Инструкция новая - противоречия старые (комментарий к Временной инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации) (А.И. Емельянова, "Право в Вооруженных Силах", N 6, июнь 2010 г.)

Инструкция новая - противоречия старые
(комментарий к Временной инструкции по делопроизводству
в Вооруженных Силах Российской Федерации)

Одним из важнейших правовых средств обеспечения управления военными организациями и решения стоящих перед ними задач по защите Отечества является делопроизводство, порядок ведения которого необходимо постоянно совершенствовать не только в Вооруженных Силах Российской Федерации, но и в государстве в целом.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. N 477 были утверждены Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти. Вскоре Министром обороны Российской Федерации был издан приказ "О правовых актах Министерства обороны Российской Федерации по вопросам делопроизводства в Вооруженных Силах Российской Федерации" от 19 августа 2009 г. N 879. В соответствии с данным приказом с 15 сентября 2009 г. утратил силу ряд документов, регламентировавших порядок осуществления делопроизводства в Вооруженных Силах Российской Федерации. В частности, признана утратившей силу Инструкция по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденная приказом Министра обороны Российской Федерации от 23 мая 1999 г. N 170.

В тот же день, 19 августа 2009 г., Министром обороны Российской Федерации утверждена Временная инструкция по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации (далее - Временная инструкция), которая вступила в силу 15 сентября 2009 г. и будет применяться до утверждения Федеральным архивным агентством методических рекомендаций по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти и издания на их основе Российской Федерации соответствующего нормативного правового акта в Министерстве обороны Российской Федерации.

В целом положения Временной инструкции во многом сходны с положениями ранее действовавшей Инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 23 мая 1999 г. N 170. Вместе с тем, Временная инструкция содержит и ряд положений, не все из которых, по нашему мнению, являются обоснованными и соответствующими нормативным актам большей юридической силы.

Так, например, во Временной инструкции приводится следующий перечень служебных документов, которые "составляются (издаются) и применяются" в Вооруженных Силах Российской Федерации: приказы, директивы, приказания, указания, постановления, регламенты, положения, наставления, инструкции, уставы, предписания, распоряжения, доклады, донесения, рапорты, контракты, договоры, планы, представления, отчеты, перечни, протоколы, акты, расписания занятий, справки, служебные письма, телеграммы, заявки, командировочные удостоверения, отпускные билеты. При этом, указано, что данный перечень является открытым, и в Вооруженных Силах Российской Федерации могут разрабатываться в установленном порядке и иные текстовые и графические документы.

Приведенный перечень служебных документов несколько шире перечня, содержавшегося в ранее действовавшей Инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 23 мая 1999 г. N 170, и содержит 30 наименований (ранее было 22). В перечень вошли такие "новые" виды служебных документов, как регламенты, наставления, инструкции, уставы, распоряжения, представления и перечни. Однако при этом безосновательно, по нашему мнению, в указанном перечне не упомянут такой широко распространенный в Вооруженных Силах Российской Федерации документ, как руководство. Так, например, в настоящее время действуют Руководство по профессиональному психологическому отбору в Вооруженных Силах Российской Федерации*(1); Руководство по оформлению, использованию, хранению и обращению с воинскими перевозочными документами в Вооруженных Силах Российской Федерации*(2); Руководство по организации работы высшего военно-учебного заведения Министерства обороны Российской Федерации*(3); Руководство по войсковому (корабельному) хозяйству в Вооруженных Силах Российской Федерации*(4) и др. Но в пп. 37 и 38 Временной инструкции руководство как разновидность правового акта упомянуто наряду с наставлением, регламентом, уставом, инструкцией и правилами как документ, "регламентирующий организационные, научно-технические, хозяйственные, финансовые и иные специальные стороны деятельности воинских частей и должностных лиц".

Также в перечень включены такие виды служебных документов, как "контракты, договоры". Такое перечисление говорит о том, что по замыслу разработчиков это разные виды служебных документов, которые, по-видимому, чем-то отличаются друг от друга. Но в п. 43 Временной инструкции дано единое определение понятий "договор, контракт". Таким образом, исходя из определения можно сделать вывод о том, что разделение контрактов и договоров на разные виды служебных документов не имело смысла и более удачным, по мнению автора, является включение этих документов в перечень так, как это было сделано в утратившей силу Инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 23 мая 1999 г. N 170: "договоры (контракты)".

Кроме того, следует обратить внимание на то, что как во Временной инструкции, так и в ранее действовавшей Инструкции широко используется понятие "служебные документы". Однако в указанных правовых актах не содержится ни определения данного понятия, ни какой-либо ссылки на источники, содержащие такое определение. В соответствии с государственным стандартом Российской Федерации ГОСТ Р 51141-98 "Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения"*(5) под служебным документом понимается "официальный документ, используемый в текущей деятельности организации". Официальный документ вышеуказанным государственным стандартом определяется как "документ, созданный юридическим или физическим лицом, оформленный и удостоверенный в установленном порядке", а документ - как "зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать".

Федеральный закон "Об обязательном экземпляре документов" от 29 декабря 1994 г. N 77-ФЗ содержит несколько иные определения понятий "документ" и "официальный документ". Так, под документом в данном Федеральном законе понимается "материальный носитель с зафиксированной на нем в любой форме информацией в виде текста, звукозаписи, изображения и (или) их сочетания, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и предназначен для передачи во времени и в пространстве в целях общественного использования и хранения", а под "официальным документом" - документ, принятый органами законодательной, исполнительной и судебной власти, который носит обязательный, рекомендательный или информационный характер.

