Е.Е. Шевченко. Комментарий к Постановлению Пленума ВАС РФ от 31.07.2003 г. N 16, Информационному письму Президиума ВАС РФ от 30.09.1996 г. N 7, Информационному письму ВАС РФ от 29.07.1998 г. N 36, Письму ВАС РФ от 16.11.1993 г. N С-13/ОСЗ-333 (Наиболее актуальные вопросы предпринимательской деятельности. Комментарии судебной практики ВАС РФ. / Отв. ред. Л.А. Новоселова, М.А. Рожкова). - Специально для системы ГАРАНТ, 2011 г.

Комментарий к Постановлению Пленума ВАС РФ от 31.07.2003 г. N 16 "О некоторых вопросах практики применения административной ответственности, предусмотренной статьей 14.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за неприменение контрольно-кассовых машин", информационному письму Президиума ВАС РФ от 30.09.1996 г. N 7 "Обзор практики рассмотрения споров, связанных с применением законодательства о применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением", информационному письму ВАС РФ от 29.07.1998 г. N 36 "О некоторых вопросах применения Закона Российской Федерации "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением", письму ВАС РФ от 16.11.1993 г. N С-13/ОСЗ-333 "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением"

ГАРАНТ:

См. справку "Наиболее актуальные вопросы предпринимательской деятельности. Комментарии судебной практики ВАС РФ. / Отв. ред. Л.А. Новоселова, М.А. Рожкова"

В комментируемом Постановлении Пленума ВАС РФ от 31 июля 2003 г. N 16 (далее - Постановление N 16) содержатся разъяснения по отдельным вопросам, связанным с применением ст. 14.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

На момент принятия Пленумом ВАС РФ Постановления N 16 ст. 14.5 КоАП РФ имела следующую редакцию: продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг в организациях торговли либо в иных организациях, осуществляющих реализацию товаров, выполняющих работы либо оказывающих услуги, а равно гражданами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей, при отсутствии установленной информации об изготовителе или о продавце либо без применения в установленных законом случаях контрольно-кассовых машин влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда.

Федеральным законом от 22 июня 2007 г. N 116-ФЗ*(1) в ст. 14.5 КоАП РФ были внесены изменения в части способа выражения денежного взыскания, налагаемого за административное правонарушение, в соответствии с которыми штраф стал определяться в рублях*(2).

В Постановлении N 16 вопрос о способе выражения денежного взыскания не затрагивается, поэтому внесение указанных изменений в ст. 14.5 КоАП РФ не повлияло на выводы, изложенные в Постановлении. Каких-либо иных изменений в ст. 14.5 КоАП РФ не вносилось.

Статья 14.5 КоАП РФ устанавливает ответственность за два вида правонарушений: 1) за продажу товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии установленной информации об изготовителе, продавце; 2) за продажу товаров, выполнение работ либо оказание услуг без применения в установленных законом случаях контрольно-кассовых машин.

В Постановлении N 16 содержатся указания по применению административной ответственности за совершение последнего из упомянутых правонарушений.

Поскольку необходимым условием для наступления ответственности является невыполнение соответствующей обязанности, данные указания связаны с законодательством о контрольно-кассовых машинах, прежде всего с Федеральным законом от 22 мая 2003 г. N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" (далее - Закон о контрольно-кассовой технике; Закон), устанавливающим обязанность по применению контрольно-кассовой техники всеми организациями и индивидуальными предпринимателями при осуществлении ими наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт (далее - наличные денежные расчеты) в случаях продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг (п. 1 ст. 2).

Основные вопросы, разъясняемые в Постановлении N 16, касаются объективной стороны правонарушения (неприменения контрольно-кассовой машины), субъектов правонарушений (круга лиц, подлежащих привлечению к ответственности), срока давности привлечения к административной ответственности. Отдельные проблемы, связанные с неприменением контрольно-кассовой техники, в частности определение субъективной стороны правонарушения (вины лиц, привлекаемых к ответственности, в совершении правонарушении), разрешаются в иных актах Высшего Арбитражного Суда РФ.

1. В п. 1 Постановления N 16 ВАС РФ дает разъяснения по основному вопросу, возникающему при привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст. 14.5 КоАП РФ: о том, какие действия (бездействие) должны рассматриваться как неприменение контрольно-кассовой машины.

Как указал Высший Арбитражный Суд РФ, под неприменением контрольно-кассовых машин следует понимать:

- фактическое неиспользование контрольно-кассового аппарата (в том числе по причине его отсутствия);

- использование контрольно-кассовой машины, не зарегистрированной в налоговых органах;

- использование контрольно-кассовой машины, не включенной в государственный реестр;

- использование контрольно-кассовой машины без фискальной (контрольной) памяти, с фискальной памятью в нефискальном режиме или с вышедшим из строя блоком фискальной памяти;

- использование контрольно-кассовой машины, у которой пломба отсутствует либо имеет повреждение, свидетельствующее о возможности доступа к фискальной памяти;

- пробитие контрольно-кассовой машиной чека с указанием суммы, менее уплаченной покупателем (клиентом).

