Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 апреля 2014 г. N 16АП-912/14

г. Ессентуки

21 апреля 2014 г.

Дело N А63-10759/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 15 апреля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 апреля 2014 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Семенова М.У., судей Белова Д.А., Параскевовой С.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Гузоевым А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: Ставропольский край, г. Ессентуки, ул. Вокзальная, 2, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.01.2014 года по делу N А63-10759/2013 (судья Борозинец А.М.),

по заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Северо-Кавказскому федеральному округу (ОГРН 1042600283175) об оспаривании ненормативных правовых актов Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (ИНН 2634003887; ОГРН 1022601989508),

третьи лица: ООО "Охранное предприятие "Темп", ФГУП "Связь-безопасность" г. Москва в лице филиала - Управления ведомственной охраны по Ставропольскому краю, ООО "Частное охранное предприятие "Система безопасности - КМВ", ФГУП "Охрана" МВД России г. Москва в лице филиала по Ставропольскому краю,

при участии в судебном заседании: от Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Северо-Кавказскому федеральному округу - Дидюра М.И. по доверенности; от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю - Рашевский С.И. по доверенности; от ФГУП "Связь-безопасность" в лице филиала - Управления ведомственной охраны по Ставропольскому краю - Данилов А.А. по доверенности,

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда Ставропольского края от 29.01.2014 принятым по заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Северо-Кавказскому федеральному округу (далее - заявитель), признаны недействительными пункты 2, 4 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - управление) от 29.01.2013 по делу РЗ-28-2013 и предписание от 29.01.2013 N 10. Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемое решение и предписание вынесено в отсутствие достаточных и достоверных доказательств нарушения заявителем антимонопольного законодательства, что свидетельствует о нарушении оспариваемым решением прав и законных интересов заявителя.

В апелляционной жалобе управление просит отменить решение суда и отказать в заявленных требованиях в полном объёме, ссылаясь на несоответствие содержащихся в решении выводов обстоятельствам дела и нарушение норм материального права. Управление считает ошибочным вывод суда о неправомерности решения в оспариваемой части и предписания, утверждая, что факт нарушения законодательства о размещении заказов подтверждается материалами дела, поскольку ФГУП "Охрана" МВД России по Ставропольскому краю указало в своей конкурсной заявке все требования, необходимые заказчику, ввиду чего комиссия заявителя необоснованно отклонила его заявку. Кроме того, конкурсная документация не содержит обоснования начальной (максимальной) цены контракта, порядок оценки и сопоставления заявок, а также установлено предоставление документов, сверх предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

Представители заявителя и ФГУП "Связь-безопасность" г. Москва в лице филиала - Управления ведомственной охраны по Ставропольскому краю (далее - предприятие) в судебном заседании и в отзыве возражают против удовлетворения апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда.

В судебном заседании представитель управления, поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

ООО "Охранное предприятие "Темп", ООО "Частное охранное предприятие "Система безопасности - КМВ", ФГУП "Охрана" МВД России г. Москва в лице филиала по Ставропольскому краю, участвующие в деле в качестве третьих лиц без самостоятельных требований на предмет спора, отзывов на жалобу и своих представителей в суд не направили.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в отсутствие третьих лиц, извещенных о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом.

Изучив и оценив в совокупности все материалы дела, проверив правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 - 271 АПК РФ, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению, по следующим основаниям.

Из материалов дела усматривается, что на основании разработанной и утвержденной заявителем (государственный заказчик) конкурсной документации был размещен государственный заказ N 0321100005812000008 путем проведения открытого аукциона в электронной форме на право заключения государственного контракта на оказание услуг по физической охране зданий, помещений и территорий заявителя (т. 1, л.д. 43-46).

На участие в указанном конкурсе поступило четыре заявки: от предприятия, ООО "Охранное предприятие "Темп" г. Ставрополь, ООО "Частное охранное предприятие "Система безопасности - КМВ" г. Пятигорск, ФГУП "Охрана" МВД России г. Ставрополь (т. 1, л.д. 97-99).

Согласно протоколу рассмотрения заявок от 15.01.2013 N 0321100005812000008-П2, к участию в открытом конкурсе была допущена заявка с порядковым номером 1 (предприятие), заявки под номерами 2, 3 и 4 были отклонены ввиду несоответствия требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Поскольку к участию в конкурсе был допущен только один участник, конкурс был признан несостоявшимся.

