Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 21 апреля 2014 г. N 07АП-2281/14

г. Томск

21 апреля 2014 г.

Дело N А45-20394/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 14 апреля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 апреля 2014 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующий Колупаева Л. А.

судьи: Музыкантова М.Х., Скачкова О.А.,

при ведении протокола судебного заседания до перерыва и после перерыва

секретарем Горецкой О.Ю,

при участии до перерыва и после перерыва

от заявителя: без участия (извещен);

от заинтересованного лица: без участия (извещено);

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу

Департамента транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса мэрии г.Новосибирска на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 17 февраля 2014 года по делу N А45-20394/2013 (судья Векшенков Д.В.)

по заявлению Департамента транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса мэрии г.Новосибирска

к Управлению Министерства внутренних дел по г.Новосибирску

о признании постановления 54 ЮП N 002263 от 25.10.2013 незаконным

УСТАНОВИЛ:

Департамент транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса мэрии (далее -Департамент, заявитель, апеллянт) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации по г.Новосибирску (далее - отдел ГИБДД УМВД России по г. Новосибирску, административный орган) N 54 ЮП N002263 от 25.10.2013 о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 17.02.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Департамент обратился в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права, несоответствие выводов изложенных в решении обстоятельствам дела, просит состоявшийся судебный акт отменить.

По мнению заявителя жалобы:

- административным органом не установлены размер выбоин, не доказан факт наличия в действиях/бездействии Департамента события и состава вменяемого административного правонарушения;

- вина в действиях заявителя отсутствует;

- административным органом не доказано, что ул. 2-ая Воинская относится к дороге общего пользования местного значения г.Новосибирска,

- судом необоснованно к рассматриваемым правоотношениям не применены положения статьи 2.9 КоАП РФ.

Подробно доводы общества изложены в апелляционной жалобе.

В представленном до начала судебного заседания отзыве административный орган просил оставить обжалуемое решение арбитражного суда без изменения как законное и обоснованное, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Письменный отзыв приобщен к материалам дела.

Определением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 07 апреля 2014 года в судебном заседании объявлен перерыв до 14.04.2014 на 12 час. 10 мин.

Лица, участвующие в деле, как до перерыва так и после перерыва явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о надлежащем извещении).

В порядке части 6 статьи 121, части 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд в том же составе суда счел возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле по имеющимся в деле доказательствам.

Проверив законность и обоснованность судебного акта в порядке статей 266, 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции считает его подлежащим отмене.

Как следует из материалов дела, 08 октября 2013 года в ходе повседневного надзора государственным инспектором дорожного надзора отделом ГИБДД Управления МВД России по г. Новосибирску (далее - административный орган) были выявлены нарушения пункта 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93 "Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения" (далее - ГОСТ Р 50597-93) Департаментом транспорта и дорожно- благоустроительного комплекса мэрии г. Новосибирска, установлено несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог или других дорожных сооружений, а именно на улице 2-ая Воинская в районе дома N 57 в г. Новосибирске на дорожном полотне имеются ямы (выбоины), превышающие предельно допустимые размеры, что является нарушением пункта 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93, пункта 13 "Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения", утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23.10.1993 N 1090 "О правилах дорожного движения".

16 октября 2013 года должностным лицом административного органа в отношении Департамента транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса мэрии г. Новосибирска (далее - заявитель, департамент) составлен протокол об административном правонарушении 54 ЮА N 003449, предусмотренном статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

25 октября 2013 года административным органом вынесено в отношении заявителя постановление 54 ЮП N 002263 об административном правонарушении, предусмотренном статьей 12.34 КоАП РФ, и наложен административный штраф в размере 300 000 рублей.

Привлечение лица к административной ответственности послужило основанием для обращения Департамента в арбитражный суд с заявлением о признании постановления о привлечении его к административной ответственности незаконным.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленного требования, исходил из того, факт совершения департаментом вменяемого административного правонарушения подтвержден материалами дела, наличия вины в его совершении и соблюдения административным органом порядка и сроков привлечения к ответственности.

Седьмой арбитражный апелляционный суд, повторно рассматривая дело по имеющимся в деле доказательствам в порядке главы 34 АПК РФ, исходит из следующих норм права и обстоятельств по делу.

Собственником дорог в городе Новосибирске, кроме дорог, находящихся в федеральной собственности, является Мэрия города Новосибирска.

В соответствии с частями 6, 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ предусмотрено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Частью 1 статьи 65 АПК РФ установлено, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказывать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

В соответствии со статьей 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (часть 1).

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (часть 2).

Под составом административного правонарушения подразумевается совокупность субъективных и объективных признаков - как элементов состава, в число которых входит наделенный административно-процессуальной правоспособностью субъект правонарушения, а также субъективная сторона правонарушения, которая определяется виновным поведением субъекта правонарушения.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения.

Объектом правонарушения являются общественные правоотношения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.