Необходимость включить в текст Постановления N 16 перечень действий (бездействия), влекущих за собой ответственность, предусмотренную ст. 14.5 КоАП РФ, возникла в связи с неудачным определением в данной статье объективной стороны состава правонарушения: неприменение контрольно-кассовой машины исходя из буквального толкования охватывает только первый из перечисленных вариантов - фактическое неиспользование контрольно-кассового аппарата, все остальные действия по сути являются его применением, в частности пробитие чека с указанием суммы менее уплаченной покупателем (клиентом). Однако такое толкование не способствовало бы соблюдению субъектами предпринимательской деятельности требований действующего законодательства, предъявляемых к эксплуатации контрольно-кассовой техники, поскольку выполнение данных требований, имеющих такое же значение для обеспечения фискального режима, как и норма, устанавливающая обязанность применять контрольно-кассовые машины, не подкреплялось бы административными санкциями.

С учетом этого Высший Арбитражный Суд РФ, отметив, что правонарушение, предусмотренное ст. 14.5 КоАП РФ, посягает на установленный нормативными правовыми актами порядок общественных отношений в сфере торговли и финансов, правила государственной разрешительной системы (системы допуска хозяйствующих субъектов в сферу торговли и финансов), указал на необходимость под неприменением контрольно-кассовых машин понимать не только их фактическое неприменение, но и применение, связанное с нарушениями отдельных требований законодательства: положений Закона о контрольно-кассовой технике, а также требований, касающихся качественных и технических характеристик контрольно-кассовой техники и иных условий, определенных Правительством РФ. В связи с этим перечисление действий (бездействия), относящихся к неприменению контрольно-кассовых машин, в Постановлении N 16 сопровождается ссылками на положения законодательства, устанавливающие соответствующие требования к эксплуатации контрольно-кассовой техники.

В Постановлении N 16 отсутствует указание на то, является ли перечень действий (бездействия), рассматриваемых как неприменение контрольно-кассовых машин, открытым или закрытым. В связи с этим может возникнуть неясность в обоснованности привлечения к административной ответственности лиц за использование контрольно-кассовых машин ненадлежащим образом, не включенное в упомянутый перечень.

При изложении в Постановлении N 16 перечня действий (бездействия), квалифицируемых как неприменение контрольно-кассовых машин, преследовалась цель наиболее исчерпывающим образом перечислить все возможные случаи использования контрольно-кассовых машин с нарушением установленных требований и фискального режима. Между тем нельзя исключать совершение действий, не упомянутых непосредственно в данном перечне, однако нарушающих такие требования и фискальный режим. Основным критерием квалификации тех или иных действий (бездействия) как неприменение контрольно-кассовых машин является несоблюдение указанных в Постановлении N 16 требований к применению контрольно-кассовых аппаратов, влекущее нарушение "порядка общественных отношений в сфере торговли и финансов, правил государственной разрешительной системы".

Так, по делу о признании незаконным и отмене постановления о привлечении предпринимателя к административной ответственности по ст. 14.5 КоАП РФ Президиум ВАС РФ указал на то, что отсутствие на контрольно-кассовой машине средства визуального контроля, вмененное в качестве объективной стороны правонарушения, не отнесено Постановлением N 16 к обстоятельствам, свидетельствующим о неприменении контрольно-кассовой машины*(3). Основываясь на том, что на момент проверки контрольно-кассовая машина была зарегистрирована в установленном законом порядке, состояла на сервисном обслуживании в региональном центре по торговле и техническому обслуживанию контрольно-кассовых машин (о чем свидетельствовал договор, заключенный между предпринимателем и сервисным центром), Президиум ВАС РФ отметил, что "инспекция не представила доказательств того, что отсутствие голограммы на текущий год повлияло на эксплуатацию контрольно-кассовой машины в фискальном режиме".

При рассмотрении дела о признании незаконным и отмене постановления о привлечении общества к административной ответственности за использование на автозаправочной станции при продаже нефтепродуктов контрольно-кассовой машины, не сопряженной с контроллером управления топливораздаточной колонкой, Президиум ВАС РФ отменил Постановление суда кассационной инстанции, которым оспариваемое постановление признано незаконным*(4). Президиум, наоборот, счел обоснованным привлечение к ответственности, сделав вывод о том, что общество использовало контрольно-кассовую машину, не допущенную к применению как не отвечающую предъявляемым требованиям (техническим требованиям к электронным контрольно-кассовым машинам для осуществления денежных расчетов с населением в сфере торговли нефтепродуктами и газовым топливом) и не обеспечивающую фискальный режим при реализации нефтепродуктов. Вопрос о том, к какому из действий (бездействию), упомянутых в Постановлении N 16 как неприменение контрольно-кассовых машин, относится использование данной контрольно-кассовой машины, не сопряженной с контроллером управления топливораздаточной колонкой, в тексте Постановления N 16 не затрагивается, что вполне объясняется отсутствием в перечне подходящего варианта.

Вывод Президиумам ВАС РФ о неприменении обществом контрольно-кассовой машины как действии, образующем объективную сторону состава правонарушения, предусмотренного ст. 14.5 КоАП РФ, основан на том, что такое использование контрольно-кассового аппарата не отвечает установленным требованиям и не обеспечивает фискальный режим при реализации товара.

Из разъяснений, содержащихся в Постановлении N 16, следует, что для квалификации действий по использованию контрольно-кассовой машины как действий по ее неприменению и привлечения на этом основании правонарушителя к административной ответственности по ст. 14.5 КоАП РФ необходимо два условия: 1) нарушение предъявляемых требований к применению контрольно-кассового аппарата; 2) нарушение установленного нормативными правовыми актами порядка общественных отношений в сфере торговли и финансов, правил государственной разрешительной системы (системы допуска хозяйствующих субъектов в сферу торговли и финансов).

