Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 апреля 2014 г. N 13АП-5024/14

г. Санкт-Петербург

17 апреля 2014 г.

Дело N А56-56182/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 14 апреля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 апреля 2014 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Л.В.Зотеевой

судей О.И.Есиповой, Н.И.Протас

при ведении протокола судебного заседания: В.А.Ганичевой

при участии:

от истца (заявителя): предст. Озеров М.В. - доверенность от 26.12.2013

от ответчика (должника): не явился (извещен)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-5024/2014) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23.01.2014 по делу N А56-56182/2013 (судья Синицына Е.В.), принятое

по иску (заявлению) открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

об оспаривании предписания

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (ОГРН 1037739877295; далее - заявитель, Общество, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора; Управление) от 24.06.2013 N 07-45-10/283 об устранении выявленных нарушений.

Решением суда от 23.01.2014 заявление Общества удовлетворено.

В апелляционной жалобе УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора просит решение суда первой инстанции от 23.01.2014 отменить, настаивая на законности оспариваемого предписания. Податель жалобы указывает на то, что станция Печеры-Псковские ОАО "РЖД" была включена в реестр категорированных объектов 03.10.2013. Кроме того, податель жалобы ссылается на то, что предписание от 17.08.2012 N 07-44-10/370 (по результатам проверки исполнения которого вынесено оспариваемое в рамках настоящего дела предписание) Обществом не обжаловалось, а также указывает на частичное исполнение Обществом оспариваемого предписания (пункт 5), что подтверждается актом проверки от 18.11.2013 N 07-46-10/789.

В судебном заседании представитель ОАО "РЖД" возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве, просил оставить решение суда от 23.01.2014 без изменения.

УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора извещено надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание своих представителей не направило. В соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей Управления.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения врио начальника УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора от 05.06.2013 N 539-р уполномоченными должностными лицами Управления проведена внеплановая документарная проверка исполнения ОАО "РЖД" предписания Управления от 17.08.2012 N 07-44-10/370 (срок исполнения 27.05.2013), в ходе которой установлено, что Обществом указанное предписание не исполнено, а именно:

1) В нарушение требований статьи 5 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закона N 16-ФЗ), Приказа Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87 "О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" не проведена оценка уязвимости железнодорожного вокзала ст.Печоры-Псковские как объекта транспортной инфраструктуры.

2) В нарушение статьи 8 Закона N 16-ФЗ, пункта 5.5 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования N 43) не сформировано подразделение транспортной безопасности для защиты железнодорожного вокзала ст.Печоры-Псковские от актов незаконного вмешательства.

3) В нарушение статьи 8 Закона N 16-ФЗ, пункта 5.23 Требований N 43 на железнодорожном вокзале ст.Печоры-Псковские не обеспечивается круглосуточное непрерывное функционирование постов (пунктов) управления обеспечением транспортной безопасности, а также накопление, обработка и хранение в электронном виде данных со всех технических средств обеспечения транспортной безопасности и передача указанных данных в компетентные органы.

4) В нарушение статьи 8 Закона N 16-ФЗ, пункта 5.24 Требований N 43 на железнодорожном вокзале ст.Печоры-Псковские не обеспечивается видеонаблюдение за действиями сил транспортной безопасности.

5) В нарушение статьи 8 Закона N 16-ФЗ, пункта 5.24 Требований N 43 на железнодорожном вокзале ст.Печоры-Псковские не установлены единые виды пропусков, действительные для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных объектов в перевозочный и/или технологический секторы зоны транспортной безопасности и/или на критические элементы ОТИ и ТС, а также правила их применения.

6) В нарушение статьи 8 Закона N 16-ФЗ, пункта 5.37 Требований N 43 на железнодорожном вокзале ст.Печоры-Псковские не обеспечивается выполнение требований по обеспечению транспортной безопасности в отношении досмотра в целях транспортной безопасности физических лиц и материальных объектов на железнодорожном вокзале ст.Печоры-Псковские.

Результаты проверки отражены в акте от 21.06.2013 N 07-46-10/408.

По результатам проверки ОАО "РЖД" выдано предписание N 07-45-10/283 от 24.06.2013 (л.д.106-108), в соответствии с которым Обществу предписано в срок до 20.09.2013 устранить выявленные в ходе проверки вышеуказанные нарушения требований законодательства в области обеспечения транспортной безопасности.

Не согласившись с законностью выданного предписания, ОАО "РЖД" оспорило его в арбитражном суде.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Управления и отмены решения суда от 23.01.2014 в связи со следующим.

Согласно пункту 10 статьи 1 Закона N 16-ФЗ транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Пунктом 5 статьи 1 Закона N 16-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент выдачи оспариваемого предписания) объекты транспортной инфраструктуры определены как технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование.

Субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании (пункт 9 статьи 1).

В силу части 2 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (далее - ОТИ и ТС) возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 8 Закона N 16-ФЗ разработаны и утверждены приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - Требования N 43), которые определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства. Указанные Требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры (статья 8 Закона N 16-ФЗ и пункт 4 Требований N 43)

Таким образом, в силу части 2 статьи 4, статьи 8 Закона N 16-ФЗ на ОАО "РЖД" как субъекта транспортной инфраструктуры возлагается обязанность по обеспечению транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры (в данном случае железнодорожного вокзала станции Печоры-Псковские).

Как следует из материалов дела, оспариваемым предписанием от 24.06.2013 N 07-45-10/283 Обществу было предписано устранить нарушение требований статьи 5 Закона N 16-ФЗ и провести оценку уязвимости железнодорожного вокзала ст.Печоры-Псковские.

Согласно пункту 6 статьи 1 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В соответствии со статьей 5 Закона N 16-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент выдачи оспариваемого предписания) оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги). Результаты проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

В силу пункта 5.7 Требований N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и/или ТС.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 6 Закона N 16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. Категорированные объекты включаются в реестр ОТИ и ТС, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Таким образом, в силу вышеуказанных положений проведение оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры поставлено в зависимость от завершения процедуры категорирования данного ОТИ и уведомления об этом обстоятельстве субъекта транспортной инфраструктуры. Отсутствие присвоенной категории уровня безопасности влечет невозможность проведения оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры.

Как установлено судом первой инстанции и не отрицается Управлением, на момент вынесения оспариваемого предписания от 24.06.2013 N 07-45-10/283 категорирование железнодорожного вокзала станции Печоры-Псковские проведено не было (как указывает Управление в апелляционной жалобе, станция Печоры-Псковские была включена в реестр категорированных объектов только 03.10.2013, то есть уже после вынесения оспариваемого предписания).

Таким образом, поскольку категорирование спорного ОТИ компетентным органом на момент выдачи оспариваемого предписания не было проведено, то соответственно на Общество не могла быть возложена обязанность по проведению оценки уязвимости спорного ОТИ (ж/д вокзала ст.Печоры-Псковские), а следовательно оспариваемое предписание в указанной части (пункт 1) является незаконным.

Тот факт, что после вынесения оспариваемого предписания (а также истечения срока его исполнения) станция Печоры-Псковские была внесена в реестр категорированных объектов, не свидетельствует о законности предписания от 24.06.2013 N 07-45-10/283, а напротив указывает на то, что на момент его вынесения у Управления отсутствовали законные основания для возложения на Общество обязанности по проведению оценки уязвимости железнодорожного вокзала ст.Печоры-Псковские.

Предписанием от 24.06.2013 N 07-45-10/283 Обществу было предписано также устранить нарушения пунктов 5.5, 5.23, 5.24, 5.30 и 5.37 Требований N 43.

Согласно пункту 5.5 Требований N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан образовать (сформировать) в соответствии с особыми уставными задачами и/или привлечь в соответствии с планами обеспечения транспортной безопасности подразделения транспортной безопасности для защиты ОТИ и/или ТС от актов незаконного вмешательства.

В соответствии с пунктом 5.23 Требований N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить круглосуточное непрерывное функционирование постов (пунктов) управления обеспечением транспортной безопасности ОТИ или ТС, а также накопление, обработку и хранение в электронном виде данных со всех технических средств обеспечения транспортной безопасности и передачу указанных данных компетентным органам.

Пунктом 5.24 Требований N 43 предусматривается обязанность субъекта транспортной инфраструктуры обеспечить видеонаблюдение за действиями сил транспортной безопасности на КПП и постах (пунктах) управления обеспечением транспортной безопасности ОТИ или ТС.