Объективная сторона правонарушения выражается в совершении действий (бездействия), нарушающих правила проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений в безопасном состоянии либо характеризующихся непринятием мер, своевременно устраняющих помехи в движении, запрещающих или ограничивающих движение на отдельных участках дорог, когда пользование ими угрожает безопасности движения.

Субъектом правонарушения, ответственность за которое предусмотрена данной статьей, являются как должностные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений, так и юридические лица независимо от форм собственности, уполномоченные осуществлять содержание и ремонт данных объектов. Дорожные органы и организации, в ведении которых находятся дороги, обязаны содержать их в состоянии, обеспечивающем безопасные условия для дорожного движения, принимать меры к улучшению их эксплуатационных качеств, устранению помех для движения, обеспечивать безопасность движения в местах проведения ремонтных работ.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ).

Содержание автомобильной дороги в соответствии с пунктом 12 статьи 3 Федерального закона N 257-ФЗ представляет собой комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Согласно части 1 статьи 17 и статьи 18 Федерального закона N 257-ФЗ содержание и ремонт автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения, а также обеспечения сохранности автомобильных дорог.

Статьей 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" установлено, что ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

Пунктом 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностям должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23.10.1993 N 1090, определено, что должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны содержать дороги, железнодорожные переезды и другие дорожные сооружения в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил; информировать участников дорожного движения о вводимых ограничениях и об изменениях в организации дорожного движения с помощью соответствующих технических средств, информационных щитов и средств массовой информации; принимать меры к своевременному устранению помех для движения, запрещению или ограничению движения на отдельных участках дорог, когда пользование ими угрожает безопасности движения.

Перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организации дорожного движения содержатся в ГОСТе Р 50597-93.

В соответствии с пунктом 3.1.1 покрытие проезжей части не должно иметь просадок, выбоин, иных повреждений, затрудняющих движение транспортных средств с разрешенной Правилами дорожного движения скоростью.

В соответствии с пунктом 3.1.2 Предельные размеры отдельных просадок, выбоин и т.п. не должны превышать по длине 15 см, ширине - 60 см и глубине - 5 см.

Исходя из пункта 2.1 Положения о Департаменте транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса мэрии г. Новосибирска, утвержденного решением городского Совета от 27.06.2007 N 654, основной задачей Департамента транспорта является дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Новосибирска, а также обеспечение осуществления полномочий мэрии в области использования автомобильных дорог.

В соответствии с пунктами 3.12 и 4.6 Положения о Департаменте для осуществления возложенных на него обязанностей по осуществлению дорожной деятельности департамент может сам выполнять эти работы либо привлекать третьих лиц.

В случае привлечения других лиц с целью выполнения работ по содержанию дорог, Департамент обязан контролировать своевременность и качество выполнения этих работ. При этом ответственность за содержание дорог с Департамента не снимается.

Материалами дела подтверждается, что на проверяемом участке дороги покрытие проезжей части имеет просадки, выбоины, затрудняющие движение транспортных средств с разрешенной Правилами дорожного движения скоростью.

По мнению административного органа, факт ненадлежащего выполнения Департаментом возложенных на него обязанностей подтверждается актом выявленных недостатков от 08.10.2013, приложенными схемой и фототаблицей к акту, протоколом об административном правонарушении 54 ЮА N 003449 от 16.10.2013, объяснениями к протоколу об административном правонарушении от 16.10.2013.

Как усматривается из акта выявленных недостатков от 08.10.2013, при составлении акта применялось фотографирование, измерение проводилось дорожной рейкой КП-231 зав. N 1098, при фиксации результатов выявленных недостатков присутствовали граждане Гайдаров Т.З. и Андамов К., которые выполняли функции понятых при осмотре проезжей части дороги.

Пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации отнесены к вопросам местного значения городского округа.

В силу части 3 статьи 17 Закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно.

Пункт 6 статьи 13 Закона N 257-ФЗ относит к числу полномочий органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

В соответствии с пунктом 4 статьи 6 Закона N 196-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах городского округа при осуществлении дорожной деятельности.

Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.

Согласно пункту 7 статьи 3 Закона N 257-ФЗ владельцами автомобильных дорог являются исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Пункт 9 статьи 6 Закона N 257-ФЗ относит к собственности городского округа автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог.

Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления (пункт 3 статьи 15 Закона N 257-ФЗ).

Указанное законоположение корреспондирует установленному статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации принципу отнесения на собственника бремени содержания, принадлежащего ему имущества.

Согласно статье 5 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ все дороги в зависимости от их назначения делятся на 4 вида:

1) автомобильные дороги федерального значения;

2) автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения;

3) автомобильные дороги местного значения - автодороги поселения, муниципального района или городского округа;

4) частные автомобильные дороги.

Автомобильная дорога местного значения - автомобильная дорога в границах населенных пунктов поселения либо муниципального района, либо городского округа, не отнесенная к автодорогам федерального, регионального или межмуниципального значения, частным автодорогам (пункт 9 статьи 5 Закона N 257-ФЗ).