Филиал ФГУП "Охрана" МВД России по Ставропольскому краю обратился с жалобой на действия государственного заказчика в управление, которое решением от 29.01.2013 по делу N РЗ-28-2013 признало жалобу обоснованной, пришло к выводу о несоответствии аукционной документации требованиям части 1 статьи 12, пунктов 4.4 и 15 части 4 статьи 22, частей 3.3, 4 статьи 25 Закона N 94-ФЗ. В частности, управление указало, что ФГУП "Охрана" МВД России по Ставропольскому краю указало в своей конкурсной заявке все требования, необходимые заказчику, ввиду чего комиссия заявителя необоснованно отклонила его заявку. Кроме того, конкурсная документация не содержит обоснования начальной (максимальной) цены контракта, порядок оценки и сопоставления заявок, а также установлено предоставление документов, сверх предусмотренных названным законом.

На основании указанного решения (пункт 3) управление выдало предписание от 29.01.2013 N 10 об устранении выявленных нарушений путем аннулирования торгов в форме открытого конкурса N 0321100005812000008, отмене извещения о проведении конкурса, протокола вскрытия конвертов от 09.01.2013, протокола рассмотрения заявок от 15.01.2013 (т. 1, л.д. 21-22).

Заявитель обжаловал решение и предписание, указывая на их несоответствие закону и нарушение ими права на заключение государственного контракта.

Признавая требования заявителя правомерными, суд первой инстанции обосновано исходил из следующего.

Для участия в аукционе участник размещения заказа подает заявку на участие в аукционе в срок и по форме, которые установлены документацией об аукционе (часть 1 статьи 35 Закона N 94-ФЗ).

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 34 Закона N 94-ФЗ документация об аукционе разрабатывается заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией и утверждается заказчиком, уполномоченным органом.

Документация об аукционе должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, к их безопасности, к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика.

Согласно подпункту "б" пункта 3 части 2 статьи 35 Закона N 94-ФЗ заявка на участие в аукционе должна содержать документы, подтверждающие соответствие участника размещения заказа установленным требованиям и условиям допуска к участию в аукционе, или копии таких документов, в том числе копии документов, подтверждающих соответствие участника размещения заказа требованию, установленному пунктом 1 части 1 статьи 11 Закона, в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены требования к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, которые являются предметом аукциона, и такие требования предусмотрены документацией об аукционе.

Аукционная комиссия рассматривает заявки на участие в аукционе на соответствие требованиям, установленным документацией об аукционе, и соответствие участников размещения заказа требованиям, установленным в порядке статьи 11 Закона N 94-ФЗ (часть 1 статьи 36 Закона N 94-ФЗ).

По результатам рассмотрения заявок на участие в аукционе аукционной комиссией принимается решение о допуске к участию в аукционе участника размещения заказа и о признании участника размещения заказа, подавшего заявку на участие в аукционе, участником аукциона или об отказе в допуске такого участника размещения заказа к участию в аукционе в порядке и по основаниям, которые предусмотрены статьей 12 Закона N 94-ФЗ, а также оформляется протокол рассмотрения заявок на участие в аукционе, который ведется аукционной комиссией и подписывается всеми присутствующими на заседании членами аукционной комиссии и заказчиком, уполномоченным органом в день окончания рассмотрения заявок на участие в аукционе (часть 3 статьи 36 Закона N 94-ФЗ).

В силу пункта 2 части 1 статьи 12 Закона N 94-ФЗ при рассмотрении заявок на участие в аукционе участник размещения заказа не допускается аукционной комиссией к участию в аукционе в случае несоответствия требованиям, установленным статьей 11 Закона.

Комиссия не допустила заявку ФГУП "Охрана" к участию в аукционе, указав на отсутствие документов, подтверждающих право ФГУП "Охрана", как коммерческой организации, осуществлять охрану объектов, подлежащих государственной охране.

В силу части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Судом установлено, что приказом МВД России от 13.05.2011 N 367 "О некоторых вопросах организации деятельности федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации" утвержден Устав ФГУП "Охрана".

В соответствии с пунктом 2.1.1 Устава одной из целей деятельности ФГУП "Охрана" является охрана объектов различных форм собственности, в том числе подлежащих государственной охране, обеспечение их защиты от противоправных посягательств. Для достижения указанной цели ФГУП "Охрана" вправе осуществлять охрану на договорной основе объектов, подлежащих государственной охране (пункт 2.2.2 Устава).

Перечень объектов, подлежащих государственной охране, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587, изданным в целях реализации Закона Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", статьей 11 которого предусмотрено, что охранная деятельность частных организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" под государственной услугой понимается деятельность по реализации функций органа, предоставляющего государственную услугу, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации полномочий органа, предоставляющего такую услугу. Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым ценам.

На основании статьи 1 Федерального закона от 27.05.1996 N 57-ФЗ "О государственной охране" государственной охраной является деятельность по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в Российской Федерации и исполнения международных обязательств Российской Федерации, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер.