Таким образом, исходя из практики Президиума ВАС РФ перечисленные в п. 1 Постановления N 16 нарушения требований законодательства к эксплуатации контрольно-кассовых машин рассматриваются как неприменение контрольно-кассовых машин, поскольку такие нарушения влекут за собой несоблюдение фискального режима.

В связи с тем, что к неприменению контрольно-кассовых машин могут быть отнесены действия (бездействие), не указанные в Постановлении N 16, при рассмотрении заявлений о признании незаконными постановлений о назначении административного наказания по ст. 14.5 КоАП РФ подлежит разрешению вопрос об обоснованности такой квалификации действий (бездействия) организаций и индивидуальных предпринимателей и правомерности привлечения их к административной ответственности, исходя из того, повлияли такие действия (бездействие) на эксплуатацию контрольно-кассовой машины в фискальном режиме или нет.

Так, Президиум ВАС РФ по делу об оспаривании постановления о привлечении предпринимателя к административной ответственности отменил судебные акты, которыми было отказано в признании незаконным данного постановления, и направил дело на новое рассмотрение, указав на то, что суды, рассматривая спор, не проверили, повлияла ли неправильная фиксация времени на эксплуатацию контрольно-кассовой машины в фискальном режиме, т.е. неполно исследовали обстоятельства, имеющие значение для его правильного разрешения*(5).

Из анализа правоприменительной практики следует, что при разрешении споров о признании незаконными и отмене постановлений о привлечении к административной ответственности по ст. 14.5 КоАП РФ за осуществление действий (бездействия), не упомянутых в п. 1 Постановления N 16, арбитражные суды не всегда указывают в своих решениях, повлияло вменяемое в вину нарушение на эксплуатацию контрольно-кассовой машины в фискальном режиме или нет. Разрешение такого вопроса нередко представляет собой сложность.

Так, арбитражные суды, признающие правомерным привлечение к административной ответственности, предусмотренной ст. 14.5 КоАП РФ, за невыдачу чека, в обоснование своего вывода о том, что невыдача чека является неприменением контрольно-кассовой машины, ссылаются лишь на ст. 5 Закона о контрольно-кассовой технике, которая к обязанностям организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих контрольно-кассовую технику, относит обязанность выдавать покупателям (клиентам) при осуществлении наличных денежных расчетов в момент оплаты отпечатанные контрольно-кассовой техникой чеки*(6). При другом подходе, в соответствии с которым невыдача чека и неприменение контрольно-кассовой машины рассматриваются как разные составы правонарушения, вопрос о влиянии нарушения на эксплуатацию контрольно-кассовой машины в фискальном режиме в судебных актах, как правило, также не исследуется*(7).

Целью закрепления в законе требования о применении контрольно-кассовой техники является обеспечение контроля за поступлением в бюджет налогов от субъектов, осуществляющих наличные денежные расчеты при продаже товаров, оказании услуг и выполнении работ. Необходимостью обеспечения такого контроля продиктовано и включение в КоАП РФ нормы об административной ответственности за неприменение контрольно-кассовой машины. В связи с этим привлечение к ответственности по ст. 14.5 КоАП РФ теряет смысл в случае, если нарушение того или иного требования к эксплуатации контрольно-кассового аппарата, вменяемое в вину, не может повлиять на соблюдение фискального режима.

Таким образом, соблюдение порядка общественных отношений в сфере торговли и финансов, правил государственной разрешительной системы, являясь критерием для квалификации тех или иных действий как действий по неприменению контрольно-кассовых машин, может выступать и в качестве основания для освобождения от административной ответственности в тех случаях, когда совершение таких действий (бездействия) не влечет нарушение фискального режима.

С учетом изложенного основополагающим при рассмотрении дела об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности по ст. 14.5 КоАП РФ за совершение действий (бездействия), не отнесенных в п. 1 Постановления N 16 к неприменению контрольно-кассовой машины, является вопрос о том, нарушило ли лицо, привлеченное к ответственности, фискальный режим и требования законодательства к эксплуатации контрольно-кассовой машины.

2. Включение в текст Постановления N 16 указания о последствиях использования отдельных видов контрольно-кассовой техники обусловлено некоторым несоответствием нормы об ответственности, содержащейся в ст. 14.5 КоАП РФ, законодательству, устанавливающему обязанность, при невыполнении которой подлежит применению данная норма.

Если ст. 14.5 КоАП РФ установлена ответственность за неприменение контрольно-кассовых машин, то Законом о контрольно-кассовой технике введено понятие контрольно-кассовой техники как понятие, охватывающее помимо контрольно-кассовых машин иные средства контрольно-кассовой техники, не относящиеся к контрольно-кассовым машинам, - электронно-вычислительные машины, в том числе персональные, программно-технические комплексы. Такое положение на практике могло привести к привлечению лиц, использовавших указанные электронно-вычислительные машины и программно-технические комплексы, к административной ответственности за неприменение контрольно-кассовой машины.

В связи с этим Высший Арбитражный Суда РФ счел необходимым включить в Постановление N 16 разъяснение о том, что в случае использования организацией или индивидуальным предпринимателем вместо контрольно-кассовой машины иных указанных в Законе видов контрольно-кассовой техники названные лица не могут быть привлечены к ответственности за неприменение контрольно-кассовой машины.

На основании данного разъяснения Президиумом ВАС РФ была сформирована судебно-арбитражная практика по вопросу о соответствии законодательству о контрольно-кассовой технике деятельности небанковских организаций и индивидуальных предпринимателей, использующих платежные терминалы для оказания услуг населению по наличным денежным расчетам.

