать лазейки для ввоза товара через ту страну, где действуют более выгодные условия.

До настоящего времени не решен вопрос о ввозе иностранных автомобилей. Учитывая, что на территории Белоруссии действуют пониженные ставки таможенных пошлин, многие частные субъекты с целью минимизации таможенных издержек планируют их ввоз через эту страну с последующей регистрацией на территории России. По данному вопросу компромисса пока не достигнуто.

Ухудшает положение субъектов внешнеторговой деятельности и норма ст. 99 Таможенного кодекса ТС, разрешающая проводить таможенный контроль после выпуска товаров в течение трех лет со дня окончания нахождения товаров под таможенным контролем. В настоящее время такой срок ограничивается одним годом. Установленный трехлетний период проведения таможенной проверки представляется излишним.

Среди новшеств Таможенного кодекса Таможенного союза следует отметить введение института уполномоченного экономического оператора. Такому юридическому лицу могут быть предоставлены специальные упрощения, аналогичные установленным в ст. 68 ТК РФ. Однако затруднительным для исполнения представляется одно из условий получения соответствующего статуса - предоставление обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов на сумму, эквивалентную не менее чем одному миллиону евро. Исполнение данной нормы делает указанную таможенную услугу практически недоступной для большинства хозяйствующих субъектов, в первую очередь мелких и средних организаций.

К сожалению, в Таможенном кодексе Таможенного союза не нашло отражение положение, установленное в законодательных актах большинства государств. Речь идет об исчислении таможенных пошлин, налогов. По-прежнему плательщикам предлагается исчислять их самостоятельно. А в Таможенном кодексе Евросоюза устанавливаются конкретные сроки, в течение которых должен быть рассчитан и учтен размер таможенных платежей, так как сразу после этого в адрес плательщика направляется извещение, в котором указываются конкретные суммы причитающихся с него платежей. Плательщик же обязан внести таможенные платежи в течение 10 дней после получения платежного извещения. По истечении этого времени таможенные органы получают право требовать от плательщика уплаты указанных сумм [6].

Представляется, что обязанностью по исчислению таможенных платежей должны быть наделены таможенные органы, непосредственно осуществляющие финансовую деятельность. Учитывая, что исчисление будет производиться лицами, наиболее компетентными в вопросах расчета таможенных платежей, недоработки, просчеты в этой части сведутся к минимуму.

Представляется, что имплементация такого положения в Таможенный кодекс Таможенного союза позволила бы добиться ряда преимуществ:

уменьшить издержки субъектов внешнеэкономической деятельности;

избежать ошибок при определении объема таможенных платежей;

своевременно определить таможенную стоимость товаров и снизить уровень ее корректировок;

повысить эффективность контроля за уплатой таможенных платежей.

Кроме того, законодатель исключил из сферы правового регулирования кодекса традиционное для таможенного законодательства понятие "таможенный режим", заменив понятием более широкой категории "таможенная процедура", что можно признать недостаточно обоснованным. Такая трансформация потребует внесения ряда изменений в нормативные акты различного уровня, оперирующие термином "таможенный режим". Например, в гл. 16 КоАП РФ поправки коснутся ст. 16.9 и 16.10 (поскольку в них упоминается о таможенном режиме международного таможенного транзита), ст. 16.19 "Несоблюдение таможенного режима".

В целом же Таможенный кодекс Таможенного союза содержит массу отсылочных норм к национальному законодательству, что может быть оценено негативно минимум по двум причинам. Во-первых, это усложняет изучение и использование положений таможенного законодательства как должностными лицами таможенных органов, так и частными субъектами таможенных правоотношений. Во-вторых, регламентация ряда важнейших таможенных процедур на уровне государств-членов Таможенного союза может привести как к разнообразному правовому регулированию, так и к отсутствию единообразия в рамках реализации тех или иных норм. В такой ситуации бизнес оперативно среагирует на различия в нормативных документах и найдет всевозможные способы для применения законодательства того государства, какое видится ему более выгодным в ракурсе минимизации таможенных издержек.

При формировании нормативной базы Таможенного союза важно не допустить усиления конфликта частных и публичных интересов, не ужесточить таможенные правила, не возвести дополнительные административные и финансовые барьеры. При этом не следует умалять роль основных доноров бюджета - субъектов внешнеторговой деятельности. Непредсказуемость диктуемых публичной властью правил игры в таможенной сфере приведет к росту числа правонарушений, расширению "теневого" оборота товаров, укреплению проблемного имиджа таможенной службы.

Список литературы

1. Единый таможенный тариф Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации (ЕТТ), утв. Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 г. N 18, Решением Комиссии Таможенного союза ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 г. N 130 // Российская газета. - 2009. - 30 ноября.

2. Перечень товаров, в отношении которых с 1 января 2010 г. устанавливаются тарифные квоты, а также объемы тарифных квот для ввоза этих товаров на территории Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, утв. Решением Комиссии Таможенного союза ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 г. N 130) // Российская газета. - 2009. - 30 ноября.

3. Перечень развивающихся стран-пользователей системы тарифных преференций Таможенного союза, утв. Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 г. N 18, Решением Комиссии Таможенного союза ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 г. N 130 // Российская газета. - 2009. - 30 ноября.

4. Решение Комиссии Таможенного союза ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 г. N 132 "О едином нетарифном регулировании Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации" // Российская газета. - 2009. - 30 ноября.

5. Единый перечень товаров, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами-членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в торговле с третьими странами и Положения о применении ограничений, утв. Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 г. N 19, Решением Комиссии Таможенного союза ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 г. N 132 // Российская газета. - 2009. - 30 ноября.

6. Витте П., Вольфганг Х.-М. Таможенное право: Учебник / Пер. с нем. - М., 2000. - С. 210.

О.Ю. Бакаева,

заведующая кафедрой публичного права

Саратовского государственного

социально-экономического университета,

доктор юридических наук, профессор,

специалист по таможенному праву

"Право и экономика", N 5, май 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) В соответствии с Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭс от 27 ноября 2009 г. N 17 Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза, в рамках которого принят данный документ, вступает в силу с 1 июля 2010 г. при наличии информации депозитария о выполнении сторонами Договора внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу Договора.

*(2) См.: Статья 2 Договора о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 г.

*(3) См.: Решение Комиссии Таможенного союза ЕврАзЭС от 27 января 2010 г. N 168 "Об обеспечении функционирования единой системы нетарифного регулирования Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации".