Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 апреля 2014 г. N 18АП-2583/14

г. Челябинск

16 апреля 2014 г.

Дело N А76-12716/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 09 апреля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 апреля 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.А.,

судей Малышевой И.А., Тимохина О.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Свистун Н.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главы администрации города Челябинска Давыдова Сергея Викторовича на решение Арбитражного суда Челябинской области от 30.01.2014 по делу N А76-12716/2013 (судья Худякова В.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Главы администрации города Челябинска Давыдова Сергея Викторовича - Диниева А.А. (доверенность N 01-303 от 26.03.2014).

Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - заявитель, административный орган, Управление, Челябинское УФАС России) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о привлечении Главы Администрации города Челябинска Давыдова Сергея Викторовича (далее - заинтересованное лицо, Глава администрации г.Челябинска) к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее- КоАП РФ, Кодекс).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 30.01.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, Глава администрации г.Челябинска обратился в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит изменить мотивировочную часть решения, содержащую вывод о применении положений статьи 2.9 КоАП РФ о малозначительности совершенного административного правонарушения, а также применение к Главе администрации города Челябинска меры государственного реагирования в виде устного замечания.

По мнению заинтересованного лица в связи с отсутствием состава административного правонарушения применение статьи 2.9 КоАП РФ невозможно.

Отзыв на апелляционную жалобу в материалы дела не представлен.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. Управление явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил.

До судебного заседания от заявителя поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия его представителя.

В отсутствие возражений представителя заинтересованного лица, в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителя заявителя.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя, участвующего в деле, приходит к выводу о наличии оснований для изменения обжалуемого судебного акта.

Глава Администрации города Челябинска Давыдов Сергей Викторович назначен на должность решением Челябинской городской Думы от 04.06.2010 N 14/4 и распоряжением Администрации города Челябинска N 133-к от 04.06.2010.

Как следует из материалов дела, в антимонопольный орган поступило заявление ООО "Уралинфотек" на неправомерные действия Администрации города Челябинска при модернизации транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска, Челябинским УФАС России возбуждено антимонопольное дело N 68-07/12.

По результатам рассмотрения дела N 68-07/12 о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольным органом 20.03.2013. вынесено решение (л.д.10-20), которым, в том числе:

1) признаны нарушением пунктов 2 и 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" действия администрации г. Челябинска по принятию пунктов 1 (в части модернизации транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде транспортных терминалов), 2 (за исключением определения МУП "СОД" в качестве заказчика изготовления модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя г. Челябинска в виде транспортных терминалов), 3 и 4 постановления (с учетом определения Челябинского УФАС России от 28.03.2013 об исправлении описки, опечатки или арифметической ошибки;

2) признаны нарушением частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" действия администрации г. Челябинска по наделению МУП "СОД" функциями муниципального заказчика путем принятия пункта 2 постановления (в части определения муниципального предприятия заказчиком изготовления модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя г. Челябинска в виде социальных карт), которое привело или могло привести к ограничению устранению конкуренции при размещении заказа на изготовлении социальных карт.

Администрация города Челябинска, не согласившись с вышеуказанным решением Челябинского УФАС России обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконными пунктов 1, 2 и 4 решения антимонопольного органа от 20.03.2013 и предписания Челябинского УФАС России от 20.03.2013 N 2666/07 по делу N 68-07/12, а также определения от 28.03.2013 об исправлении описки, опечатки или арифметической ошибки.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 24.09.2013 по делу N А76-6967/2013 в удовлетворении требований заявителя отказано. При этом, суд первой инстанции пришел к выводу о законности пунктов 1 и 2 оспоренного решения антимонопольного органа.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2013 решение Арбитражного суда Челябинской области от 24.09.2013 по делу N А76-6967/2013 оставлено без изменения.

Усматривая в действиях Главы администрации г.Челябинска подписавшего постановление Администрации города Челябинска от 18.01.2012 N 5-п "О модернизации транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска", состав административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.14.9 КоАП РФ, административный орган 24.04.2013 возбудил дело об административном правонарушении (л.д.22-23).

По результатам административного расследования заявителем 20.06.2013 в отношении должностного лица составлен протокол N 64-14.9ч1/13 об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.14.9 КоАП РФ (л.д.55-56).

Согласно протоколу, административное правонарушение должностного лица выразилось в нарушении требований пункта 2 и 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закона о защите конкуренции).

02.07.2013 заявление Челябинского УФАС России о привлечении Главы администрации города Челябинска Давыдова С.В. к административной ответственности по ч.1 ст.14.9 КоАП РФ с приложенными к нему материалами административного дела поступило в Арбитражный суд Челябинской области.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований по настоящему делу, суд первой инстанции указал на недоказанность в действиях заинтересованного лица состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ.

Выводы арбитражного суда первой инстанции в данной части являются верными, соответствуют фактическим обстоятельствам и оснований для переоценки выводов арбитражного суда первой инстанции суд апелляционной инстанции не находит.

В силу ч. 6 ст. 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

В силу ч.1 ст.2.1 КоАП РФ административным правонарушением признаётся противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность.

В силу статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежит наличие события административного правонарушения и вина лица в его совершении.

Действия (бездействие) должностных лиц органов местного самоуправления, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 КоАП РФ, являются основанием для привлечения должностных лиц к административной ответственности по ч.1 ст.14.9 КоАП РФ.

Объективную сторону указанного правонарушения образуют действия (бездействия) должностных лиц, недопустимые в соответствии с антимонопольным законодательством и приводящие (или могущие привести) к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 38.1 Устава города Челябинска Глава Администрации города является должностным лицом местного самоуправления, наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и организации деятельности Администрации города.

Глава Администрации города возглавляет Администрацию города на принципах единоначалия, руководит деятельностью Администрации города, издает постановления Администрации города Челябинска по вопросам местного значения, осуществляет контроль их исполнения (подпункты 1, 6 пункта 5 статьи 38.1 Устава города Челябинска).

Как установлено судом первой инстанции, 18.01.2012 администрацией г.Челябинска принято Постановление N 5-п "О модернизации транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска" (далее - Постановление N 5-п), которым на основании Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), и во исполнение решений Челябинской городской Думы от 15.12.2009 N 9/4 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан" и от 22.02.2011 N 22/11 "О порядке проезда в пассажирском транспорте отдельных категорий граждан, зарегистрированных на территории Челябинского городского округа, оказания социальной поддержки которых осуществляется за счет средств федерального бюджета", решено: модернизировать транспортное приложение социальной карты жителя города Челябинска путем введения новой автоматизированной системы учета оплаты услуг по перевозке пассажиров, которая представляет собой технический комплекс с использованием бесконтактных пластиковых карт с микропроцессором mifar lk и транспортных терминалов с возможностью выдачи проездного билета (п.1); МУП "Служба организации движения" определена организатором Центра эмиссии, заказчиком изготовления модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска и организацией, уполномоченной предоставлять отчеты в Министерство социальных отношений Челябинской области, Управление социального развития Администрации города Челябинска, Управление по делам молодежи Администрации города Челябинска, Управление по делам образования Администрации города Челябинска (п.2); МУП "Челябинский автобусный транспорт", МУП "Челябинский городской электрический транспорт" и МУП "Служба организации движения" предписано обеспечить планомерное распространение и функционирование модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска, оформить соответствующие договоры до 15.01.2012, внедрить модернизированное транспортное приложение социальной карты жителя города Челябинска для учета льгот на проезд в городском транспорте общего пользования, предоставляемых в соответствии с действующим законодательством, провести информационно-разъяснительную работу среди населения и в период перехода на новую автоматизированную систему учета оплаты услуг (январь-февраль 2012 года) обеспечить возможность параллельного использования гражданами транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска старого образца и бесконтактных пластиковых карт с микропроцессором mifar lk (п.3); МУП "Челябинский автобусный транспорт", МУП "Челябинский городской электрический транспорт" провести работу по оснащению транспортных единиц подвижного состава терминалами с печатными устройствами для приема модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска (п.4); МУП "Служба организации движения" в период перехода на новую автоматизированную систему учета оплаты услуг обеспечить исполнение соответствующих договоров с ОАО "Челябинвестбанк" (п.5); признаны утратившими силу пункты 5 и 7 Постановления Администрации города Челябинска от 31.07.2002 N 1100-П "О социальной карте жителя города Челябинска" (п.6); Управлению по связям со средствами массовой информации Администрации города предписано опубликовать это постановление в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и разместить постановление на сайте Администрации в сети Интернет (п.7); решено внести постановление в раздел 7 "Управление городским хозяйством" нормативной базы местного самоуправления города Челябинска (п.8).

В соответствии со ст.2.4 КоАП РФ, административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Статьей 1.5 КоАП РФ установлено, что лицо подлежит административной ответственности за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Учитывая, что должностное лицо является специальным субъектом административных правонарушений, статус которого характеризуется не только наличием властных полномочий, но и определенной степенью компетентности при исполнении своих должностных обязанностей, соответственно, то ненадлежащее исполнение Давыдовым С.В. своих обязанностей, должно быть доказано административным органом, с определением формы вины в совершении данного правонарушения.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, исходя из вступившего в законную силу судебного акта Арбитражного суда Челябинской области от 24.09.2013 по делу А76-6967/2013, которым Администрации города Челябинска в удовлетворении заявления о признании недействительным пунктов 1, 2 решения от 20.03.2013 Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области отказано, суд первой инстанции посчитал обоснованным изложенный в решении антимонопольного органа от 20.03.2013 вывод о нарушении действиями Главой администрации г.Челябинска требований пунктов 2, 5 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Каких-либо возражений в отношении указанного вывода суда первой инстанции сторонами не заявлено, а потому оснований для его переоценки у суда апелляционной инстанции не имеется.

Однако, для цели привлечения к административной ответственности в соответствии с ч. 1 ст. 14.9 КАП РФ должностного лица органа, допустившего нарушения антимонопольного законодательства, установление факта такого нарушения в действиях указанного органа является недостаточным. Помимо этого обстоятельства подлежат оценке конкретные действия самого должностного лица на предмет выявления в них признаков нарушения антимонопольного законодательства и установления факта наступления в результате таких действий установленных названной нормой последствий.

Судом первой инстанции установлено, что Главой Администрации города Челябинска при подписании Постановления N 5-п были приняты зависящие от него меры по проверке соответствия указанного акта требованиям действующего законодательства.

Постановлением Администрации города от 16.08.2010 N 247-п утверждено Положение о комиссии по противодействию коррупции на территории города Челябинска, созданной для определения приоритетных направлений в сфере борьбы с коррупцией и создания эффективной системы противодействия коррупции на территории города Челябинска, основной задачей которой является организация антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов Администрации города Челябинска, правовых актов должностных лиц Администрации города.

В рамках компетенции, установленной распоряжением Администрации города Челябинска от 29.09.2011 N 6039 заместитель Главы Администрации города, начальник Правового управления осуществляет правовую и антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов Администрации города.

В соответствии с пунктом 63 Регламента Администрации города, утвержденного постановлением Администрации города от 04.03.2011 N 49-п. проекты правовых актов, в том числе проект постановления N 5-п, до их подписания Главой Администрации города подлежат обязательному согласованию (визированию) и были согласованы (завизированы). Данный факт административным органом не оспаривается.

Кроме того, проект оспариваемого постановления N 5-п Администрации города Челябинска в рамках осуществления совместной деятельности по недопущению включения в правовые акты положений, которые могут вызвать антикоррупционные действия и решения субъектов правоприменения направлялся в прокуратуру города Челябинска для проведения правовой экспертизы, откуда получен ответ N 19-2012 о том, что "при изучении проекта постановления Администрации города Челябинска "О модернизации транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска" норм, вступивших в противоречие с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством, а также коррупциогенных факторов не выявлено".

После получения соответствующего заключения от органов прокуратуры о соответствии постановления N 5-п Конституции РФ и отсутствии коррупционных нарушений, проект постановления Администрации города был подписан Главой администрации города Челябинска.

Доказательств того, что еще должен был сделать Глава администрации г. Челябинска, чтобы не совершить вменяемое ему административное правонарушение, административным органом представлено не было.

На основании изложенного, представленные в деле доказательства не подтверждают вину заинтересованного лица в совершении правонарушения, поскольку Главой администрации г.Челябинска были приняты меры по соблюдению норм действующего законодательства, проект постановления имел визы руководителей структурных подразделений, ответственных за соответствие проекта нормам действующего законодательства.

Указанные обстоятельства свидетельствует о не исследовании заявителем вопроса о наличии в действиях заинтересованного лица субъективной стороны административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ.

Судом первой инстанции сделан обоснованным вывод о том, что необходимые элементы правонарушения антимонопольным органом не доказаны, в связи с чем, оснований для привлечения Главы администрации г.Челябинска к административной ответственности по ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ не имеется.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о недоказанности наличия в действиях заинтересованного лица состава вменяемого ему административного правонарушения, что исключает возможность его привлечения к административной ответственности (п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).

В тоже время суд апелляционной инстанции не может признать законным и обоснованным вывод суда первой инстанции о применении положений статьи 2.9 КоАП РФ о малозначительности совершенного административного правонарушения и освобождение Главы администрации г.Челябинска от административной ответственности и применении к Главе администрации г.Челябинска меры государственного реагирования в виде устного замечания.

Согласно статье 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

В силу пункта 21 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Таким образом, поскольку применение статьи 2.9 Кодекса, которое предполагает освобождение лица, совершившего административное правонарушение, от административной ответственности и объявление ему устного замечания, возможно лишь при доказанности совершения лицом вменяемого ему административного правонарушения, то с учетом выводов суда первой инстанции первой инстанции о недоказанности административным органом всех элементов правонарушения и отсутствии оснований для привлечения к административной ответственности Главы администрации города Челябинска, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для изменения обжалуемого решения суда первой инстанции, путем исключения из мотивировочной части выводов о малозначительности правонарушения и указания на применение к Главе администрации города Челябинска меры государственного реагирования в виде устного замечания (п. 35 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции"), и удовлетворения апелляционной жалобы Главы администрации города Челябинска.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 30.01.2014 по делу N А76-12716/2013 изменить, апелляционную жалобу Главы администрации города Челябинска Давыдова Сергея Викторовича удовлетворить.

Исключить из мотивировочной части решения Арбитражного суда Челябинской области от 30.01.2013 по делу N А76-12716/2013 вывод о применении положений статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о малозначительности совершенного административного правонарушения и применении к Главе администрации города Челябинска меры государственного реагирования в виде устного замечания.

В остальной части решение оставить без изменения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объёме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Н.А.Иванова

Судьи

И.А. Малышева О.Б. Тимохин