Рассмотрев дело о признании незаконным и отмене постановления о привлечении общества к административной ответственности за неприменение контрольно-кассовых машин при приеме с терминала платежей за пользование сотовой телефонной связью, Президиум ВАС РФ признал незаконным и отменил оспариваемое постановление, указав на то, что в случае использования организацией или индивидуальным предпринимателем вместо контрольно-кассовых машин иных указанных в Федеральном законе от 22 мая 2003 г. N 54-ФЗ видов контрольно-кассовой техники названные лица не могут быть привлечены к ответственности за неприменение контрольно-кассовых машин*(8).

Очевидно, что применение и контрольно-кассовых машин, и иных видов контрольно-кассовой техники подчинено единой цели - фиксации наличных денежных расчетов, достижение которой не зависит от использования того или иного способа фиксации платежей, предусмотренного Законом о контрольно-кассовой технике.

Следует заметить, что анализируемое разъяснение не может быть использовано в качестве основания для вывода о том, что неприменение видов контрольно-кассовой техники, не являющихся контрольно-кассовыми машинами, исключает привлечение к ответственности за неприменение контрольно-кассовой машины. Законом о контрольно-кассовой технике не проводится разграничение между случаями, когда должны применяться контрольно-кассовые машины, и случаями, когда должны применяться иные виды контрольно-кассовой техники. Поэтому при неприменении контрольно-кассовой техники, не относящейся к контрольно-кассовым машинам, сохраняется обязанность по эксплуатации контрольно-кассовой машины и ее несоблюдение влечет ответственность, установленную ст. 14.5 КоАП РФ.

Таким образом, различия в последствиях невыполнения обязанности по применению контрольно-кассовых машин и контрольно-кассовой техники отсутствуют: в обоих случаях возникает ответственность по указанной статье. В связи с этим в тексте Постановления N 16, которое посвящено вопросам ответственности за неприменение контрольно-кассовых машин, наряду с термином "контрольно-кассовая машина" используется понятие "контрольно-кассовая техника".

3. В п. 3, 4 и 5 Постановления N 16 даются указания о лицах, подлежащих привлечению к административной ответственности, предусмотренной ст. 14.5 КоАП РФ, а также о субъектном составе и содержании отношений, участие в которых требует применения контрольно-кассовой техники.

В отличие от ранее действовавшего законодательства (утратившего силу Закона РФ от 18 июня 1993 г. N 5215-1 "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением"*(9); далее - Закон о контрольно-кассовых машинах) Закон о контрольно-кассовой технике не ограничивает сферу отношений, в которых требуется применять контрольно-кассовую технику, условием о продаже товаров, оказании услуг населению. С учетом этого Высший Арбитражный Суд РФ, пояснив, что сферой регулирования названного Закона являются наличные денежные расчеты независимо от того, кто и в каких целях совершает покупки (заказывает услуги), сделал вывод о том, что контрольно-кассовые машины подлежат применению и в тех случаях, когда наличные денежные расчеты осуществлялись с индивидуальными предпринимателями или организацией (покупателем, клиентом).

Необходимо учитывать, что обязанность по применению контрольно-кассовой машины, а при ее невыполнении и ответственность, установленная ст. 14.5 КоАП РФ, может быть возложена лишь на одного из двух контрагентов, а именно на того из них, кто продает товар, выполняет работы или оказывает услуги.

В п. 1 ст. 2 Закона о применении контрольно-кассовых машин, предусматривающем, что данная техника применяется организациями и индивидуальными предпринимателями "в случаях продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг", прямо не указано, кем должен продаваться товар, выполняться работы, оказываться услуги. Между тем из смысла положения, содержащегося в названном пункте, следует, что такие действия совершаются лицом, обязанным применять контрольно-кассовый аппарат. Распространение этой обязанности на лицо, приобретающее товар, заказывающее услугу или работу, привело бы к необходимости применять контрольно-кассовую машину каждым из контрагентов по одному и тому же наличному денежному расчету, что представляется излишним с учетом обеспечения фискального режима при одном обязанном субъекте и отсутствия смысла в обременении данной обязанностью второго субъекта.

При включении комментируемого разъяснения в текст Постановления N 16 имелось в виду, что для реализации предписания применять контрольно-кассовую машину не имеет значения, кто является контрагентом лица, обязанного ее использовать при продаже им товаров, выполнении работ и оказании услуг: гражданин, действующий в потребительских целях, индивидуальный предприниматель или организация.

Вопрос о том, кто и в каких целях действует при осуществлении наличных денежных расчетов, требующих применения контрольно-кассовой машины, подлежит разрешению при определении лица, осуществляющего продажу товара, выполнение работ, оказание услуг, поскольку обязанность по применению контрольно-кассовой техники предусмотрена лишь для организаций и индивидуальных предпринимателей, для физических лиц, действующих в потребительских целях, такая обязанность не установлена. В связи с этим привлечение физических лиц, не преследующих цель систематического извлечения прибыли при продаже товаров, выполнении работ, оказании услуг, к административной ответственности, предусмотренной ст. 14.5 КоАП РФ, недопустимо независимо от того, имеет место наличный денежный расчет или нет.

С учетом изложенного достаточно важным представляется вопрос о том, какой из контрагентов продает товар, оказывает услуги, выполняет работы, а какой их получает, поскольку данное обстоятельство предопределяет субъекта ответственности и возможность применения административной санкции в принципе, поскольку наличный денежный расчет может осуществляться и с физическим лицом, не преследующим цель извлечения прибыли. Между тем, как показывает практика, разрешение указанного вопроса не всегда является очевидным, поскольку оно связано с определением правовой природы заключаемых договоров при продаже товаров, оказании услуг либо выполнении работ.

Так, в связи с применением ст. 14.5 КоАП РФ возникла неясность в том, к какому виду договоров следует относить соглашение, заключаемое при приеме металлолома от граждан, - о продаже товаров или об оказании услуг.

При рассмотрении дела о признании незаконным и отмене постановления о привлечении общества к административной ответственности за неприменение контрольно-кассовой машины при приеме металлолома и выдаче наличных денежных средств суд первой инстанции исходил из того, что прием от населения металлолома с оплатой его стоимости представляет собой договор купли-продажи, а общество является покупателем, выплачивающим наличные денежные средства физическому лицу - продавцу за поступивший в пункт приема металлолом*(10). В связи с этим суд счел необоснованным привлечение к административной ответственности общества как лица, приобретающего товар, полагая, что обязанность по применению контрольно-кассовых машин, предусмотренная п. 1 ст. 2 Закона о контрольно-кассовой технике, возложена на организации и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих продажу товаров, выполнение работ или оказание услуг. Президиум ВАС РФ отменил решение суда, а также постановление суда кассационной инстанции, которым решение оставлено без изменения. Признавая неправильным вывод суда об отсутствии состава правонарушения в действиях общества, Президиум ВАС РФ отметил, что с учетом смысла положения ст. 14.5 КоАП РФ во взаимосвязи с требованиями ст. 2 Закона о контрольно-кассовых машинах административная ответственность за неприменение контрольно-кассовой машины наступает независимо от того, в каком качестве выступает организация (предприниматель), осуществляющая наличные денежные расчеты при приеме металлолома от населения.

Следует заметить, что иной подход (отраженный в решении суда первой инстанции), по сути освобождающий организации, принимающие металлолом, от применения контрольно-кассовой техники, привел бы к отсутствию контроля за соблюдением фискального режима деятельности по приему от населения металлолома, поскольку контрольно-кассовая техника не применяется физическими лицами, сдающими металлолом.

Президиум ВАС РФ не затронул спорный вопрос о квалификации возникших договорных отношений, однако представляется, что общество обязано было применить контрольно-кассовую машину как лицо, оказывающее услугу по оплате принимаемого ею металлолома. Во всяком случае, думается, было бы ошибочно исходя из разъяснения Пленума ВАС РФ, в соответствии с которым сферой регулирования Закона о контрольно-кассовых машинах являются наличные денежные расчеты независимо от того, кто и в каких целях совершает покупки (заказывает услуги), и практики Президиума ВАС РФ делать вывод о том, что административная ответственность по ст. 14.5 КоАП РФ наступает независимо от того, осуществляют ли организация, индивидуальный предприниматель продажу товара, выполнение работы, оказание услуги либо приобретают товар, заказывают работу или услугу.

4. В связи с тем, что Законом о контрольно-кассовых машинах предоставлено право субъектам предпринимательской деятельности в соответствии с порядком, определяемым Правительством РФ, осуществлять наличные денежные расчеты с населением без применения контрольно-кассовой техники при условии выдачи бланков строгой отчетности, в Постановлении N 16 дано разъяснение, в соответствии с которым данные лица подлежат привлечению к административной ответственности, предусмотренной ст. 14.5 КоАП РФ, в случае невыдачи бланков строгой отчетности и неприменения контрольно-кассовой техники. Данное указание основывается на том, что само по себе наделение индивидуальных предпринимателей и организаций правом проводить наличные расчеты без использования контрольно-кассового аппарата не освобождает от обязанности применять контрольно-кассовую технику в тех случаях, когда должны выдаваться бланки строгой отчетности, поскольку осуществление такого права обусловлено, собственно, выдачей названных бланков.

С учетом того, что до определения Правительством РФ упомянутого порядка право осуществлять наличные денежные расчеты с населением без применения контрольно-кассовой техники при выдаче бланков строгой отчетности фактически не могло быть реализовано (в том числе в связи с тем, что формы указанных бланков не могли быть утверждены из-за отсутствия такого порядка), ВАС РФ счел необоснованным привлечение к административной ответственности за неприменение контрольно-кассовых машин в тех случаях, когда индивидуальные предприниматели и организации использовали бланки строгой отчетности по формам, утвержденным Министерством финансов РФ по согласованию с Государственной межведомственной экспертной комиссией по контрольно-кассовым машинам.

Следует отметить, что подобный подход использован Правительством РФ при подготовке Постановления от 6 мая 2008 г. N 359 "О порядке осуществления наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт без применения контрольно-кассовой техники"*(11). Данным Постановлением Правительства РФ утверждено Положение об осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт без применения контрольно-кассовой техники и установлено, что: 1) формы бланков строгой отчетности, утвержденные до вступления в силу Постановления Правительства РФ от 31 марта 2005 г. N 171 "Об утверждении Положения об осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт без применения контрольно-кассовой техники", могут применяться до 1 декабря 2008 г. (если иное не предусмотрено абз. 3 п. 2 Постановления) и 2) формы бланков строгой отчетности, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2005 г. N 171 до вступления в силу Постановления Правительства РФ от 6 мая 2008 г. N 359, применяются всеми организациями и индивидуальными предпринимателями, оказывающими населению услуги тех видов, в отношении которых эти формы бланков утверждены.

5. Указание арбитражным судам в п. 5 Постановления N 16 на то, что Перечень отдельных категорий предприятий, которые в силу специфики своей деятельности либо особенностей местонахождения могут осуществлять денежные расчеты с населением без применения контрольно-кассовых машин, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1993 г. N 745, не подлежит применению с момента вступления в силу Закона о контрольно-кассовой технике - с 27 июня 2003 г., внесло ясность в вопрос о соотношении данного Перечня, разработанного на основе Закона о контрольно-кассовых машинах, утратившего силу, и перечня, содержащегося в п. 3 ст. 2 действующего Закона. Примечательно, что Правительство РФ после вступления в силу Закона о контрольно-кассовой технике, закрепившего новый перечень видов деятельности, осуществление которых допускается без применения контрольно-кассовой техники, внесло изменения в утвержденный ранее (Постановлением N 745) Перечень. Кроме того, последний до сих пор не отменен в установленном порядке. В связи с этим разъяснение, содержащееся в п. 5 Постановления N 16, сохраняет свою актуальность и в настоящее время.

6. В п. 6 Постановления N 16 разъясняется вопрос о соотношении ст. 14.5 и ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ.

Часть 3 ст. 14.16 устанавливает административную ответственность за нарушение правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Необходимость разграничения данного состава правонарушения и состава правонарушения, предусмотренного ст. 14.5 КоАП РФ, возникла в связи с вступлением в силу п. 16 Правил продажи алкогольной продукции, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 19 августа 1996 г. N 987 "О мерах по ужесточению порядка торговли алкогольной продукцией"*(12). В данном пункте Правил указывалось на то, что продажа алкогольной продукции осуществляется с применением контрольно-кассовых машин в соответствии с действующим законодательством. Формально п. 16 Правил продажи алкогольной продукции давал основание рассматривать неприменение контрольно-кассовых машин при продаже алкогольной продукции как нарушение правил продажи данной продукции. В связи с этим административные органы нередко привлекали лиц, не применявших контрольно-кассовые машины при реализации алкогольной продукции, по ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ, ссылаясь на несоблюдение ими п. 16 упомянутых Правил.

Указывая в п. 6 Постановления N 16 на необходимость применения в таких случаях ст. 14.5 КоАП РФ, Высший Арбитражный Суд РФ исходил из того, что несоблюдение требования об использовании контрольно-кассовой машины при продаже алкогольной продукции посягает прежде всего на установленный нормативными правовыми актами порядок общественных отношений в сфере торговли и финансов, на правила государственной разрешительной системы, а не на режим государственного регулирования в сфере оборота алкогольной продукции.

Следует заметить, что Правила продажи алкогольной продукции, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 19 августа 1996 г. N 987 "О мерах по ужесточению порядка торговли алкогольной продукцией", утратили силу в связи с принятием Правительством РФ Постановления от 8 февраля 2006 г. N 80*(13), которым утверждены Изменения в Правила продажи отдельных видов товаров*(14), в соответствии с которыми данные Правила дополнены главой "Особенности продажи алкогольной продукции". Положение о применении контрольно-кассовой машины в эту главу не включено, в связи с чем оно уже не могло рассматриваться как специальное требование, предъявляемое при продаже алкогольной продукции.

Между тем разъяснение, содержащееся в п. 6 Постановления N 16, сохраняет свою актуальность с учетом того, что арбитражные суды и сейчас вынуждены рассматривать дела об оспаривании постановлений административных органов, которые привлекают организации и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ, за неприменение контрольно-кассовой машины при продаже алкогольной продукции, допущенное в период после признания Правил продажи алкогольной продукции утратившими силу. В подтверждение своей позиции административные органы в отдельных случаях стали ссылаться на п. 21 Правил продажи отдельных товаров, предусматривающий общее положение об осуществлении расчетов с покупателями за товары с применением контрольно-кассовых машин*(15), полагая, что он распространяется и на реализацию алкогольной продукции. Между тем исходя из п. 6 Постановления N 16 указанное положение также не может служить основанием для привлечения организаций и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ.

7. Разъяснение Пленума ВАС РФ о том, что индивидуальные предприниматели несут административную ответственность по ст. 14.5 КоАП РФ, предусмотренную для должностных лиц, касается главным образом размера назначаемого им штрафа. Включение данного разъяснения в текст Постановления N 16 продиктовано необходимостью устранить возможную неясность, связанную с упоминанием в ст. 14.5 КоАП РФ об ответственности граждан (зарегистрированных в качестве индивидуального предпринимателя) и установленной в данной статье санкцией о размере штрафа для граждан.

Статьей 2.4 КоАП РФ предусмотрено, что совершившие административные правонарушения лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное. Соответственно ст. 14.5 КоАП РФ, оперирующая несколько иными терминами ("граждане", "зарегистрированные в качестве индивидуального предпринимателя"), не должна рассматриваться как статья, устанавливающая иное правило, чем то положение, которое закреплено в ст. 2.4 КоАП РФ.

8. В п. 8 Постановления N 16 разрешены вопросы о том, в течение какого срока лицо, осуществившее продажу товаров, выполнение работ, оказание услуг без применения контрольно-кассовой машины, может быть привлечено к административной ответственности, предусмотренной ст. 14.5 КоАП РФ, и с какого момента начинает исчисляться срок для назначения административного наказания.

Включение в текст Постановления N 16 разъяснения о сроке давности привлечения к административной ответственности за неприменение контрольно-кассовой машины было обусловлено отсутствием ясности в том, относится такое нарушение к нарушению законодательства о защите прав потребителей или нет. Соответственно было неясно, является ли этот срок годичным либо составляет два месяца.