Государственную охрану осуществляют федеральные органы государственной охраны. В обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы Федеральной службы безопасности, органы внутренних дел Российской Федерации и внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, органы внешней разведки Российской Федерации, Вооруженные Силы Российской Федерации и иные государственные органы обеспечения безопасности (статья 5 названного Закона).

Полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (статья 4 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции").

Указом Президента Российской Федерации от 01.03.2011 N 250 "Вопросы организации полиции" установлено, что в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагается, в том числе государственная охрана объектов, а также охрана имущества граждан и организаций.

Указанные органы охраняют на договорной основе имущество граждан и организаций, а также объекты, подлежащие обязательной охране полицией в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации; обеспечивают оперативное реагирование на сообщения о срабатывании охранно-пожарной и тревожной сигнализации на подключенных к пультам централизованного наблюдения объектах, охрана которых осуществляется с помощью технических средств охраны (статья 12 Закона о полиции).

Следовательно, при оказании подразделениями вневедомственной охраны услуг по гражданско-правовым договорам, заключенными с собственниками имущества, они рассматриваются не как государственные органы, а как учреждения, действующие от своего имени и в своем интересе (статьи 1, 120 Гражданского кодекса Российской Федерации). Совмещение функций федеральных органов исполнительной власти и функций хозяйствующих субъектов допускается только в установленных действующим законодательством случаях. В отношении охраны объектов, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения установлена государственная монополия.

Таким образом, указанными выше нормативными правовыми актами не устанавливается право ФГУП "Охрана", как коммерческой организации, осуществлять охрану объектов, подлежащих государственной охране.

Статьей 26 Федерального закона от 14.04.1999 N 77-ФЗ "О ведомственной охране" предусмотрено, что его действие, за исключением статей 5, 8 и 9, распространяется на военизированные и сторожевые подразделения организации, подведомственной МВД России, осуществляющие на договорной основе охрану объектов всех форм собственности независимо от ведомственной принадлежности.

В связи с изложенным, названный Закон не устанавливает право ФГУП "Охрана" осуществлять охрану объектов, указанных в статье 8 данного Закона, а также не содержит норм, устанавливающих право предприятия осуществлять охрану объектов, подлежащих государственной охране.

При этом суд учитывает, что изменения, внесенные в постановление Правительства Российской Федерации от 11.02.2005 N 66 "Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации" постановлением от 16.02.2013 N 127, устанавливающие право федеральных государственных унитарных предприятия "Охрана" охранять объекты, подлежащие государственной охране, вступили в силу 09.03.2013. То есть на момент рассмотрения конкурсных заявок (15.01.2013) ФГУП "Охрана" не обладало правом на охрану объектов, подлежащих государственной охране.

На основании изложенного суд правомерно пришел к выводу, что комиссия заявителя правомерно отклонила заявку участника размещения заказа - ФГУП "Охрана" МВД России по Ставропольскому краю, как и двух других участников, на основании пункта 2 части 1 статьи 12 во взаимосвязи с положениями статьи 11 Закона N 94-ФЗ, как участника, не имеющего право охранять объекты, подлежащие государственной охране.

Доводы управления, о том, что в конкурсной документации не содержится порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, правомерно отклонен судом, как несоответствующий фактическим обстоятельствам дела, так как в пункте 19 документации о проведении открытого конкурса определен данный порядок (т. 1, л.д. 58-59).

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводы суда первой инстанции о том, что предписание управления от 29.01.2013 N 10 является недействительным в силу его неисполнимости, так как заявителем 04.03.2013 заключен государственный контракт N 14 на оказание услуг по физической охране зданий с ФГУП "Связь-безопасность" г. Ставрополь (т. 4, л.д. 38-49).

Довод антимонопольного органа на то, что указанный государственный контракт заключен незаконно, так как заказчику было выдано предписание об аннулировании результатов конкурса, судом признается неправомерным, так как на основании определения Промышленного районного суда г. Ставрополя от 13.02.2013 действие оспариваемого предписания было приостановлено (т. 3, л.д. 135-136) и указанные обеспечительные меры были отменены только в октябре 2013 года.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

На основании изложенного, судом первой инстанции правомерно признаны недействительными пункты 2, 4 решения и предписание управления. В этой связи, принимая во внимание, что судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства по делу, апелляционный суд считает судебное решение законным и обоснованным.

При таких обстоятельствах, руководствуясь статьями 268-271 АПК РФ, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.01.2014 года по делу N А63-10759/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

М.У. Семенов

Судьи

Д.А. Белов С.А. Параскевова