Анализ указанной нормы Закона N 257-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что законом не установлено критериев отнесения дорог к дорогам местного значения. Это осуществляется по остаточному принципу. К автодорогам местного значения относятся дороги, не относящиеся ни к одной из указанных остальных трех групп. Перечни автодорог федерального, регионального и межмуниципального значения утверждаются Правительством РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, соответственно, эти перечни и являются документами, определяющими статус этих дорог. Документом, подтверждающим отнесение дороги к частной, является свидетельство о праве собственности на данную дорогу физического или юридического лица. Дороги же, которые не включены ни в один из указанных перечней и не оформлены в частную собственность, в силу закона подлежат признанию дорогами местного значения.

Статьей 10 этого же Федерального закона предусмотрено формирование и ведение Единого государственного реестра автомобильных дорог, в который вносятся сведения об автомобильных дорогах, представленные собственниками данных дорог.

Формирование и ведение реестра осуществляются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, на основании данных учета автомобильных дорог.

В реестр вносятся следующие сведения об автомобильной дороге: 1) сведения о собственнике, владельце автомобильной дороги; 2) наименование автомобильной дороги; 3) идентификационный номер автомобильной дороги; 4) протяженность автомобильной дороги и используемых на платной основе ее участков; 5) сведения о соответствии автомобильной дороги и ее участков техническим характеристикам класса и категории автомобильной дороги; 6) вид разрешенного использования автомобильной дороги; 7) иные сведения.

К полномочиям Администрации подпунктом 5 пункта 4 статьи 42 Устава города Новосибирска, принятого решением городского Совета Новосибирска от 27.06.2007 N 616, относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Новосибирска и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах города Новосибирска, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Поскольку Администрацией в Постановление "Об утверждении перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа, относящихся к собственности города Новосибирска" (с изменениями на 27 апреля 2012 года) от 29.01.2008 N 35, не внесена автомобильная дорога по улице 2-ая Воинская, в силу приведенных норм права лицом, ответственным за содержание автомобильных дорог местного значения, является соответствующий орган местного самоуправления. Образование в структуре местной администрации профильного департамента с правами юридического лица не наделяет этот департамент статусом органа местного самоуправления.

Сведения Единого государственного реестра автомобильных дорог, подтверждающие позицию административного органа, с которой согласился суд первой инстанции, о том, что спорная дорога включена в перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа, относящихся к собственности города Новосибирска, заинтересованным лицом при рассмотрении дела об административном правонарушении не исследовались.

Из постановления "Об утверждении перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа, относящихся к собственности города Новосибирска" (с изменениями на 27 апреля 2012 года) от 29.01.2008 N 35 указанное также не вытекает.

В силу пункта 9 статьи 5 Закона N 257-ФЗ Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения поселения утверждается органом местного самоуправления поселения, также и как перечни объектов благоустройства, закрепление их за подрядчиками и финансирование этих работ.

Однако, с учетом установленных выше обстоятельств, доказательств того что данный орган местного самоуправления в пределах своей компетенции организовал осуществление дорожной деятельности и делегировал соответствующие полномочия входящему в его структуру отраслевому исполнительному органу в отношении участка дороги по улице 2-ая Воинская в районе дома N 57 в г.Новосибирске в материалах дела не содержится

Следовательно, упомянутый в оспариваемом постановлении участок дороги по улице 2-ая Воинская в районе дома N 57 в г.Новосибирске не содержится надлежащим образом не по вине Департамента, который в этой ситуации не является надлежащим субъектом административной ответственности, предусмотренной статьей 12.34 КоАП РФ.

Данная правовая позиция согласуется с позицией, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 N 3369/13, опубликованном на интернет-сайте данного суда 28.11.2013.

В суде первой инстанции заявитель приводил довод о том, что он является ненадлежащим субъектом ответственности, и отражено в оспариваемом судебном акте, согласно которому заявитель, в том числе, полагает, что отсутствовали основания для его привлечения к ответственности за нарушения, связанные с ненадлежащим исполнением полномочий, отнесенных к вопросам местного значения.

Однако суд первой инстанции надлежаще не оценил данный довод, что привело к принятию неправильного решения по делу.

При названных обстоятельствах оспариваемое решение суда является ошибочным, подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований (пункт 3 части 1 статьи 270 АПК РФ).

На основании статьи 208 АПК РФ и статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционной жалобы на решение арбитражного суда по делу об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности государственная пошлина не уплачивается.

Руководствуясь статьёй 156, пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Седьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 17 февраля 2014 года по делу N А45-20394/2013 отменить, апелляционную жалобу Департамента транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса мэрии г.Новосибирска удовлетворить.

Принять по делу новый судебный акт.

Признать незаконным и отменить постановление 54 ЮП N 002263 от 25.10.2013 о привлечении Департамента транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса мэрии г.Новосибирска к административной ответственности, предусмотренной статьёй 12.34 КоАП РФ в виде штрафа в размере 300 000 (Триста тысяч) руб.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

Л.А. Колупаева

Судьи

М.Х. Музыкантова О.А. Скачкова