Как показывает анализ практики, вопрос о том, нарушает ли то или иное действие, за совершение которого установлена административная ответственность, законодательство о защите прав потребителей, вызывает затруднения при применении целого ряда статей КоАП РФ, предусматривающих различные составы правонарушений.

Данная проблема представляется достаточно важной, поскольку от ее решения зависит, можно привлекать юридические и физические лица к ответственности по истечении двух месяцев с момента совершения правонарушения (его обнаружения) или нет. При этом она усугубляется тем, что в Особенной части КоАП РФ административные правонарушения, касающиеся прав потребителей, не выделены в отдельную главу.

В связи с этим в Постановлении Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" был закреплен подход, заключающийся в том, что суды при квалификации объективной стороны состава правонарушения должны исходить из его существа, субъектного состава возникших отношений и характера применяемого законодательства. Цель законодательства о защите прав потребителей и его направленность на защиту и обеспечение прав граждан на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни и здоровья - получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах). В этом смысле суды должны устанавливать, является ли защита прав потребителей приоритетной целью закона, регулирующего отношения, за посягательство на которые установлена административная ответственность (п. 21 Постановления).

Постановление N 16 о применении ст. 14.5 КоАП РФ, принятое до упомянутого выше Постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. N 10, тем не менее соответствует ему по указанному подходу в разграничении нарушений законодательства о защите прав потребителей и нарушений иного законодательства.

Указав в Постановлении N 16 на то, что срок давности привлечения к административной ответственности за неприменение контрольно-кассовой машины в соответствии со ст. 4.5 КоАП РФ составляет два месяца, Высший Арбитражный Суд РФ исходил из того, что неприменение контрольно-кассовой машины не относится к нарушениям законодательства РФ о защите прав потребителей. Данное разъяснение основано на выводе, содержащемся в п. 1 Постановления N 16, о том, что упомянутое нарушение посягает на установленный нормативными правовыми актами порядок общественных отношений в сфере торговли и финансов, правила государственной разрешительной системы (системы допуска хозяйствующих субъектов в сферу торговли и финансов). Такой порядок ВАС РФ, как следует из постановлений Президиума, связывает с обеспечением фискального режима.

Поскольку неприменение контрольно-кассовой машины к иным правонарушениям, за совершение которых в ст. 4.5 КоАП РФ предусматривается годичный срок давности привлечения к ответственности, также нельзя отнести, то при назначении административного наказания за неприменение контрольно-кассовой машины должен применяться общий, установленный данной статьей двухмесячный срок давности.

Из п. 8 Постановления N 16 следует, что названный срок должен исчисляться с момента совершения правонарушения. Причем дата составления протокола об административном правонарушении, как указал Президиум ВАС РФ, не влияет на исчисление срока давности*(16).

Таким образом, срок давности по делам о привлечении к ответственности по ст. 14.5 КоАП РФ за неприменение контрольно-кассовой машины нельзя считать длящимся сроком и определять с момента обнаружения правонарушения.

Помимо сказанного необходимо также высказать некоторые замечания в отношении следующих актов Высшего Арбитражного Суда РФ:

- Постановления Пленума ВАС РФ от 4 августа 1999 г. N 10 "О некоторых вопросах практики применения Закона Российской Федерации "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением"; утратило силу (Постановление от 31 июля 2003 г. N 16);

- информационного письма ВАС РФ от 30 сентября 1996 г. N 7 "Обзор практики рассмотрения споров, связанных с применением законодательства о применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением";

- информационного письма ВАС РФ от 29 июля 1998 г. N 36 "О некоторых вопросах применения Закона Российской Федерации "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением";

- письма ВАС РФ от 16 ноября 1993 г. N С-13/ОСЗ-333 "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением".

По вопросам применения законодательства о применении контрольно-кассовых машин ВАС РФ начиная с 1993 г. принял несколько писем и постановлений.

Письмом N С-13/ОСЗ-333 ВАС РФ в связи с принятием 18 июня 1993 г. Закона РФ "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" в порядке информации сообщил о введении Законом требования об обязательном применении контрольно-кассовых машин, а также о действии положений иных нормативных правовых актов, затрагивающих возникающие при невыполнении данного требования отношения, в частности норм АПК РФ (1992), Закона РСФСР от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О государственной налоговой службе РСФСР".

В настоящий период названное письмо ВАС РФ, изданное главным образом в целях доведения до арбитражных судов информации об изменениях в законодательстве, потеряло свою актуальность, поскольку упоминаемый в нем Закон РФ "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" признан утратившим силу*(17), а указываемые положения иных нормативных правовых актов, связанных с его применением, прекратили свое действие либо претерпели существенные изменения.

В практически неизменном виде сохранил свое действие лишь Перечень отдельных категорий предприятий, которые в силу специфики своей деятельности либо особенностей местонахождения могут осуществлять денежные расчеты с населением без применения контрольно-кассовых машин, утвержденный Постановлением Совета Министров РФ от 30 июля 1993 г. N 745.

Данный акт в законодательном порядке до сих пор не отменен, несмотря на то, что действующим Федеральным законом от 22 мая 2003 г. N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" введен другой перечень видов деятельности, при осуществлении которых организации и индивидуальные предприниматели в силу специфики своей деятельности либо особенностей своего местонахождения вправе производить наличные денежные расчеты без применения контрольно-кассовой техники и без выдачи бланков строгой отчетности.