При этом, как правомерно указал суд первой инстанции, обеспечение соблюдения требований пунктов 5.23 и 5.24 напрямую корреспондируется с предусмотренной пунктами 5.21 и 5.22 Требований N 43 обязанностью субъекта транспортной инфраструктуры выделить место, создать и оснастить посты (пункты) управления обеспечения транспортной безопасности в соответствии с утвержденными планами обеспечения транспортной безопасности.

Пунктом 5.30 Требований N 43 установлена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры установить единые виды пропусков для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных объектов в перевозочный и/или технологический секторы зоны транспортной безопасности и/или на критические элементы ОТИ, а также правила их применения, уничтожения пропусков и допуска владельцев

В соответствии с пунктом 5.37 Требований N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить выполнение настоящих Требований силами собственных подразделений транспортной безопасности и/или путем привлечения сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в отношении досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности физических лиц или материальных объектов проходящих, проезжающих (перемещаемых) в перевозочный сектор транспортной безопасности ТС, а также их допуска на ТС в соответствии с установленным в отношении данного ТС уровнем безопасности и планом обеспечения транспортной безопасности.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что выполнение пунктов 5.5, 5.23, 5.24, 5.30 и 5.37 Требований N 43 возможно только после разработки плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ.

В силу пункта 4 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (утвержден Приказом Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34) в плане отражаются сведения, в частности: о границах части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства, проход в которую осуществляется через специально оборудованные места на объекте транспортной инфраструктуры или транспортном средстве для осуществления контроля в установленном порядке за проходом людей и проездом транспортных средств (зона транспортной безопасности) (пункт 4); о порядке допуска физических лиц и транспортных средств в зону транспортной безопасности в целях обеспечения транспортной безопасности (пропускной режим) (пункт 6), о количестве и местах расположения специально оборудованных помещений, из которых осуществляется управление инженерно-техническими системами и силами транспортной безопасности (пост или пункт управления обеспечения транспортной безопасности) (пункт 7); о местах размещения и составе систем и средств сигнализации, контроля доступа, досмотра, видеонаблюдения (пункт 10); о порядке накопления, обработки и хранения данных со всех инженерно-технических систем обеспечения транспортной безопасности и передачу указанных данных компетентным органам (пункт 12); о порядке выдачи документов, дающих основание для прохода (проезда) на объект транспортной инфраструктуры, в/на критический элемент ОТИ и/или ТС и их границ, а также идентификации личности по ним (пункт 14) и т.д.

Приведенные положения указывают на реализацию пунктов 5.5, 5.23, 5.24, 5.30 и 5.37 Требований N 43, выполнение которых вменено заявителю оспариваемым предписанием, именно в плане обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры.

Согласно части 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ и пункта 5.8 Требований N 43 субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС на основании результатов проведенной оценки уязвимости ОТИ и ТС (в течение трех месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости). Исходя из вышеизложенного, до проведения оценки уязвимости этих ОТИ и/или ТС и утверждения ее результатов возможность разработки плана обеспечения транспортной безопасности отсутствует.

Таким образом, поскольку реализация пунктов 5.5, 5.23, 5.24, 5.30 и 5.37 Требований N 43 напрямую связана с разработкой плана обеспечения транспортной безопасности, который разрабатывается на основании утвержденных результатов оценки уязвимости, проведение которой в свою очередь поставлено в зависимость от завершения процедуры категорирования объекта транспортной инфраструктуры, суд первой инстанции обоснованно признал недействительным оспариваемое предписание также в части пунктов 2-6.

Доводы подателя жалобы о том, что предписание от 17.08.2012 N 07-44-10/370 (по результатам проверки исполнения которого вынесено оспариваемое в рамках настоящего дела предписание) Обществом не обжаловалось, а также ссылка на частичное исполнение Обществом оспариваемого предписания не имеют в данном случае правового значения с учетом приведенных выше обстоятельств.

Суд первой инстанции в полном объеме исследовал фактические обстоятельства дела, дал им надлежащую оценку, нарушений или неправильного применения норм материального права судом первой инстанции не допущено, в связи с чем оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Управления не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23 января 2014 года по делу N А56-56182/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Л.В. Зотеева

Судьи

О.И. Есипова Н.И. Протас