Таким образом, для целей Временной инструкции под служебным документом, по мнению автора, следовало бы понимать материальный носитель с зафиксированной на нем в любой форме информацией (в виде текста, звукозаписи, изображения и (или) их сочетания) с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать, созданный юридическим или физическим лицом, а также органом военного управления, объединением, соединением, воинской частью, организацией или должностным лицом Вооруженных Сил Российской Федерации, оформленный и удостоверенный в установленном порядке, который используется в их текущей деятельности.

Не все удачно в комментируемой Временной инструкции с используемой терминологией.

Так, например, в установленных данным документом образцах справок, выдаваемых воинской частью, широко используется термин "льготы", хотя с 1 января 2005 г. вступил в силу Федеральный закон *(6), которым такие понятия, как "льготы" и "гарантии", заменены единым понятием "социальные гарантии".

Другой пример: в образце отпускного билета, установленном Временной инструкцией, используется словосочетание "военнослужащий уволен ... в отпуск". Однако согласно ст. 11 Федерального закона "О статусе военнослужащих" военнослужащий не "увольняется" в отпуск, а ему "предоставляется" отпуск. Именно такая формулировка должна применяться при оформлении отпускного билета военнослужащему.

Некоторые положения Временной инструкции прямо противоречат действующему законодательству. Так, в п. 2 Правил оформления и выдачи удостоверений, справок и других служебных документов военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, лицам гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации и членам их семей (приложение N 26 к Временной инструкции) идет речь о выдаче военнослужащим справок о льготе по оплате общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - жилой площади), коммунальных услуг, по приобретению и доставке топлива, установке квартирных телефонов и абонентной плате за пользование ими, абонентной плате за пользование радио и коллективной телевизионной антенной. Однако эта льгота из Федерального закона "О статусе военнослужащих" исключена почти восемь лет назад - с 1 июля 2002 г. в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот" от 7 мая 2002 г. N 49-ФЗ. Вышеупомянутые положения, вступившие в противоречие с действующим законодательством, ошибочно "перекочевали" во Временную инструкцию из п. 6 Правил оформления и выдачи удостоверений, справок и других служебных документов военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, лицам гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации и членам их семей*(7).

Другой показательный пример противоречия действующему законодательству - предусмотренная Временной инструкцией форма справки-разрешения*(8), выдаваемой военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, для поступления в гражданские образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования. Однако разрешительный порядок поступления в гражданские образовательные учреждения давно отменен. Он был предусмотрен ранее Положением об обучении офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы Советской Армии и Военно-Морского Флота в вечерних и заочных гражданских высших и средних специальных учебных заведениях*(9). Решением Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2000 г. вышеуказанное Положение было признано незаконным и недействующим со дня вступления в силу Федерального закона "О статусе военнослужащих", т.е. с 1 января 1998 г., так как в соответствии с п. 1 ст. 43 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на образование; военнослужащие данное право реализуют в соответствии с вышеупомянутым Федеральным законом, которым право на обучение в гражданских образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования ограничивается только для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (им такое право не предоставляется), а также для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на должностях солдат, матросов, сержантов и старшин, общая продолжительность военной службы по контракту которых составляет менее трех лет. Для остальных военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в частности для офицеров, никаких ограничений и требований о необходимости получения разрешения командования для обучения в гражданских образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования Федеральный закон "О статусе военнослужащих" не устанавливает. Таким образом, п. 1 Правил оформления и выдачи удостоверений, справок и других служебных документов военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, лицам гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации и членам их семей*(10) прямо противоречит действующему законодательству, а наличие во Временной инструкции формы N 1 справки-разрешения дает повод командованию части незаконно ограничивать военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, в реализации предусмотренного законодательством права на получение образования в гражданских образовательных учреждениях, и даже в некоторых случаях, как показывает практика, незаконно привлекать такого военнослужащего к дисциплинарной ответственности в связи с поступлением на обучение без разрешения командования.

От правильной постановки делопроизводства в значительной мере зависят надлежащая организация управления Вооруженными Силами Российской Федерации, четкое и быстрое решение стоящих перед ними задач по защите Отечества. Введение в действие новых нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной области, должно быть направлено, прежде всего, на постоянное совершенствование делопроизводства, внедрение научной организации труда, передовых методов и форм работы с документами, механизацию делопроизводства. К сожалению, проведенный анализ показывает, что введение в действие Временной инструкции во многом не отвечает вышеупомянутым целям, а сам этот документ в некоторых своих частях противоречит действующему законодательству.

А.И. Емельянова,

старший лейтенант юстиции,

адъюнкт Военного университета

"Право в Вооруженных Силах", N 6, июнь 2010 г.

--------------------------------------------------------------------------

*(1) Утверждено приказом Министра обороны Российской Федерации 2000 г. N 50.

*(2) Утверждено приказом Министра обороны Российской Федерации 2001 г. N 200.

*(3) Утверждено приказом Министра обороны Российской Федерации 2003 г. N 80.

*(4) Утверждено приказом Министра обороны Российской Федерации 2004 г. N 222.

*(5) Утвержден постановлением Госстандарта России от 27 февраля 1998 г. N 28.

*(6) Федеральный закон "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.

*(7) Приложение N 37 к Инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 23 мая 1999 г. N 170.

*(8) Форма N 1 к Правилам оформления и выдачи удостоверений, справок и других служебных документов военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, лицам гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации и членам их семей (приложение N 26 к Временной инструкции).

*(9) Приказ Министра обороны СССР 1983 г. N 55.

*(10) Приложение N 26 к Временной инструкции.