Ввиду этого обстоятельства Высший Арбитражный Суд РФ, разрешая вопрос о соотношении упомянутых перечней, указал на то, что Перечень, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1993 г. N 745, не подлежит применению*(18).

Впоследствии по результатам обобщения практики применения законодательства о контрольно-кассовых машинах ВАС РФ издал информационные письма от 30 сентября 1996 г. N 7 и от 29 июля 1998 г. N 36, а также Постановление Пленума от 4 августа 1999 г. N 10. В данных актах арбитражным судам даны разъяснения и рекомендации по применению утратившего силу Закона РФ 1993 г. "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением", а также по применению иных нормативных правовых актов, связанных с положениями данного Закона.

Основная причина, обусловившая необходимость обобщения практики применения законодательства о контрольно-кассовых машинах, заключалась в том, что Закон 1993 г. помимо требований к эксплуатации контрольно-кассовых машин предусматривал и санкции за их невыполнение, т.е. меры административно-правовой ответственности, но не содержал положений о порядке применения данных санкций, об административных органах, обладающих полномочиями их налагать, норм о соотношении данного Закона и Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

В связи с этим большая часть рекомендаций и разъяснений ВАС РФ в названных актах связана с вопросами привлечения юридических и физических лиц к ответственности за неприменение контрольно-кассовой машины.

Так, ВАС РФ рекомендовал арбитражным судам исходить из следующего: санкции, предусмотренные вышеназванным Законом, должны налагаться за допущенные нарушения и независимо от их разового характера (п. 1 письма от 30 сентября 1996 г. N 7); в компетенцию федеральных органов налоговой полиции не входит принятие решений о наложении на хозяйствующие субъекты штрафных санкций за нарушение Закона (п. 5 того же письма); при рассмотрении заявлений о признании недействительными решений налоговых инспекций о применении штрафных санкций к юридическому лицу или предпринимателю за ведение расчетов с населением без применения контрольно-кассовой машины, вынесенных после 12 мая 1998 г., следует проверять, соблюдены ли налоговыми инспекциями требования КоАП РСФСР в части сроков для применения таких санкций и определения их размеров (письмо от 29 июля 1998 г. N 36); при выявлении факта продажи товаров или иных предметов без применения контрольно-кассовых машин государственными органами, которым в соответствии с КоАП РСФСР предоставлено право рассматривать дела по данному административному правонарушению, индивидуальный предприниматель привлекается к ответственности на основании ст. 146.5 КоАП РСФСР (п. 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 4 августа 1999 г. N 10); поскольку Закон о применении контрольно-кассовых машин не регламентирует порядка осуществления производства по делам о нарушениях правил применения контрольно-кассовых машин, арбитражным судам при рассмотрении споров, связанных с применением штрафных санкций, следует руководствоваться содержащимися в КоАП РСФСР нормами о сроках наложения взыскания (ст. 38) и сроках давности исполнения постановлений о наложении административных взысканий (ст. 282), при этом необходимо исходить из того, что в срок, установленный ст. 38 КоАП РСФСР, должно быть вынесено налоговым органом решение о наложении взыскания, а в срок, определенный ст. 282 КоАП РСФСР, должно быть предъявлено в установленном порядке (в том числе судебном) требование о взыскании соответствующих санкций (п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 4 августа 1999 г. N 10).

Как известно, действующим Федеральным законом от 22 мая 2003 г. N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" положения об ответственности за неприменение контрольно-кассовой техники не предусмотрены - данная ответственность установлена КоАП РФ (2001 г.). Соответственно указанные выше рекомендации и разъяснения Высшего Арбитражного Суда РФ к настоящему времени не сохранили свою актуальность. Те из них, которые непосредственно не были связаны с привлечением к административной ответственности и касались вопросов выполнения обязанности по применению контрольно-кассовой машины и круга лиц, несущих данную обязанность, также нельзя признать актуальными исходя из того, что они основаны на законодательстве, утратившем силу.

Е.Е. Шевченко

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2007. N 26. Ст. 3089.

*(2) В новой редакции ст. 14.5 КоАП РФ определяет размер штрафа следующим образом: "...на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей".

*(3) Постановление Президиума ВАС РФ от 30 марта 2004 г. N 14447/03.

*(4) Постановление Президиума ВАС РФ от 29 июня 2004 г. N 3132/04.

*(5) Постановление Президиума ВАС РФ от 26 июля 2005 г. N 2858/05.

*(6) См., например: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 22 января 2008 г. по делу N Ф04-454/2008(1064-А81-27).

*(7) Постановления ФАС Северо-Западного округа от 4 июля 2003 г. по делу N А66-1492-03; ФАС Уральского округа от 29 мая 2006 г. по делу N Ф09-4342/06-С1.

*(8) Постановление Президиума ВАС РФ от 28 января 2008 г. N 13007/07.

*(9) Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 27. Ст. 1018.

*(10) Постановление Президиума ВАС РФ от 8 февраля 2005 г. N 12126/04.

*(11) СЗ РФ. 2008. N 19. Ст. 2191.

*(12) СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4193.

*(13) СЗ РФ. 2006. N 7. Ст. 790.

*(14) Утверждены Постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 55 // СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 482.

*(15) См., например: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 22 января 2008 г. N Ф04-454/2008(1064-А81-27).

*(16) Постановление Президиума ВАС РФ от 7 декабря 2004 г. N 8981/04.

*(17) В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 22 мая 2003 г. N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт".

*(18) Данное указание содержится в п. 5 Постановления Пленума ВАС РФ от 31 июля 2003 г. N 16.